刘润秋等:宅基地制度改革与中国乡村现代化转型

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刘润秋 黄志兵（四川大学公共管理学院土地资源与房地产管理系主任，博士生导师；四川大学公共管理学院博士研究生；）

一、引言

在工业化城镇化的推动下，中国处于“乡土中国”向“城乡中国”转型的历史阶段。在城乡中国这样一个发展中的经济社会结构中，大部分村庄的工农互补乡村结构被外力破坏，面临着“空心化”、“老龄化”等各种问题，长期处于一种“衰而未亡”的状态。从我国现实情况来看，即使在城镇化率达到较高的水平后，中国仍然有数量庞大的农村人口，这决定了中国的乡村不能衰败，要跟上中国现代化的步伐。进入新时代以来，党中央顺应社会主要矛盾转化，进一步调整城乡关系，适时提出城乡发展一体化、城乡融合发展等新要求，加快乡村现代化转型的步伐。党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，首次将“农村现代化”与“农业现代化”并列为乡村发展的总目标，并且报告中提到的“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”发展要求，对乡村在生产方式、居住方式、社会治理、生态治理等方面的现代化转型提供了具体思路。

宅基地制度是村庄的核心制度安排，现行制度下，农户宅基地产权受限，阻碍了农村土地市场化配置，严重影响乡村现代化转型的进程。宅基地制度改革被认为能够改变乡村发展的宏观和微观环境，是乡村系统现代化转型的内在驱动力。2015年，全国33个试点区域暂停执行《土地管理法》等法律的相关条款，正式开启了宅基地制度改革试点工作。2020年，中央全面深化改革委员会审议通过《深化农村宅基地制度改革试点方案》，继续在104个县(区、市)和3个地级市开展新一轮的宅基地制度改革试点工作。目前，宅基地制度改革已经通过政策试点的方式铺开，并且前期取得的试点成果写入了2019年修订的《土地管理法》中，成为乡村地区未来长期执行的政策。基于试点地区的宅基地制度改革实践，有学者实证分析了宅基地制度改革与乡村现代化转型之间的关系。然而，现有研究关注乡村现代化转型背景下的宅基地制度改革经验和改革路径，或关注宅基地制度改革对乡村治理现代化转型的影响，侧重研究宅基地制度改革对乡村现代化转型的单方面影响，未能系统分析宅基地制度改革与乡村现代化转型之间的相互作用关系。因此，本文基于宅基地制度改革试点地区的一手调研资料和政府的相关统计数据，研究宅基地制度改革对乡村现代化转型的系统影响，剖析宅基地制度改革在推动乡村现代化转型过程中的各种矛盾，并从推动乡村现代化转型的视角提出宅基地制度的改革路径。

2020年，课题组前往承担宅基地制度改革国家试点任务的浙江省义乌市、江西省余江区和四川省泸县开展调研，调研区域开展宅改试点工作之前的基本情况见表1。研究主要采用访谈法和问卷调查法。访谈包括与试点区县各级干部座谈以及对农户的个别访谈。问卷采取分层随机抽样方法，在近郊、中郊、远郊各随机选取1个乡镇，每个乡镇随机选取3个试点村庄，每个村庄调查30位左右的农户，共收集27个村989份有效农户调查问卷。从调研情况来看，浙江省义乌市工商业发达，很多村庄已经与城镇地区融合，在全国率先探索了宅基地“三权分置”政策。江西省余江区属于传统农区，经济发展水平较低，宅基地占地面积大和闲置浪费现象严重，在试点过程中强化宅基地管理，解决了宅基地历史遗留问题。四川省泸县属于丘陵地貌为主的农业大县，劳动力大量外出，农户自发集中居住，在试点过程中探索了县域内跨区申请宅基地等创新做法。

表1 调研区域的基本情况

二、宅基地制度改革对中国乡村现代化转型的深远影响

以宅基地为核心的乡村农家院落既与传统乡村的生产生活方式相匹配，也是尊老爱幼、邻里互助等传统文化的载体。各地的调研情况表明，宅基地制度改革将对乡村的居住方式、生产方式、社会治理和生态治理产生深远影响，推动乡村现代化转型。

