邹东升、杨尚东：中国法治现代化的本质内涵与实践路径

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邹东升 杨尚东（西南政法大学政治与公共管理学院副院长、教授、中国社会稳定与危机管理研究中心主任；西南政法大学行政法学院副教授、公法研究中心执行主任）

  在庆祝中国共产党成立一百周年大会上，习近平总书记提出了“中国式现代化新道路”这一重大时代命题，内涵丰富，意义重大。中国式现代化新道路以人民为中心、以共同富裕为目标，打破了“文明终结论”，为世界各国提供了不同于西方的现代化新范式。中国式法治现代化是中国式现代化新道路在法治领域的具体体现，是符合中国国情，以人民为中心的法治现代化。中国式法治现代化是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，是实现中华民族伟大复兴中国梦的重要保证。
  完整、准确、全面贯彻新发展理念的法治现代化
  新时代，我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求也日益多样化。为回应人民的需要，针对性解决发展不平衡不充分问题，需要坚决贯彻新发展理念，努力推进共同富裕，中国法治现代化应当发挥积极正向的法治保障作用。党的十八届五中全会强调，必须牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念；党的十九届五中全会对新发展理念作出进一步战略部署。在党的领导下，新时代中国法治现代化为新发展理念的贯彻落实提供了坚强保障。
  在创新发展方面，坚持创新驱动发展战略，陆续颁布了《国家创新驱动发展战略纲要》《关于创新重点领域投融资机制、鼓励社会投资的指导意见》《关于深化人才发展体制机制改革的意见》等重要文件，加强互联网、科学研究、制造业等重要领域的法治建设，激发社会创新积极性与市场活力。
  在协调发展方面，出台了《关于贯彻落实区域发展战略促进区域协调发展的指导意见》《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》等文件，促进协调发展、同步发展、融合发展，缩小城乡、区域、行业发展差距。
  在绿色发展方面，促进人与自然和谐共生。现行宪法将“美丽”作为社会主义现代化强国目标之一，不仅从宪法层面为绿色发展提供了坚实的法治保障，环境保护领域众多法律文件的制定修改也促进了绿色发展的落实，“绿水青山就是金山银山”理念已经在法律中得到很好的贯彻实施。
  在开放发展方面，不断完善对外开放体制机制，加强“一带一路”建设的法治供给，出台《优化营商环境条例》《关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知》等重要法规和文件，构建合作、开放、互利共赢的人类命运共同体。在此过程中，中国式法治现代化不断加强国际法治实践能力，增强维护国家利益的能力。
  在共享发展方面，加强公共服务、教育、社会保障、财政税收等领域法治建设，促进初次分配、再分配体现社会公平正义，确保发展成果由人民共享，使人民群众发自内心相信“共同富裕的道路上一个都不能少”不是口号。扎实推动共同富裕，要更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的重要作用，构建改革发展成果共享的法律机制。
  坚持党对法治建设的全面领导的法治现代化
  中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，建设中国特色社会主义应发挥好党的领导这一最大优势。在法治领域，中国式法治现代化必然应当坚持党的全面领导。历史经验告诉我们，只有在党的坚强领导下，中国式法治现代化才能不断发展。新民主主义革命时期，党领导人民进行民主与法制建设的大胆尝试，成功制定大量重要法律规范性文件，总结出大量宝贵的法制建设经验，为新民主主义革命的最终胜利提供了民主与法制支撑；社会主义革命与社会主义建设时期，党领导人民废除了落后的法律制度，陆续颁布“共同纲领”“五四宪法”等重要法律文件，巩固了革命胜利果实，为新中国民主与法制建设提供了重要遵循；改革开放和社会主义现代化建设时期，党领导人民汲取过去法制发展的经验教训，提出“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略。
