黄建洪：新时代我国政府治理体系的深刻变革及其显著优势

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黄建洪（苏州大学政治与公共管理学院教授、苏州大学应急管理研究院院长）

  推进国家治理体系和治理能力现代化，是新时代党和国家的重大理论和实践课题。习近平总书记在《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》一文中强调：“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。”坚持和完善我国国家制度和治理体系，必须健全政府治理体系，增强政府执行能力。政府治理体系在国家治理体系中居于基础地位，政府治理体系的科学构建和良好运转对发挥国家治理体系效能、提升国家治理能力具有重要作用。
  政府治理体系构建对国家治理现代化的重要意义
  党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”这是我们党首次提出“国家治理体系和治理能力”这一概念，推进国家治理现代化成为党和国家在新时代治国理政的重要使命。习近平总书记在《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》一文中系统全面地界定了“国家治理体系”和“国家治理能力”的内涵：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”
  国家治理涉及多领域、多层次，政府是国家治理过程中各项大政方针的具体组织者和执行者，因此以政府为核心的治理体系在国家治理体系的制度安排中居于基础地位。所谓政府治理体系，是指以政府为主的多元治理主体，依据法律法规、程序等规则要求组织与运行，承担公共治理责任、履行公共管理职能、实现公共管理目标的现代治理系统。作为党和国家领导人民治国理政、落实各项决策部署、推动社会各领域全面发展的重要执行体系，政府治理体系的现代化程度关乎国家制度的完善和制度执行能力的提升、关乎国家制度优势能否转化为实际的治理效能。从这个意义上讲，构建科学、高效、有序的中国特色政府治理体系是实现国家治理现代化的必然要求。
  十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确提出：“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系。”这一要求既明确了政府治理同国家治理的内在关系，又为深化行政体制改革、构建政府治理体系明确了目标和方向。第一，构建政府治理体系的基本目标是为了坚持和完善国家行政体制，这既是完善国家治理体系的题中之义，也是国家治理现代化的重要内容。第二，政府治理体系的构建要求明确职责和依法行政，明确职责需要更清晰准确的权能配置、职能赋予和责任确定，意在解决实践中存在的职能不清、责任不明、权责不对等一系列“病灶”，从而实现精准治理。依法行政则意味着包括政府在内的参与公共事务管理的主体，在法律框架内活动，形成法治之治。第三，循序实现政府治理体系现代化，即以能够充分回应中国现代社会发展复杂需求和治理挑战的行动体系，来达成国家治理的战略目标和发展愿景。为此，在承担国家行政管理、公共事务治理、经济社会发展等重要职责的过程中，政府治理体系具有鲜明的主体多元性、制度规范性、职责法定性、技术多样性、绩效人民性等特征，它是以中国式现代化推进中华民族伟大复兴的能动体系和实践依托。
  党的十八大以来我国政府治理体系的深刻变革
  现代化治理体系是顶层设计与实践经验的综合，不是循序渐进自然演化的结果，而是一个人为设计、需要不断完善、大规模的复杂系统。我国政府治理体系是党领导人民在治国理政实践中构建的，是一个逐步形成、并不断完善的有机体。党的十八大以来，我国在多个领域开展了积极探索，推动政府治理体系深刻变革。
  以权威性为方向强化党对政府治理体系建设的领导。政府治理体系是党领导下的治理体系，是实现党和国家政治意志和大政方针政策的行动体系。习近平总书记在主持十八届中央政治局第一次集体学习时强调：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”党的十八大以来，从中央到地方的各级政府、非政府公共部门、事业单位以及参与公共治理的其他组织，必须坚持党对政府治理多元主体的领导，发挥好党的思想优势、组织优势、作风优势、纪律优势等。在具体实践中，加强和完善党对政府治理体系建设的领导，主要体现为：一方面，党政机构改革与职能优化。在机构改革上，主要有合并设立、合署办公两种取向；职能优化则表现为党的部门负责某一领域的行政管理工作，进而承担起行政职能。另一方面，党领导政府治理的运行机制。党在依法治国等重大领域组建领导机构，并将其办事机构设在相应的政府职能部门，以确保不折不扣贯彻落实党中央决策部署。
