钟茂初：城乡建设绿色发展的根本遵循与实现路径

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钟茂初（南开大学经济研究所教授）

在推动城乡建设绿色发展进程中做好碳达峰碳中和工作的目标任务

城乡建设是推动绿色发展、建设美丽中国的重要载体。2021年9月，中共中央国务院《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，将“提升城乡建设绿色低碳发展质量”作为一项重要目标列入其中，包括“推进城乡建设和管理模式低碳转型”“大力发展节能低碳建筑”“加快优化建筑用能结构”等内容。

同年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推动城乡建设绿色发展的意见》，加快转变城乡建设方式，根本扭转大量建设、大量消耗、大量排放的建设方式等问题，落实碳达峰、碳中和目标任务，推进城市更新行动、乡村建设行动，推动城乡建设绿色发展，是其中重要要求；同时明确提出“到2035年，城乡建设全面实现绿色发展，碳减排水平快速提升”的总体目标。在转变城乡建设发展方式方面提出：（1）建设高品质绿色建筑。实施建筑领域碳达峰、碳中和行动。包括既有建筑绿色化改造，高质量绿色建筑规模化发展，推广发展超低能耗建筑、零碳建筑，推动区域建筑能效提升、降低建筑运行能耗水耗，推动可再生能源应用与绿色建筑融合创新。（2）提高城乡基础设施体系化水平，提高基础设施绿色、智能、协同、安全水平。（3）实现工程建设全过程绿色建造。推广绿色化、工业化、信息化、集约化、产业化建造方式。鼓励使用绿色建材，加强建筑材料循环利用，促进建筑垃圾减量化。（4）推动形成绿色生活方式。推广节能低碳节水用品，鼓励使用环保再生产品和绿色设计产品，倡导绿色装修，持续推进垃圾分类和减量化、资源化。

2021年10月，国务院印发《2030年前碳达峰行动方案》，将“城乡建设碳达峰行动”列为“碳达峰十大行动”之一，旨在将碳达峰贯穿于经济社会发展全过程和各方面，加快推进城乡建设绿色低碳发展，在城市更新和乡村振兴中落实绿色低碳要求。

针对上述目标任务，在推动城乡建设绿色发展进程中，如何做好碳达峰碳中和工作？习近平总书记在主持中共中央政治局就努力实现碳达峰碳中和目标进行第三十六次集体学习时强调指出：“要提高战略思维能力，把系统观念贯穿‘双碳’工作全过程”，注重处理好发展和减排、整体和局部、长远目标和短期目标、政府和市场的关系。这一论述，总结并进一步明确了做好“双碳”工作需要遵循的重要原则，应当成为系统推进城乡建设绿色发展的根本遵循。

推进城乡建设绿色发展要坚持系统观念，统筹推进“双碳”目标与城乡建设。从处理好四对关系的角度，可以认识到：（1）统筹“双碳”目标与城乡建设，首先要确保城乡经济社会运行的持续稳定、确保城乡人民日益增长的美好生活需要得到满足。各地出台碳减排政策前，应进行经济、民生影响评估，以作出经济、民生、“双碳”目标相协调的决策。要确保拟出台的碳减排目标和阶段性进程，在城乡经济系统的可承受范围内，确保拟出台的碳减排措施对就业、收入、消费等民生的影响在城乡民众可承受的范围内。（2）统筹“双碳”目标与城乡建设，还要与供给侧结构性改革紧密结合，防止低碳建设无序发展。如，发展低碳建筑应与削减高碳建筑“挂钩”，这样才能实现低碳建筑持续不断地有效替代高碳建筑。（3）统筹“双碳”目标与城乡建设，不仅要从建设阶段考量碳减排，更应考量建成之后运行使用阶段的碳减排问题。不仅要从城乡建设的生产主体方面来推进，也要通过有效机制从消费使用主体方面积极推动。（4）统筹“双碳”目标与城乡建设，技术路径的选择要充分权衡低碳性与经济合理性。如果单纯考虑建筑的低碳而不核算其建设成本、单纯考虑运行阶段的低碳而不考虑其运行成本，不仅无法调动城市建设主体和使用主体的积极性，而且全生命周期的碳排放难以得到降低。