  依宪治国是落实依法治国的重点与关键，是建设法治中国的内在要求。“八二宪法”先后进行了五次重大修改，把党和人民的创新成果上升为宪法规定，每一次宪法修改都深深镌刻时代的烙印，让以民主、法治、人权为核心的国家宪法价值理念更加深入人心，用宪法精神引领新时代法治发展，让全民得以共享新时代的改革发展成果。进入新时代，依法治国、依宪执政、依规治党三者密切结合，中国式法治现代化继续坚持党的全面领导。
  在党内法规体系上，确定和构建了以“1+4”为基本框架的党内法规制度体系，即在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度四大板块。截至2022年6月，全党现行有效党内法规共3718部，一大批党内重要的法规陆续出台，如《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》《中国共产党党内问责条例》《中国共产党政法工作条例》《信访工作条例》等。政策方针上，十八大作出“全面推进依法治国”重大决策，指出“法治是治国理政的基本方式”。党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，该决定围绕“推进法治中国建设”，对维护宪法法律权威等各项工作作出重要部署，为法治中国建设提供理论遵循。2018年中央全面依法治国委员会成立，统筹领导全面依法治国各项工作，将党的领导贯穿到全面依法治国各项工作之中，加强了党对全面依法治国的领导。
  党的领导为新时代中国法治现代化提供了根本保证，同时也增强了党治国理政能力。在推进全面依法治国进程中，中国共产党锚定明确的法治航向：依法治国、依法执政、依规治党，防止以言代法、以权代法，锻炼了党运用法治手段治国理政的能力，体现了党高瞻远瞩的法治意识和从严治党的掌舵定力。此外，中国特色社会主义法治体系将党内法规体系纳入其中，意在规范化、体系化党的建设，始终保持党的先进性与纯洁性。新时代中国法治现代化在党对法治建设全面领导的基础上蓬勃发展。
  遵循“四个全面”治国理政总方略的法治现代化
  党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发，提出和形成了“四个全面”的战略布局。“四个全面”战略布局把马克思主义基本原理和中国社会主义实践有机融合，是党中央的治国理政总方略。推进中国特色社会主义现代化建设，必须坚持全面依法治国，在全面从严治党中坚持党的领导，在法治的引领下推进供给侧结构性改革，以法治思维破解政治经济领域的改革难题，完善相应体制机制。十九届五中全会对全面建成小康社会所取得的重大成绩给予了充分肯定，十四五规划提出要“协调推进全面建设社会主义现代化国家、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局”。随着全面建成小康社会目标完成，全面建设社会主义现代化国家成为“四个全面”的第一个“全面”，体现出新时代社会主义建设目标的接续性、理论连贯性和历史承接性，深刻凸显了“四个全面”是新时代治国理政的长期性而不是阶段性的战略价值定位。
  在新的经济社会发展起点上，机会和挑战并存，必须进一步正确认识全面深化改革、全面依法治国和全面从严治党三者之间的关系，进一步强化法治的引导、规范、保障功能，以法治思维和法治方式解决政治经济中出现的新问题，比如生物安全、网络安全、国家安全、食品药品安全等，运用法治思维和法治方式防范化解新冠肺炎疫情、中美贸易摩擦等国内外重大风险。
  全面依法治国，既是“四个全面”战略布局的一个组成部分，又是“四个全面”的重要法律保障。做好全面依法治国工作，就是保护好最广大民众的切身利益，坚持以人民为中心的法治理念毫不动摇，有效发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。坚守宪法的根本法地位，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，及时清理违反上位法的各类规范性文件，以良法促进发展、保障善治，才能让人民群众在行政执法与司法裁判的每一个案件中都能感受到看得见的公平正义。