  以科学化民主化为导向优化行政决策体制。党的十八大以来，面对信息化社会的多元发展需求，构筑更为严谨科学、开放包容的行政决策体制，成为政府治理体系建设的重要内容。2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强新形势下重大决策社会稳定风险评估机制建设的意见》，明确提出：“与人民群众利益密切相关的重大决策、重要政策、重大改革措施、重大工程建设项目、与社会公共秩序相关的重大活动等重大事项在制定出台、组织实施或审批审核前，对可能影响社会稳定的因素开展系统的调查，科学的预测、分析和评估，制定风险应对策略和预案。”同时，着力推动政府运行过程公开化、程序化、规范化，健全依法决策机制，将公众参与、专家论证等确定为重大行政决策法定程序，保障公众的知情权、参与权和监督权。
  以综合化为导向持续深入推进行政执法体制改革。全面综合行政执法改革沿着“横向相对集中执法权、纵向执法重心下移”的逻辑推进。从相对集中执法权入手，推进综合行政执法，表现为在市场监管、生态环保、文化市场、交通运输、农业等领域整合组建执法队伍，大幅减少执法队伍类别。这种整合式组建综合性执法队伍的实践，最大限度减少了不必要的行政执法事项，节约了行政资源，形成了整体性治理。与此同时，赋予基层政府更多的行政执法权、人力和物力，应继续探索跨领域跨部门综合执法，推动执法重心下移，提高行政执法能力水平。按照“依法下放、宜放则放”的原则，通过赋权清单向基层政府赋权，依法明确乡镇和街道执法主体地位，并辅以行政执法责任制和责任追究制度，将服务人民的治理尺度拉近到一线、到最基层。
  以整合化方式将行政监督改革融入到国家监察体制改革之中。2018年3月，新组建的国家监察委员会正式揭牌运行，并同中央纪律检查委员会合署办公，履行纪检、监察两项职责。国家监察委员会整合了行政机关的监督职能并且正式确立宪法地位，其由各级人大产生、对人大负责，这意味着国家监察体制改变了过去国家机关“自己监督自己”的困境，反腐败的独立性、法治化有了制度保障，以党政同责的巧妙构思强化了对党员、国家公职人员的权力监督和履责保障。这是一次重大的革新，将政府内的行政监察升级成对政府、非政府公共部门、事业单位以及其他公共组织在内的国家监察、整体性监察，为政府治理体系运行的规范性和有效性提供了坚强保障。
  以规范和高效为目标推进优化政府组织结构。政府组织结构集中表现为纵向上政府各层级和横向政府各部门的排列状态，是政府治理运作的载体。优化政府组织结构，广泛涉及到跨部门、跨层级、跨条块、跨区域的治理协同。党的十八大以来，政府组织结构的持续优化主要体现在两个方面：一是持续推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，使政府机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同。在“定职能、定机构、定编制”的基础上全面实施政府权力清单制度，通过确权、示权达到限权、控权，将政府权力边界和自由裁量空间限制在法治轨道上。实践中，大部门制起到了重塑政府架构和重塑行政运行机制的双重作用。二是优化行政区划设置，党的十九届四中全会指出：“优化行政区划设置，提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力，实行扁平化管理，形成高效率组织体系。”通过行政区划手段优化城市空间的治理结构，消除“城市病”的影响，提高城市的承载力、辐射力和带动力是其基本取向。
  以权能能动性调适为导向优化政府职责体系。在动态发展中调适政府职责的核心是通过厘清政府和市场、政府和社会的关系，完善经济调节、市场监管、社会管理等基础职能。党的十八大以来，政府职责体系的调适有两个聚焦点：一是通过对政府系统内纵向权能的调整以达到职责体系的新构建。其中，深入推进“放管服”改革对政府而言是一场“自我革命”，在多个维度上撬动了政府简政放权，持续优化营商环境，激发各类市场主体活力。政府权责清单制度的实施，既是一次政府自我规约，更是一次对社会而言的“责任认领”。二是健全横向间政府协同的制度安排。积极稳妥实施大部制改革，集中体现在自然资源、文化旅游、生态环境、应急管理等部委的组建或优化之中，也体现在市场监管等局办的整合之中。与此同时，更大时空范围的横向间政府协同深入展开，长三角一体化、京津冀一体化、粤港澳大湾区等区域战略有序实施。