1. 宅基地制度改革承载着乡村居住方式现代化转型

试点区域调研表明，宅基地制度改革将改变乡村居住形态，推动乡村居住方式现代化转型(见表2)。一是由分散居住向集中居住转型。宅基地制度改革通过与新农村建设、新型城镇化建设、土地综合整治等政策相结合，引导农户进新村聚居、进城镇安居，改变了传统乡村相对分散的居住形态。例如，泸县、余江区和义乌市样本村通过宅基地制度改革，使退地农户进入集中居住区或城镇地区的比例分别达到32.21%、16.04%和99.83%，明显提高了农户集中居住度。二是由平面粗放利用向立体集约利用转型。传统的农房容积率较低，并且“一户多宅”、宅基地闲置等情况十分普遍。在宅基地制度改革过程中，通过建立宅基地有偿使用和退出机制，遏制农民多占宅基地，有效提升了土地资源利用效率。例如，泸县、余江区和义乌市样本村在宅基地制度改革后，闲置宅基地农户比例分别下降29.65%、19.55%和16.22%，面积超标农户比例分别下降18.55%、57.56%和4.67%，彻底扭转了农户“摊大饼”式粗放利用宅基地的局面。部分样本区域鼓励农户住进多层或高层公寓，使原先单独布局的厕所和厨房搬至楼房内部，推动了乡村居住方式向立体集约利用土地转型。三是由“熟人社会”社区向“人员混居”社区转型。传统的乡村社区是以村落为单位的熟人社会，人口流动很少，村庄之间保持着孤立的社会圈子。在宅基地制度改革过程中，义乌市允许宅基地在市域范围内跨集体经济组织流转，支持农户打破村庄边界自由选择居住地，泸县允许非本集体经济组织成员以共建共享等方式进入村庄，使乡村人员构成复杂化，推动乡村社区向“人员混居”转型。四是由生产生活功能融合向生产生活功能分离转型。传统的农家院落不仅能满足农户饮食起居的基本生活需要，也具有存放农具、仓储稻谷和柴火、喂养牲畜等功能。样本区域在宅基地制度改革过程中，拆除猪圈、牛栏、鸡舍等附属设施，保留农村住房单一的生活功能，推动乡村生产设施集中布局，使乡村居住方式朝生产生活功能分离转型。

表2 调研样本区域宅改前后乡村居住方式的变化情况

2. 宅基地制度改革引导着乡村生产方式现代化转型

宅基地制度改革具有巨大的要素撬动作用，在试点区域观察到宅基地制度改革能够明显推动人才、资金等要素流入乡村，加快乡村生产方式现代化转型(见表3)。一是由传统农业向现代农业转型。在宅基地制度改革后，农户新式楼房的居住方式不适合存放农具、甚至远离承包地，与原有生产方式不匹配，倒逼着乡村生产方式转型。伴随着宅基地整理而铺开的土地整治工作，也为土地规模化经营和现代农业发展提供了基础条件。例如，在宅基地制度改革后，泸县、余江区和义乌市样本村流转承包地的农户比例分别增加了14.28%、19.00%和27.50%，培育了49个种粮大户、家庭农场等新型经营主体，提高了农业机械化水平，加快了乡村生产方式现代化转型。二是由农业为主向三产融合发展转型。宅基地制度改革有利于盘活利用农村存量建设用地，满足外出务工人员回乡创业和城市资本下乡的用地需求，延长农产品加工、仓储等产业链。例如，泸县依托宅基地制度改革，发展冷藏、烘干等初加工设施80个，有力推动了农产品加工业等第二产业发展。同时，宅基地制度改革后，村庄面貌变好、公共服务设施完善，能够吸引退休老人回乡养老，其中部分资源禀赋较好的乡村还能发展度假休闲产业。例如，调研发现具备资源禀赋的8个样本村在宅基地制度改革后发展了民宿、农家乐等第三产业，推动了乡村产业多元化发展和一二三产业融合发展，加快了乡村生产方式现代化转型。

