只有建成农业强国，才能在现代化建设上真正掌握主动权

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陈锡文（全国人大常委会委员、全国人大农业与农村委员会主任委员）

强国必先强农，农强方能国强。

近日召开的中央农村工作会议强调，要铆足干劲，抓好以乡村振兴为重心的“三农”各项工作，大力推进农业农村现代化，为加快建设农业强国而努力奋斗。

农业强国是社会主义现代化强国的根基，满足人民美好生活需要、实现高质量发展、夯实国家安全基础，都离不开农业发展。

全国人大常委会委员、全国人大农业与农村委员会主任委员陈锡文。图｜人民视觉

站在新的起点上，如何全面推进乡村振兴战略、加快建设农业强国，如何实现民之所盼、更好地为农服务，结合这些问题，全国人大常委会委员、全国人大农业与农村委员会主任委员陈锡文作了解读。

01

为什么提出“加快建设农业强国”

党的二十大报告再次对推进乡村振兴作出了深刻论述和全面部署，内容全面、言简意赅，既论述了推进乡村振兴在全面建设社会主义现代化国家全局中的地位、作用和意义，又全面部署了当前推进乡村振兴必须抓紧落实的各项主要任务，为各行各业在推进乡村振兴中如何找准自己的位置并做出贡献，提供了明确的指导方针和基本遵循。

图片2022年11月26日，安徽省蒙城县小辛集乡农民在采收青梗菜。图｜IC photo

报告首先明确指出：全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。这既阐明了乡村振兴与建设现代化国家的关系，又揭示出城乡发展不平衡、农村发展不充分，是当前我国社会主要矛盾的集中体现。

因此，推动乡村振兴，不仅是农村和农民的事，更是全党和全国人民的事。

这就再次阐明了“民族要复兴，乡村必振兴”的深刻道理和内在逻辑。只有真正领会明白了这个事关党和国家事业全局的道理，才能把乡村振兴真正摆上议事日程。

报告接着提出：坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动。这是新时代处理工农、城乡关系的准则，是党中央提出实施乡村振兴战略的总方针。

因为城乡发展不平衡、农村发展不充分是当前我国社会主要矛盾的突出反映，因此必须把“坚持农业农村优先发展”作为全面建设社会主义现代化国家进程中的重大方针来遵循，这样才能加快补齐经济社会发展中的农业这条短腿、农村这块短板，尽快实现工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。

“坚持城乡融合发展”，是实现乡村振兴的根本途径。只有打破城乡分隔的二元结构，才能使乡村摆脱在经济社会发展中被边缘化的窘境，使其获得与城镇同等重要的地位。在国家现代化建设进程中，发挥好乡村不可替代的特有功能、实现乡村应有的价值。

“畅通城乡要素流动”，既是打破城乡二元结构的重要手段，更是实现乡村振兴的重要条件。在强调工业和城镇优先发展的背景下，乡村的土地、资金、劳动力等生产要素长期处于单向流往城镇的境地，而要素持续流失，就是造成乡村发展不充分甚至凋敝的一大根源。

因此，在全面建设社会主义现代化国家的新时代，要着力营造使资金、技术、人才从城镇流向乡村的环境和条件，不仅是城镇反哺乡村的责任和使命，更是培育新的投资和经济增长点，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的迫切需要。

在论述了乡村振兴在国家现代化建设全局中的地位和在工农、城乡总体布局中的位置后，报告明确提出了对乡村振兴的总要求和总目标：“加快建设农业强国，扎实推进乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴”。

在这里，“五大振兴”是总要求，“加快建设农业强国”是总目标。

“加快建设农业强国”总目标的提法，比十九大报告中“加快农业农村现代化”的提法有了新的升华。

为什么有这个变化？

放眼世界，一些已经实现了农业农村现代化的国家，却并不是农业强国，在事关国计民生的不少基本问题上，不得不受制于人。真正的农业强国，在世界上屈指可数。

十四亿人口的大国，只有把饭碗牢牢端在自己手中，才能在全面建设社会主义现代化国家、推进中国式现代化伟大事业中掌握主动权。如果不建成农业强国，在吃饭问题上还会被人“卡脖子”，我国的现代化建设就难以真正掌握主动权。我国不追求什么都自给自足，但在吃饭问题上必须保证足够自由，这就要求必须把我国建设成农业强国。