  以激发两个积极性为目标优化中央与地方关系。中央与地方关系是政府治理体系中重要的政治关系之一，突破权能的“集”与“分”，以协同治理的思路实现同频共振、双向互动、共赢效应，意义重大。党的十八大以来，党和国家高度重视中央与地方关系的调整和制度建设，方向有三：一是加强中央宏观事务管理，维护国家法制统一、政令统一、市场统一，适当加强中央在知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等方面的事权。二是减少并规范中央和地方共同事权。三是赋予地方更多自主权，支持地方创造性开展工作。与此同时，优化政府间事权和财权划分，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。在此阶段，注重基层政府治理体系的构建，基层政府机构设置可以“一对多”或“多对一”，鼓励基层政府探索更加合理的职责配置模式，通过向基层赋权倒逼地方改革。
  以高效便捷为导向推进政府治理体系的智能化建设。以数字信息技术为核心的新一代科技革命极大地改变了政府治理的格局，这对政府的组织结构、治理能力等提出了更高的要求。党的十八大以来，我国政府治理从技术应用向建设数字政府转变，致力于构建满足数字治理需求的政府治理体系。党的十九届四中全会提出“创新行政管理和服务方式，加快推进全国一体化政务服务平台建设”。一方面，体现在政府职能与组织体系的结构变化上，数字信息技术介入政府治理在横向上促进行政职能一体化、纵向上推动行政层级扁平化，各级政府纷纷组建大数据管理机构来承担相应职能，以应对大数据背景下政府治理的快速变革。另一方面，需要警惕数据绑架、信息泄露等治理安全问题，加强数字政府的规范化建设。近年来，政务服务信息化、政府治理智能化和协同治理法治化等建设取得长足进步，各地以“最多跑一次”“不见面审批”等方式便捷服务于民生，“一网通办”“一网统管”“一网通用”和“一网共享”的智能化治理格局初步成型。
  以制度化和大协同为导向深化政府治理体系的法治化建设。现代化治理的最能动因素，是政府治理体系的法治化。党的十八大以来，政府治理体系建设着重将法治政府纳入到法治国家、法治社会“三位一体”的整体性建设之中，有机衔接贯通，一体化推进。在准确理解和深入实践《法治政府建设实施纲要（2021—2025 年）》的基础上，以职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意为基本依据，从思维方式、生产方式和生活方式等多个维度系统构建依法行政的现代化政府治理体系，不断提升公共治理的可预见性和精准性。
  党的十八大以来中国特色政府治理体系建设所形成的显著优势
  习近平总书记在党的十九届四中全会上所作的说明中强调：“当今世界正经历百年未有之大变局，国际形势复杂多变，改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军各方面任务之繁重前所未有，我们面临的风险挑战之严峻前所未有。”面对现代治理的高度复杂性和迈向全面建设社会主义现代化国家新征程的新发展需求，在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下，中国政府治理体系现代化建设取得重要成果，逐步理顺党与政府、政府同市场和社会、中央政府与地方政府以及地方各级政府间的关系，初步建立了坚持党的领导、以人民为中心、组织结构更加精简高效、职责配置更加科学合理、行政职能进一步转变、体制机制更加健全、各项工作运作更加协调、法治化水平显著提高的政府治理体系。这一体系的建立和完善，为新时代中国特色社会主义现代化国家新征程提供了强大助力，成为实现中华民族伟大复兴中国梦的强大能动力量。
  中国共产党对中国特色政府治理体系的领导强而有力
  中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。办好中国的事情，关键在党。在国家治理体系中，中国共产党是把准政治方向的掌舵者，是政治体系的统领者，是社会治理的主导者，是重大决策的决断者，党的领导是国家富强、民族振兴、人民幸福的最大压舱石。中国政府治理体系的显著特色和独特优势，就在于能够将党的主张、国家意志、人民意愿有机统一起来并循序实现。党的领导重在提高党的领导力，政府治理体系重在提高政府执行力，在提高党的领导力前提下以提升政府执行力为依归，其实质就是将以中国式现代化道路推进中华民族伟大复兴的执行力量和行动系统衔接起来、组织起来、整合起来、运转起来，从而实现在中国特色社会主义制度框架内的以“政治—行政”为中轴的复合治理、人民之治。