  全面依法治国是中国特色社会主义建设的根本要求。改革和法治是新时代政治经济协调发展的两大重要因素，新阶段下，各级党委和政府应着力破除体制机制难题，平衡好改革和法治二者之间的关系，否则我国的法治任务会更加艰巨，面临的问题会更加复杂。面对新时代新使命，改革必须坚持以人民为本，在法律的轨道上推进改革，确保重大改革于法有据，保持改革与法治的良性互动。
  在新时代，法治建设需持续发力，千万不能有松口气、歇歇脚的想法。全面依法治国在“四个全面”战略布局中占据着重要地位，顺利完成全面建设社会主义现代化国家的目标需要法治保驾护航，全面从严治党需要以完备的党内法规体系为引领，全面深化改革更需要法治提供保障，因此，“四个全面”战略布局是统一的，在推进社会主义法治现代化的进程中，必须以战略布局为引领，发挥好“四个全面”的重要作用。
  完善中国特色社会主义法治体系建设的法治现代化
  法治体系现代化是社会主义法治建设的重要基础和先决条件。法治体系现代化包含多个方面，具体表现为立法、执法、司法、监督等。建构法律体系需要以宪法为核心，法律法规的制定都必须体现宪法所确立的价值与目标，不能与其相违背。同时，国家权力体系的法治化同样重要，国家组织的建构与运行应当在法治的框架内进行。人民作为国家的主人，宪法和法律不仅赋予其权利，且施于一定的国家义务，因此公民权利义务的行使与保障体系必不可少。
  要实现法治现代化，必须坚持走中国特色的法治道路，中国特色的法治之路实质上是中国特色社会主义道路在法治领域的具体表现。中国特色社会主义法治既非西方式法治，也非中国传统法家式法治，其本质特征是中国共产党领导下的以人民为中心的法治。坚持中国特色社会主义法治道路，是在我国具体国情和经济社会发展需要的基础上进行的。中国法治现代化的新路线同中国特色的社会主义法治路线存在必要联系、密不可分，因此，在推进社会主义法治现代化进程中，应当坚定地走好中国特色社会主义法治道路，并掌握好中国法治现代化的基本方向，为构建社会主义现代化国家提供坚实的法律保障。
  实现中国特色社会主义法治现代化，需要完备健全的法律体系以及相应的法律制度。党的十八大以来，在党的领导下，我国的社会主义法治建设事业取得了历史性的进步，一大批重要的法律陆续颁行，尤其是制定了被称为“社会生活的百科全书”的民法典，它在法律体系中居于基础性地位，也是市场经济的基本法。但是，仍然有一些缺陷和不足。主要表现为：法律规范体系不够完备，重点领域、新兴领域相关法律制度存在薄弱点和空白区；法治实施体系不够高效，执法司法职权运行机制不够科学；法治监督体系不够严密，各方面监督没有真正形成合力；法治保障体系不够有力，法治专门队伍建设有待加强；涉外法治短板比较明显，等等。为此，十八大提出了依法治国“新十六字方针”：科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。
  首先，推进科学民主立法，加快重点领域立法。世界正在经历百年未有之大变局，新冠肺炎疫情反复、国际冲突、环境复杂多变使得不确定性增加，给国家安全、公共卫生、生物安全等领域造成严重威胁，加强此类领域的立法显得尤为重要。同时需要加快数字经济发展、网络金融、新一代人工智能、网络云计算等领域的立法步伐，构建完备的国家应急管理法律体系，防范科技风险，满足人民群众的安全需要。其次，要加快形成高效的法治实施体系。建设职能明晰、依法行政的现代政府治理体系，将行政管理工作的全部引入法治轨道，推进政府依法行政进程。积极推动中国司法体制改革，构建公正、有效、权威的司法体系。再者，加快形成严密的法治监督体系和有力的法治保障体系。要加强反腐力量，继续完善党和国家的体制机制，将党内民主监督和国家审计、公众评议等结合起来，同法治监督、社会民主监督、国家审计监督、司法机关监管、舆情监测等相互协调。最后，加快形成完善的党内法规体系。依法治党、依规治党是中国特色社会主义法治体系发展和完善的关键，完善的党内法规制度是实现法治现代化、良法善治的重要条件。在法治中国的建设中，逐步建立健全内涵科学、程序严格、制度健全、执行高效的社会主义党内法规体系。
  推进国家治理体系和治理能力现代化的法治现代化