当前，世界之变、时代之变、历史之变正以前所未有的方式展开。要按照二十大报告中提出的要求：“我们必须增强忧患意识、坚持底线思维，做到居安思危、未雨绸缪，准备经受风高浪急甚至惊涛骇浪的重大考验。”必须守住农业基本盘，守好“三农”基础这个应变局、开新局的“压舱石”。

02

“五大振兴”是民之所盼

接着说“五大振兴”。

乡村振兴必须是全面振兴，不能搞“一俊遮百丑”，只有在产业、人才、文化、生态、组织等五方面都实现了振兴，才是真正实现了乡村振兴。

如果说，加快建设农业强国是“国之大者”，那么建设宜居宜业和美乡村，使农民富裕幸福，农村和谐秀美的“五大振兴”则是民之所盼。

二者必须相辅相成、同步推进，才能相得益彰。

“五大振兴”中，人才、组织是主体，产业、文化、生态是客体，振兴主体的目的是为了振兴客体。

图片2022年3月29日，江西省万年县农业农村局技术员在农民专业合作社育秧中心讲解秧苗管理注意事项。图｜IC photo

人才、组织振兴：不仅要提高乡村专业人才的比重，更要提高广大农民的文化科学素质；要充分发挥乡村基层党组织的领导作用，振兴农村集体经济组织和村民自治组织，发展农民需要的各种新型经济组织和社会组织，提高农民推进乡村振兴的组织化程度。

产业、文化、生态振兴：推进乡村振兴要重在发挥乡村的特有功能。乡村的价值主要体现在其具有城市不具备但却是整个国家发展不能或缺的特有功能，即巩固农业基础、守护青山绿水、传承中华优秀传统文化。

城市和乡村有着不同的功能，在此可类比一个人，人有五脏六腑、四肢五官，它们各有各的功能，缺一不可；五脏六腑完备、四肢五官齐整，才是健康的人，否则就是病人、残疾人。一个国家也是如此，只有使城市和乡村各自所特有的功能都得到充分发挥，中国式现代化进程才能是健康的、完整的，否则就是残缺的、不完整的。

这意味着，乡村振兴不能简单地比照城镇建设的路子，要注意生态环境保护，注意乡土味道，体现农村特点，保留乡村风貌，不能照搬照抄城镇建设那一套，搞得城市不像城市、农村不像农村。

更进一步看，乡村在发挥其特有功能的同时，也要实现农民的共同富裕，这至关重要。

二十大报告已经提出了很多措施，包括改善农业生产条件、加快农业科技进步、加强乡村基础设施和公共服务、深化农村改革和推进农业经营体制创新、完善农业支持保护制度、健全农村金融服务体系等，同时还明确提出要健全种粮农民收益保障机制和主产区利益补偿机制，发展乡村特色产业，拓宽农民增收致富渠道。

完全有理由相信，只要切实落实好这些政策举措，就一定能够加快提升农民的富裕程度。

同时，对当前我国城乡发展不平衡、农村发展不充分的现实不能低估。城乡居民收入差距，是衡量全体人民共同富裕程度的重要指标。要看到，我国经济增长情况和城乡居民分布格局与十几年前相比有了很大的不同，以往的经验不见得适合当下和今后。

从现在起，应当抓紧对农民人均收入增长和城乡居民收入差距缩小的前景进行规划，以使这两个指标与我国基本实现社会主义现代化和建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的状况能够相称。

为此，要高度关注以下几个情况。

农村居民的养老状况。“七普”数据显示，当前我国农村人口老龄化的程度明显高于城镇。2020年底，城镇的老龄化程度为15.8%，而农村为23.8%，比城镇高出8个百分点。