  中国特色政府治理体系的人民性充分彰显
  从国家行政的角度讲，政府承担着按照党和国家决策部署推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重大职责。为此，坚持行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督，创新行政方式，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府，成为政府治理体系现代化建设的基础内容和重要路径。与此同时，将社会各方力量有机地纳入到建设服务型政府的过程中，实质上是一个持续优化的公共治理过程。中国特色政府治理，本质上是人民之治。新时代，以人为中心的政府治理体系建设的核心，是要构建充分满足人民群众对美好生活新需求的服务型政府治理体系。这就要求将人民性的治理价值贯穿政府治理的全过程，重视治理效能，凸显治理效益。
  中国特色政府治理体系的能动性持续成长
  中国政府是中国现代化事业的领导者、组织者和管理者，是制度变迁的推动者、制度运行的监督者、社会稳定的维护者，以其为核心的治理体系现代化程度对国家的发展极为重要。在国家治理体系全局中，政府治理体系体量最大；在国家治理能力全局中，政府治理体系是制度执行力的最大载体。政府治理体系构建的主要目标是服从和服务于国家治理现代化，实现党和国家机构职能的优化协同高效，在此基础上进一步完善政府治理体系、国家行政体制。党的十八大以来，政府治理体系建设以推进国家机构职能优化协同高效为着力点，优化了行政决策、行政执行、行政组织、行政监督体制，在实现治理结构优化的基础上提升了能力，强化了服务国计民生的治理素质。同时通过党和国家机构改革，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，政府治理的能动性持续强化。
  中国特色政府治理体系的规范性循序强化
  现代化的政府治理需要以制度化、体系化的方式来实现党和国家的治理目标，进而服务于社会主义现代化国家建设。正如习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上强调的：“我国社会主义法治凝聚着我们党治国理政的理论成果和实践经验，是制度之治最基本最稳定最可靠的保障。”坚定不移走中国特色社会主义法治道路、建设社会主义法治国家，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，也是中国特色政府治理体系构建的基础路径、重要内容和显著特色。这就要求，无论政府治理的目标定位、机构设置、职能厘定、财力配置、人员管理、责任界定，还是机制选择、方式更新、发展规划、绩效评估等，都需要纳入到法治的轨道；对于公共部门公务人员而言，则要不断强化学法、守法、尊法、崇法、护法的意识。在习近平法治思想的指引下，依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设，经济社会发展和国家治理的可预见性、规范化和理性化程度大幅攀升。法治正逐步成为中国政府治理体系、中国社会的显著特征，一个职责明确、依法行政的政府治理体系业已成型，党领导下的政府治理体系建设已迈入法治化轨道。
  中国特色政府治理体系的整合性不断提升
  一个富足美好的社会，既需要公正透明、廉洁高效的法治政府，更需要能够与政府行政同频共振、携手合作、有机互动的多元主体参与公共治理。本质上讲，中国特色政府治理体系，就是一个导向社会文明和谐的复合治理体系。在这个治理体系之中政府作用至关重要，但是政府不是唯一的国家治理主体，政府执行力不是国家治理能力的全部。政府治理体系需要具有显著的开放性，既吸纳各方，又整合有度，方能形成治理合力，更好地建设国家。党的十八大以来，涉及到政府与市场、政府与社会权责利边界调整和互动机制新构建的改革持续深入，多领域的系统改革循序展开。与此同时，中国特色政府治理体系将信息化、智能化的技术手段引入协同治理的过程中来，为服务市场、服务社会更新了服务协同机制和整合基础。经过多年的努力，政府治理体系中持续性地纳入了诸多“共治”的制度安排，逐步形成了有为政府、有效市场、有机社会协同推进的治理态势，人人有责、人人尽责、人人享有的共建共治共享社会治理格局正在形成，社会更具活力韧性，也更加稳定祥和。（来源：《国家治理》周刊2022年10月上）