表3 调研样本区域宅改前后乡村生产方式的变化情况

3. 宅基地制度改革塑造着乡村社会治理现代化转型

试点区域调研发现，宅基地制度改革不仅使承载乡村文化的房屋载体发生变化，也影响村民的观念和想法，推动着乡村社会治理现代化转型(见表4)。一是村庄公共服务体系更加健全。宅基地制度改革强化了农村土地集体所有的意识，并在收取宅基地有偿使用费、竞价选位费以及发展集体产业的过程中，提高了村、组集体的经济实力，使村庄更具有凝聚力和提供公共产品的能力，公共事业得到重视和发展。例如，余江区利用宅基地整理出来的建设用地建设了3 3个解决五保户和特困户住房问题的“幸福楼”项目，泸县允许无儿女、无经济来源、无安全住房的孤寡老人“以地换房”免费入住51个配套设施齐全的“农民安康公寓”，有效保障了弱势群体的住房需求。二是乡村治理更加有效。为补齐村庄层面自我管理宅基地的短板，发挥农户在宅基地管理中的主体性作用，在宅基地制度改革过程中往往会健全村民自治组织，建立村规民约等系列规章制度，推动着乡村治理体系和治理能力现代化。例如，在宅改过程中，余江区所有的自然村成立了固定成员的村民事务理事会，义乌市成立了土地民主管理小组，泸县成立了村集体土地管理委员会，均由村民决定宅基地制度改革具体事务，有效提升了村民自治水平。同时，试点区域在宅改过程中形成的各项管理机制，继续用于处理土地整治等村庄其他公共事务，可持续地增强了乡村治理能力。

表4 调研样本区域宅改前后乡村社会治理的变化情况

4. 宅基地制度改革推动着乡村生态治理现代化转型

试点地区通过宅基地制度改革，普遍改善了乡村人居环境硬件设施，提升了乡村居民的环保意识，推动乡村生态治理现代化转型(见表5)。一是乡村环卫设施现代化。村庄人居环境改善是农民愿意参与宅基地制度改革的重要原因之一。宅基地制度改革往往不是单独推进，而是与美丽乡村建设等其他工作一并开展。例如，泸县将宅基地制度改革与美丽乡村建设相结合，统筹治理农村垃圾、生活污水和面源污染，截止2018年底建成23座地埋式压缩垃圾库和1806个农村垃圾回收点，推动了乡村环卫设施现代化。义乌市宅改后的村庄均覆盖了农村生活污水管网和实现生活垃圾无害化处理，配套了齐全的现代化基础设施。二是村民环保意识增强。宅基地制度改革有利于强化村民的集体意识，使村民摈弃“各扫门前雪”的小家思想，更主动地爱护村庄环境。例如，余江区推广宅改过程中形成的巾帼志愿服务队经验，在全区所有自然村成立由留守妇女构成的志愿服务队，每周固定时间无偿打扫村庄公共区域的卫生，推动村庄卫生环境持续改善。

表5 调研样本区域宅改前后乡村生态治理的变化情况

三、宅基地制度改革在中国乡村现代化转型过程中的突出矛盾

尽管宅基地制度改革加快了传统乡村现代化转型步伐，但是如果改革时机和做法不当，也很容易引发矛盾。本研究基于典型试点地区实践做法和效果的观察，深入剖析乡村现代化转型过程中宅基地制度改革的突出矛盾。

1.“集中居住病”：居住方式和生产方式不相匹配的矛盾

宅基地制度改革试点地区鼓励农户集约化利用土地，推动农户住进集中居住区，加快变革乡村居住方式。有人指出宅基地制度改革过程中的集中居住做法会增加农户生活成本，降低农户生产便利性，最终损害农户的权益，对“集中居住”政策做法产生质疑。从试点实践来看，义乌市出台《义乌市城乡新社区集聚建设实施办法(试行)》文件，鼓励农户搬迁至聚居区，反而获得了农户的支持和认可。农民集中居住不仅更好地供给了医疗卫生、子女教育、污水处理、垃圾处理等公共服务，还能够保护稀缺的耕地资源。可见，宅基地制度改革中的“集中居住”做法本身并没有错。“集中居住”政策失败的现实案例，要么是没有根据农户仍存在的生产需求科学设计集中居住小区，要么是没有在改变农户居住方式的同时转变农户的生产方式。前者集中表现为没有选择在合理耕作范围内建设集中居住安置点，没有考虑到农户存放生产工具、喂养牲畜等合理生产需求，没有预留充足的宅改政策收益来支付困难群体集中居住后增加的成本。后者主要表现为在改变农户居住方式后，没有发展农家乐、民宿等乡村新产业，没有开展非农就业技能培训支持退地农户成为城镇产业工人。相反地，泸县建设“农民安康公寓”，会配备工具房等公共配套设施，并给每户配备0.3亩菜园地，使集中居住的农户实现安居乐业。总结来看，在乡村现代化转型过程中宅基地制度改革出现的“集中居住病”，背后的实际矛盾在于居住方式与生产方式不匹配。