这与我国现阶段农业转移人口市民化程度低有很大关系，而这种市民化程度低的农业人口转移在相当长时间中还将持续。这意味着农村人口老龄化的进程，还将持续快于城镇。如何应对农村人口老龄化问题，就成为实现全体人民共同富裕进程中一个至关重要的问题。

农村居民养老金水平过低问题。参加城乡居民基本养老保险的绝大多数人都是农民，目前对他们实际发放的养老金平均为188元/月，只相当于城镇职工养老金平均发放水平3577元/月的5.26%。农民养老金实际发放水平过低的主要原因，是财政给予的基础养老金水平太低。2008年建立农民基本养老保险制度时，设定的由财政提供的基础养老金为55元/月，2021年城乡居民基本养老保险制度统一后，提高到93元/月。

虽然农民的基本养老保险制度有着很大的特殊性，即不少农村老年人在此项制度建立前未曾交纳过个人养老金，但这是由于历史原因造成的，既要考虑国家设置这项制度就比较晚，更应考虑老年农民在农产品统购统销制度下对国家所做出的巨大贡献。

2020年全国农村平均最低生活保障标准为5962元，即每月496.8元,而农村基本养老金只及农村最低生活保障标准的37.84%。这就意味着不少领取了基本养老金的农村老人，如果自己不再去谋求劳动收入，那就仍将被纳入农村最低生活保障的范围。这也表明，目前农村的基本养老保险制度存在着明显不合理之处。

农村养老设施和服务的缺失问题。应当抓紧研究并建立起以农村集体经济组织和村民自治组织为主要依托的多元化、多样化的农村养老设施和服务体系，使农村老人也能实现老有所养。

进城农民工及其家属在城镇的公共服务和社会保障问题。我国的许多公共服务和社会保障都是和户口联系在一起的，农业转移人口如果没能在城镇落户，就享受不到市民才能享受的公共服务和社会保障。

近些年来，国家有关部门对放宽农业转移人口在城镇落户的标准做出了不少新规定，但进展有限。因为农民进城因陋就简地找个容身之处虽然不难，但要找个能够落户的稳定住处却很难。

据浙江省有关部门的调查，2021年全省有农业转移人口1746.8万人，超过全省常住人口的四分之一，其中已有自购住房的占6%，住在工地和单位的占18%，其他如投亲靠友等占8%，而68%居住在租赁房。国家虽然早已规定在落户的住房问题上“租购同权”，但是能否让农业转移人口在租赁的住房中落户，毕竟还是房主说了算，因此在租赁住房中的落户实际极为困难。

浙江省在2020年就出台了允许租房落户的政策，但到2022年3月底，全省租房落户的只有917人，其中房主同意立户、入户的487人；房主不同意落户，因此将户口落在居住地社区集体户的430人。

在租赁住房中落户难的原因，表面看似乎是房主不同意，其实背后更主要的原因在于目前的城市政府在公共服务和社会保障方面还没有相应的承受能力。

因为，农业转移人口只要在城镇落了户，就可以在当地申请保障性住房、最低生活保障、社会救助、居民养老和医疗保障，以及优军优抚服务等基本公共服务，此外还有农业转移人口更为关注的随迁子女参加的中考、高考问题。

如果不能大幅度增加这些方面的资源供给，只能就是或者农业转移人口得不到这些服务和保障，或者就会动了当地原有居民的“奶酪”而可能引发新的社会矛盾。但大幅度增加这些方面的资源供给，又涉及城市的财力。

对这个问题必须从两方面看，既要看到这些都是在发展中出现的问题，只能依靠发展才能逐步解决，所以这就需要一定的时日。也要看到，正是因为不少城市长期没有把农业转移人口对当地的公共服务和社会保障需求纳入发展规划，才导致出现如此之大的供求缺口。