统筹推进城市建设、城市更新及其相关领域碳减排

我国当前还处于工业化、城市化的发展进程中：发达地区处于工业化、城市化的中后期，欠发达地区则处于工业化、城市化的持续推进阶段。各类城市（城镇）还处于完善城市基础设施、完善城市生产生活功能、提高宜居水平的发展阶段。因此，未来一段时期我国仍将保持一定规模的增量城市建设。与此同时，我国城市发展进入到了城市更新时期，由大规模增量建设转为存量提质改造。国家和各地区相关部门正在部署推进城市更新行动，推进老街区、老厂区、老旧小区改造、多功能居住社区建设、远年建筑改造、海绵城市建设和城市新基建等城市更新项目，以解决城市运行中的短板和突出问题，提升城市宜居水平和安全水平。

无论是增量城市建设，还是对存量的提质改造，或是增量存量并重的城市更新，都必然包含与建筑规模、更新规模相对应的建筑碳排放。建筑碳排放是指各种类型的建筑物在建造阶段、运行阶段、拆除阶段产生的二氧化碳排放的总和，包括建造和维护过程中所使用的各种建材的生产及运输中产生的碳排放。在推进碳达峰碳中和目标的现实背景下，必须统筹协调规划好城市建设、城市更新与“双碳”目标的节奏及进程。

首先，要以碳达峰目标为依据，确定城市建设和城市更新规模。按照2030年碳达峰的目标推算，当全国人均GDP达到14000美元时，全国整体上达到碳峰值而进入绝对减排阶段。因此，各地区和城市应按照人均GDP已经达到、即将达到、尚未达到“绝对碳减排门槛”的不同发展水平，提前筹划好碳达峰的节奏与进程。按照其碳排放潜在区间，确定各地城市建设以及土地、交通、建筑等相关领域的碳排放额度，进而由城市建设相关碳排放额度倒推可行的城市建设、城市更新规模。在城市建设相关碳排放额度限定的情形下，如果想要增加城市建设、城市更新规模，就必须通过提高城市建设和城市更新过程中的碳效率来实现。主要途径有三：一是降低单位建筑的碳排放水平，即建造过程中使用低碳建筑材料、运行过程中节能节耗、拆除过程中建筑垃圾减量化和循环利用；二是城市建设相关设施的结构调整和结构升级，提高相关设施的功能效率；三是提高城市的运营水平，特别是提高信息化智能化的城市管理水平。

其次，要从全生命周期和经济合理的角度，科学考量低碳城市建设的相关内容。低碳城市建设，关注绿色节能低碳技术的运用是其中一方面。同时也必须考虑，这些绿色节能低碳建筑及设备，建造阶段与运营阶段综合是否经济合理？从全生命周期角度来核算其碳排放，是否真的“低碳”？从建筑寿命对比角度来衡量，是否经济合理与低碳？从新建低碳建筑与既有城市设施之间的匹配角度来考察，是否影响整体的效率与碳减排？也就是说，不能简单地从“低碳建筑”的视角来推进低碳城市建设。

其三，低碳城市建设，要同步推进设施低碳化建设和增强城市居民低碳意识。城市建设的低碳化，建筑物和设施的低碳化只是其中的一个方面，更重要的一个方面是城市生产生活中的管理者和民众能否形成低碳化的行为方式。只有城市运营中各系统的管理者形成低碳化的管理理念、城市居民在日常工作生活中选择低碳化的行为方式，城市的低碳化才能够真正地实现。低碳生产生活理念的形成，不仅要靠宣传与培育，更需要利益机制的有效引导。如，居民选择住房的过程中，如果不对其形成碳排放额度的约束，其选择依据必然是自身的支付能力和住房舒适度，如果建立起合理的消费碳排放额度约束机制，其选择必然要结合自身收入水平、宜居偏好以及所拥有的消费碳排放额度进行权衡，进而对其拥有住房套数、住房面积大小、是否选择绿色低碳建筑、租购选择、职住距离选择等问题，作出综合权衡。也就是说，消费碳排放额度配置，是能够“倒逼”城市低碳建设的重要机制，是从需求和供给两个方面相向促进城市低碳建设的有效政策工具。

对于一些新建城区、新建居民社区而言，采用低碳化的建筑设计、低碳建筑材料的使用，是建成低碳城区、低碳社区的重要途径，此外，更为有效的途径还有：区分不同行为偏好的居民。即，对拟入住低碳城区社区的居民设立低碳行为偏好的门槛，从而筛选出那些有更高低碳需求偏好的居民入住，自动分离出没有低碳偏好意愿的居民，以使入住低碳城区、社区的居民真正具有低碳行为偏好。准入门槛或行为准则可设定低碳城区社区居民能耗与排放标准（如：绿色出行所占率不小于90%、日人均生活耗水量不大于120升、日人均垃圾产生量小于等于0.8千克等）。这种基于消费需求的区分，符合经济学“歧视价格”理论，有利于提高低碳城区社区居民的整体福利水平。