  国家治理现代化包括治理体系和治理能力的现代化，法治是实现国家治理能力现代化的重要途径，也是实现国家治理体系现代化的必要前提。国家治理体系将国家的制度体系和法治体系囊括其中，在法治现代化的进程中，需要完善相应的体制机制，以社会实际效果评估国家治理中的制度实效和法律实效，在确保制度供给数量的同时，注重提升制度供给的质量。
  中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，指出“深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革”。行政体制改革不再只是为了符合政府转变职能的需要，已经成为整个国家治理体系和治理能力现代化的关键。在此背景下，我国开展了具有重要且深远意义的党和国家机构改革，意在协调党的机构和国家机构之间的关系，同时也是依法行政和法治政府建设的集中体现。综合行政执法在国家治理中发挥着重要作用，新修订的《中华人民共和国行政处罚法》以法律形式明确了综合行政执法的法律地位。此次修订实现了执法体制纵横联动，从横向看新处罚法明确了综合执法主体，从纵向看新处罚法主张执法权下沉，有助于解决上下级之间权力不匹配的问题。随着综合执法体制改革进程加快，必将持续推进基层治理法治化和现代化，强化基层执法力量，提升综合执法承接能力。2018年3月，十三届全国人大一次会议表决通过了《中华人民共和国监察法》，该部法律的颁行标志着国家监察体制改革进入新阶段，同时对实现反腐工作法治化具有重要意义。随着监察体制改革向纵深推进，监察范围逐步扩大、监察权威逐步提升、监察手段也有所增加。毋庸讳言，为推进国家治理体系和治理能力现代化，应当加强党对监察工作的领导，完善与监察相关的法律法规，积极整合监察资源，使监察体制改革落到实处，实现党执政过程中的风清气正和良好的国家治理生态。
  法治政府建设是全面依法治国的重点和主体建设工程，是推动我国政府管理体制和社会治理水平现代化的关键保障。依法行政是规范公权力行使，维护群众权益的关键举措。法治现代化建设应当注重法治政府建设。目前，我国的社会矛盾日益突出，反腐工作仍在进行，依法行政是解决社会矛盾的重要途径，有助于规范权力运作，降低官员贪腐几率，维护政府在人民群众心中公正廉洁的形象。除了依法行政外，建成法治政府需要持续优化政府职责体系。中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，指出“优化政府职责体系是坚持和完善中国特色社会主义行政体制的必然要求，是构建职责明确、依法行政的政府治理体系的重要内容”。优化政府职责体系应当发挥制度作用，调动改革和发展动能，完善相应的制度管理体系，明确不同管理领域相应职责，持续推进服务型政府和法治政府建设进程。
  加强法治宣传和法治教育，把公民的法治理念和法治信仰同等重要地培养起来。全民法治意识是构建社会主义法治社会的关键，因此，社会主义法治文明创建工作要积极宣传法治新思想。通过开展法治宣讲和法治下乡等活动，丰富人民群众法治再教育，让人民共享法治改革红利。通过广泛开展法治宣传，强化公民权利义务意识，使更多公民主动参与国家治理，把社会主义核心价值观融入到遵纪守法社会法治建设中。
  十八大以来，以习近平同志为核心的党中央团结带领中国人民取得一系列举世瞩目的成就，中华民族伟大复兴进入了不可逆转的历史进程。当今世界正在经历百年未有之大变局，国际冲突不断，新冠肺炎疫情反复多变，国际国内形势错综复杂。为此，我们必须深刻领悟“两个确立”的决定性意义，坚定做到“两个维护”，毫不动摇地坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，把党的领导贯彻到依法治国全过程，遵循“四个全面”战略布局的科学引领，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设。提高立法科学化、民主化水平，加强宪法和法律实施，坚持依法治国和依规治党有机统一。推进落实法治政府建设新要求，严格依法行政。全面深化司法体制改革，重点解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题。坚持和完善中国特色社会主义法治体系，加快推进法治现代化建设进程，发挥国家制度和法律制度的重要作用，推进国家治理体系和治理能力现代化，实现全面建成社会主义现代化强国的目标。（来源：《国家治理》周刊2022年8月下）