2.“被上楼之争”：政府引导与农民自愿关系失衡的矛盾

部分宅基地制度改革试点地区强调“住有所居”而不是“住有所宅”，鼓励城乡核心区范围的农户住进公寓楼，推动着乡村居住方式转变。例如，余江区出台《城乡核心区内农村村民住房保障实施办法》，要求在县城核心区按城镇居民公寓的标准建设公寓楼居住小区来满足村民的住房需求。宅改过程中的“上楼居住”政策与“集中居住”政策一样，在某些地区遭到了农民群众反对，受到部分学者的批评。但“上楼居住”政策本身并不一定会带来问题，如泸县有10.5万人自愿搬迁至城镇地区的楼房居住。通常，宅基地制度改革实施方案由政府主导而出现的“被上楼”现象，才会使“上楼居住”政策出现问题。一方面，有些地方政府开展宅改工作主要是为满足城镇化和产业园区建设的用地指标需求，出现“化地不化人”现象。另一方面，由地方政府主导宅基地制度改革，很容易使农户对政策产生误解。例如，农户会将宅基地退出政策错误理解为征地拆迁，容易产生较高的宅基地退出补偿预期，进而引发“上楼居住”过程中的利益纠纷。同时，由于对中央政府、地方政府和基层政府表现出明显的差序政府信任，村民会默认基层政府从中谋取了私利，进而放大“上楼居住”的不公平感。总结来看，宅基地制度改革出现“被上楼”问题的根源是行政力量主导的农户非自愿行为，而不是楼房居住方式本身。

3.“乡村治理危机”：自治、法治、德治三者缺失的矛盾

试点地区的宅基地退出政策普遍削弱了进城农户与乡村地区的联系，并在消除“一户多宅”过程中拆除大量老宅和祖宅，使传统乡村治理体系随人口流失和文化载体灭失进一步瓦解。松动的传统乡村治理体系，容易使宅基地制度改革陷入“乡村治理危机”。其一，宅基地制度改革事项属于农民自治权范围，尽管政府可以出台相应政策进行引导，但如果代替松散的农户做出“一刀切”的僵硬规定，那么基层干部在强制推进过程中就极易引发干群矛盾。也就是说，宅基地制度改革不一定是自发的，但必须是自治的。其二，尽管全国人大授权国务院暂停执行与宅基地制度改革试点内容冲突的法律条款，但滞后的法律法规仍给宅改进程带来法治困境。例如，余江区调研的9个样本村中有3个村面临宅基地有偿使用费难以持续收取的问题，这背后既有村庄自治能力薄弱的原因，也有宅基地使用费收取未写入法律文本而导致政策约束力不强的原因。其三，人口外流村庄面对仅有老年人留守的现状，在传统宗族文化的约束力下降后，宅基地制度改革不得不面临实施主体缺位的困境。相反地，余江区号召已经外出的乡贤参与宅基地制度改革，重塑政策实施主体的公信力，补齐了乡村德治体系短板，取得了较好的改革成效。总结来看，逐步瓦解的传统乡村治理体系会使宅基地制度改革陷入困境，而健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系则能避免宅改过程中的“乡村治理危机”。