统筹推进城镇化及其低碳发展

当前，我国依然处于城市化的推进阶段。根据我国城市化特点，推进以县城为重要载体的城镇化建设，是当前阶段的重要方向。2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》。

在“双碳”目标下，如何统筹推进城镇化与城镇的碳达峰碳中和目标任务，着力推动县城绿色低碳建设？需要考虑以下方面的问题：高碳排放的产业企业是否会转移到新城镇？新城镇的碳排放治理和管理制度是否会滞后于产业发展和居民生活水平的提高？碳排放治理设施是否会由于企业规模较小或经济总量规模较小而无法达到规模治理效益、集约治理效益？毋庸讳言，城镇化将带来一定程度的“碳排放”是必然的，关键在于在城镇化的规划阶段就必须形成具有刚性约束性的碳排放总量限制机制，这样也就限定了碳减排的可承受水平。具体落实过程中，碳排放规划要先行，无论是城镇化总体规划、城镇化开发建设速度、城镇化产业规划，都应在碳排放额度约束之下进行。要以可承载的碳排放量来倒推城市发展规模和主要产业规模，要以碳排放约束来确立产业企业进入拟城镇化区域的门槛，要明确碳排放治理设施超前于城市规模扩大，要注重基础设施和工程建设中的低排放，如，低碳交通、低碳建筑、能源高效利用循环利用的合作系统、碳排放治理的规模化合作系统等。

除了以上提及内容，在着力推动县城绿色低碳建设进程中，同样要高度重视推进城镇生产生活的低碳化。如，能源清洁低碳安全高效利用，推进太阳能、风能等非化石能源分布式发展；发展绿色建筑，推广装配式建筑、节能门窗、绿色建材、绿色照明；推动交通运输的低碳化；培育城镇居民低碳消费理念，减少购买一次性或过度包装的消费品，避免炫耀性、奢侈性、攀比性消费服务。

统筹基础设施建设、新基建及其碳减排

基础设施是经济社会发展的重要支撑，国民经济体系的正常运行和发展，有赖于基础设施建设的存量与增量。基础设施建设，也是城乡建设的重要组成部分。为保障宏观经济的稳定和增长，基础设施的投资和建设是其重要的政策工具，尤其是在宏观经济景气状况回落的情形下，适度超前进行基础设施投资建设，更是较为常用和见效较快的政策手段。而在高质量发展和“双碳”目标的双重背景下，为了保障宏观经济的平稳运行和适度增长，适度的基础设施投资建设，仍然是不可或缺、难以替代的政策途径。但是在实施这一政策手段的过程中，必须把“双碳”目标所限定的碳排放量和碳减排任务，作为基础设施投资建设规模的前置约束。

为应对当前经济情形，2022年4月，中央财经委员会第十一次会议提出，当前和今后一个时期，要加快新型基础设施建设，提升传统基础设施水平，要适度超前布局有利于引领产业发展和维护国家安全的基础设施，同时把握好超前建设的度，要提高基础设施全生命周期综合效益。与传统方式的基础设施适度超前建设有所不同的是，在“双碳”目标下，要同步考虑到基础设施建设过程中的碳排放问题。各地区的碳排放额度是其基础设施建设项目发展规模的前置约束条件，因此，各地都不能一哄而上、不能过度依赖基础设施建设对经济复苏的带动作用，要避免投资建设盲目扩张而导致基础设施的产能过剩以及与之相对应的无谓碳排放。

针对未来城市数字化转型、智能化升级的新型基础设施建设，要防止脱离城市产业企业消费者需求趋势的建设，防止盲目投入和过度投入而形成新基建产能过剩，防止在不远的将来就成为相对落后基础设施的风险，防止盲目超前反而为新技术产业发展预设“天花板”，要考虑与全球技术发展趋势、全球主要技术标准相对接，为未来新技术和新技术产业升级换代预留“接口”。要充分认识到，无序投资、过度投入、盲目超前等行为都必然导致新基建的低效和无谓的碳排放。