4.“乡村社会困境”：城乡各类生产要素双向流动的矛盾

为盘活利用农村闲置宅基地，各地政府采取多种方式吸引社会资本下乡，改变了传统的乡村社会结构。例如，泸县印发了《泸县农村宅基地共建共享暨综合开发的指导意见(试行)》文件，允许社会自然人、社会团体或企事业单位与农民共建共享居住、商住或经营，推动了城镇要素下乡。在这一过程中，宅基地制度改革容易面临“乡村社会困境”。其一，农户参与程度不高或下乡资本并不是经营产业，导致宅基地制度改革过程中获利的群体不是农民，反而让下乡资本再次攫取乡村资源，使乡村社会陷入困境。调研发现有个别农户变卖农房后不理性消费，出现住房困难的问题。其二，下乡资本与乡村社会融合不足，面临乡村社会带来的困境。一方面，外来资本盘活利用农村房屋往往投资额大、成本回收期限长，而部分农户在看到投资主体获得短期丰厚收益后要求提高租金或缩短租期，导致社会资本面临农户违约风险。另一方面，在外来资本投资民宿、乡村酒店等产业获益后，周围未流转农房的部分农户跟风进入但未按相应的标准提供服务，容易干扰当地正常的市场，增加社会资本的经营风险。在宗族文化盛行的传统乡村，外来城镇资本面临的这些乡村社会排斥尤为严重。总结来看，在城乡要素双向流动的背景下，宅基地制度改革既面临外来资本带给乡村的困境，也会出现外来资本难以进入乡村的困境。

四、推动乡村现代化转型视角下宅基地制度的改革路径

从某种程度上说，推进宅基地制度改革既是适应乡村现代化转型的必要之举，也是加快实现乡村现代化转型的可行之举。宅基地制度改革往往涉及到利益调整和分配，必然具有一定的价值取向。从推动乡村现代化转型的视角出发，宅基地制度改革除了要规避上文提到的矛盾外，还需要坚持“农民利益不受损”的价值取向，采取以下改革路径：

1. 以宅基地制度改革为抓手推动城乡居民权益平等化

城乡居民权益尤其是土地权益不平等，是乡村生产、生活等各方面现代化转型过程中的障碍。城乡居民土地权益不平等，集中表现在农村居民缺乏充分的土地财产权。虽然《物权法》将宅基地使用权界定为用益物权，但现实中却不能用于抵押贷款，更不具有转让交易的处分权和收益权。这套为实现农户住房保障功能而弱化财产权利的宅基地制度安排，虽然曾经发挥过重要的作用，但不适应农户分化和乡村现代化转型的现实国情，已经造成城乡居民财产性收入差距大、农村居民收入结构中财产性收入比例长期较低等问题。改革完善宅基地制度，需要明确宅基地的财产属性，使城乡居民拥有相对平等的土地权益。同时，义乌市等试点地区实践表明，允许农房抵押贷款等推动城乡居民土地权益平等化的宅基地制度改革措施，能够助推乡村生产、生活等各方面向现代化转型。因此，应以宅基地制度改革为抓手，着力推进城乡居民土地权益平等化，以加快实现乡村现代化。

2. 以宅基地制度改革为抓手推动城乡要素配置合理化

生产要素“乡—城”单向流动，往往导致乡村走向衰败道路。然而，城乡二元土地制度尤其是具有成员权限制的宅基地制度安排，阻碍城市要素进入乡村。对于未来需要保留的乡村，要针对性地改革宅基地制度，打通城市现代化要素向乡村流动的渠道，实现闲置宅基地资源的市场化配置，破除乡村现代化转型过程中的要素限制。但在实现乡村现代化转型过程中，不应盲目地推进现代化要素下乡，而是要精心选择能够带动乡村系统自身进化的要素。宅基地制度改革推动的城镇要素下乡不应是运动式的，而应是能够真正扎根乡村和带动农户的要素。例如，泸县经村民(代表)大会通过后，获得“名誉村民”称号的龙头企业业主或是到乡村投资发展农业产业的人员，享有共建共享居住的优先权利，既为人才、资金等要素下乡创造了条件，又设置了服务于乡村现代化转型的前提条件。因此，应以宅基地制度改革为抓手，在保护农民利益前提下推动城乡要素配置合理化，助力实现乡村现代化。

3. 以宅基地制度改革为抓手推动城乡产业发展融合化

产业兴旺是解决乡村发展各方面问题的基础，也是乡村现代化的重要标志。宅基地是乡村地区重要的建设用地资源，宅基地制度改革的收益理应要反哺乡村地区，为乡村现代产业发展提供基础条件。与此同时，乡村居民不能仅仅定位为懂生产的农产品供给者，还应当是会经营的乡村企业家。宅基地制度改革需要对接城市需求，因地制宜发展乡村新产业新业态，实现城乡产业融合发展。一方面，要通过盘活利用农户退出的闲置宅基地，发展农产品仓储、加工、物流等乡村二三产业，使乡村地区形成更加完备的产业链，增加乡村产业的产值。另一方面，宅基地制度改革结余的建设用地不能全部以指标交易形式换取一次性的收益，需要对接城市地区的产业链和价值链，在乡村发展民宿、农家乐、康养等新产业。目前，四川省泸县谭坝村、江西省余江区蓝田宋家村等一批村庄通过宅基地制度改革，已经因地制宜地发展了附加值高的现代乡村产业。因此，应以宅基地制度改革为抓手，支持有条件的村庄推进城乡产业融合发展，实现乡村现代化转型。

4. 以宅基地制度改革为抓手推动乡村治理体系现代化

乡村现代化既需要“物”的现代化，也需要乡村治理体系与治理能力的现代化。现代乡村人员混居的居住方式，削弱了村民之间的社会联系，亟待重建自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。一方面，乡村居住社区规划设计要体现当地传统文化要素，采取多元化方式处置老宅和祖宅，避免“乡村城市化”和“千村一面”，保留凝聚村民共识的传统文化载体。另一方面，要健全村民理事会、议事会、志愿服务队等乡村自治组织，制定成文的村规民约，同步开展道德“红黑榜”“功德银行”等评选活动，完善自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。调研地区实践表明，宅基地制度改革往往能够与乡村治理现代化同步推进，其中余江区由党员干部带头拆除超占和违规的宅基地，不仅巩固了党在农村的执政基础，还健全了党建引领下的乡村治理体系。因此，应以宅基地制度改革为抓手，把完善乡村治理体系和提升乡村治理能力纳入乡村现代化转型进程中。

5. 以宅基地制度改革为抓手推动城乡公共服务均等化

乡村地区基本公共服务发展水平与城镇地区的巨大差距是乡村现代化转型的短板。宅基地制度改革不仅要保障农户“住有所居”，也要发挥集聚效应，助力提升乡村教育、养老等其他基本公共服务水平。调研发现，宅基地制度改革在一定程度上能够缩小城乡公共服务差距，有利于实现基本公共服务均等化。例如，针对乡村地区的五保户、贫困户等弱势群体，泸县探索出以地换房的“农民康养公寓”模式，余江区建设了大量的“幸福楼”，实现了住有所居和弱有所扶。同时，泸县利用乡村地区的环境优势，将宅基地腾退的结余建设用地指标在乡村地区落地，建成集医疗护理、餐饮等服务为一体的盈利康养小区，提高了乡村地区的养老服务水平。余江区将农户腾退的农房改造为文化活动中心和图书室，其中部分村庄的乡贤在这些房屋中无偿教授书法等课外技能，缩小了城乡教育的差距。因此，应以宅基地制度改革为抓手，弥补乡村发展面临的基本公共服务短板，推动乡村现代化转型。

6. 以宅基地制度改革为抓手推动城乡居民收入均衡化

城乡居民收入差距大是城乡发展不均衡的直接体现，也是乡村现代化转型的突出障碍。我国人多地少的基本国情，限制大多数乡村居民通过农业生产获得相对充足的收入，因此难以依托承包地制度改革缩小城乡居民的收入差距。在这种情况下，有条件的地区可尝试通过宅基地制度改革，建立合理的利益分配机制来提高农户的收入。在具体的实现形式上，要尽量避免一次性买断农户农房和宅基地使用权的行为，不能简单地以租金形式增加农户的财产性收入，而是要同步转变农户的生产方式和生活方式，推进农户进城定居或发展乡村产业，让农户实现财产性收入、经营性收入、工资性收入等各种收入增长。例如，义乌市通过宅基地制度改革，使农村居民人均财产性收入增长52.9%，农村居民人均可支配收入增长52.8%，城乡居民收入差距缩小到1.96：1，推动了城乡居民收入均衡化。因此，应以宅基地制度改革为抓手，致力于可持续地缩小城乡居民的收入差距，实现乡村现代化转型。（来源：乡村发现转自：《农村经济》2021年第10期）