统筹城乡建设与建筑业碳减排

建筑业的碳减排是城乡建设绿色发展中的关键领域。城乡建设进程中，建筑业是其中核心部门。建筑业与电力和热力行业、工业、交通为国民经济中碳排放量最大的4个部门；从建筑业全生命周期的角度来看，将建材生产、建筑施工和建筑运行过程中的间接排放纳入，约占全国碳排放50%，其中建材生产阶段的碳排放、建筑运行阶段的碳排放均占20%以上。建筑业产业链上游与采矿业、木材加工业、金属冶炼业、水泥、交通运输等有密切关联，而建筑业建造阶段则与能源等产业有着密切关联。除以上所熟知的领域外，建筑业还与固定资产投资、基础设施建设投资有着密切关联；与房地产业以及城市居民住房需求、农村居民住房建设密切关联。上述各方面的建筑业关联性，很大程度上体现为城乡建设中的建筑关联性，如，住宅建筑、工业建筑、办公建筑，城市街区、公务商务区、产业园区，城乡基础设施、公共服务设施，等等。由此可见，城乡建设中的碳排放及碳减排，与建筑业的碳排放及碳减排密不可分。

要实现城乡建设目标，就不能不考虑建筑业的碳排放额度能否承载；要实现城乡建设中的“双碳”目标，就不能不从建筑业的碳减排路径寻求合理方向。主要的路径有：一是控制建筑总量规模和建筑增量；二是通过修缮，提升存量建筑的使用效率、能源效率、碳效率；三是通过技术创新发展和推广低碳建筑；四是建材生产阶段和建筑实施阶段的能源结构转型，从化石能源为主转向更多地使用可再生能源。

城乡建设绿色发展中，各种类型建筑物、基础设施，应朝着低碳建筑的方向发展。结合建设的各个环节以及建筑物、基础设施的功能、目的进行全方位规划，实现节地、节水、节能、治污等多目标的协同。如，充分利用太阳能、风能等再生能源及由废弃物转换的能源；结合住宅区的规模、区位、周边热网状况采取最有效的供暖、制冷方式并实行能源的梯级利用；使用无害化、可降解、可再生、可循环的建筑材料；住宅区内要建立雨水收集、中水处理、水的循环利用和梯级利用的水资源系统等。

城乡建设绿色发展中，要避免传统发展模式下的“大拆大建”。“大拆大建”不可避免会导致大量“短命建筑”和巨量建筑垃圾。对“大拆大建”进行严格的限制，就是有效地减少城乡建设中的无谓碳排放，使得建筑业的碳排放额度在城乡建设中得到最大效率的使用。

具体实施路径为：其一，城乡建设绿色发展中，必须以新发展理念彻底改变地方发展主体政绩观、强化城乡规划的法规性。建筑物寿命过短和不合理拆除现象，在粗放型增长阶段较为普遍地存在。全国每年未达到建筑年限而过早拆除的建筑面积总量巨大，拆除建筑平均寿命仅为30年，远低于建筑物的正常寿命。一些花巨资建造的建筑，在建成不久便被拆除，造成巨大的资产损失，并相应地造成无谓的资源能源消耗和碳排放。其根本原因是，地方发展主体在利益驱动和政绩驱动下，热衷于搞“形象工程”，盲目投资建设大广场、超高层建筑、大型体育设施、大型文化会展建筑、新造大型旅游景点等，频繁更改城乡规划“大拆大建”，造成大量“短命建筑”。

其二，城乡建设绿色发展中，必须强化建筑垃圾的减量化。如，居民住宅或商务政务用房，因业主交易频繁，短时间内多次拆改装修，造成大量建筑垃圾。每套房屋，每装修一次都要产生数吨建筑垃圾，不仅造成建筑垃圾固体废弃物的排放，也无谓地增加了建筑材料生产过程中的资源消耗、能源消耗，还造成木材等生态资源的无谓损耗。对此，建议有关部门根据各类建筑材料的使用年限和设施老化程度等因素，规定民用住房、商用房屋、办公房屋等建筑物的装修最低时间间隔，这样既可减少装修建筑垃圾，也是保障和延长建筑物寿命的重要手段，还可间接地制约房屋的频繁交易和炒作。

其三，城乡建设绿色发展中，必须强化建筑垃圾减量化的责任。如，新建建筑物的责任者，应承担起建筑垃圾减量化责任并与其承建业务规模挂钩，倒逼其通过建筑技术进步和使用新型建筑材料实现建筑垃圾减量化的创新责任。（来源：《国家治理》周刊2022年9月下）