在全面建设社会主义现代化国家的新时代，城市必须根据农业转移人口对当地基本公共服务和社会保障的实际需要，将其纳入当地的发展规划，逐步增加这些方面供给，才能真正落实二十大报告中关于“推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化”的要求，并以此带动加快建设农业强国和实现全体人民共同富裕的进程。

03

农村金融要有“三农”情怀

紧接着，在全面论述乡村振兴的重要性、必要性、紧迫性，以及“五大振兴”目标后，二十大报告对乡村振兴在当前和今后一个时期的主要任务做出了全面部署：

全方位夯实粮食安全根基，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中。

树立大食物观，发展设施农业，构建多元化食物供给体系。

发展乡村特色产业，拓宽农民增收致富渠道。

巩固拓展脱贫攻坚成果，增强脱贫地区和脱贫群众内生发展动力。

统筹乡村基础设施和公共服务布局，建设宜居宜业和美乡村。

巩固和完善农村基本经营制度，发展农业适度规模经营。

深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。

保障进城落户农民合法土地权益，鼓励依法自愿有偿转让。

完善农业支持保护制度，健全农村金融服务体系。

那么，该如何理解“健全农村金融服务体系”？金融机构，尤其是农村中小金融机构如何为农服务？

其一，要最大发挥了解和熟悉“三农”的优势，去规避“两大”风险。

亲近农民、了解农业、立足农村，这是农村金融机构最大的优势。

农村是熟人社会，农村金融人员要充分利用这个有利条件，从农民中来，到农民中去，走进农村，深入到当地农业生产和经营活动中去，了解农民的家底、经历、人品、交往等。

如果只是在设在乡镇的办公室里等农民上门，那就难以取得这个优势。平时把功夫做足了，做业务的时候才能有的放矢，有效降低成本、规避风险。

市场分析不足的风险。投资热的时候，更要冷静去分析市场需求，不能仅仅对单个项目做静态评估，也要在区域乃至全国范围内对产品做动态的供求关系分析，避免投资的盲目性。

当前不少地方把包括兴建民宿在内的乡村旅游作为扩大农民就业、拓宽农民增收渠道的主要投资方向；不少地方开发农村资源、调整农业产业结构中，“不约而同”大力种植猕猴桃、葡萄、柑橘、红枣、核桃、茶叶、中药材等，但市场如何，研究分析得很不够，难免出现项目雷同、产品同质化的现象，项目建成之时便是产品滞销之日。

对国家法律和政策学习不够的风险。发放农业贷款，必须了解国家有关的法律和政策，切不可踩踏和超越“红线”。第三次全国国土调查结果出来之后，国家明显加大了对耕地和生态环境的保护力度，提出了耕地用途管制的新概念，除了原来的建设占用耕地必须“占补平衡”之外，又提出耕地转为林地、园地、水面等，以及在基本农田上建苗圃、种草皮、搞设施农业和畜禽养殖场等，必须实现“进出平衡”；同时，在国土空间规划确定的生态红线范围内，也严格禁止可能损害生态环境的开发利用项目。

此外，农村金融机构包括农信社、农商行和乡镇银行等，从目前性质看，都属于商业银行。商业银行有其规定，与我国农村基本制度能否相融？

贷款客户必须提交有效抵押物，这是全世界商业银行的铁律，我国也不例外。但是我国农村的土地是农民集体所有的，而土地所有权除了国家征收是不能转让的，这是我国宪法规定，这也导致了金融服务的环境在城乡之间的差别。

在城镇，国有土地使用权和商品房的房产权都可以用来抵押贷款，但如果不加差别地把这套思路和做法用于农村，那可能就行不通。因为农民集体土地的所有权不能用于抵押，而且农户的土地承包权也不能用于抵押，因为集体的土地只能由作为本集体成员的农民家庭才能承包。

农村土地所有权不能转让，农户承包权也不能转让。这个制度能不能改呢？不能！

坚持农村土地农民集体所有，这是坚持农村基本经营制度的“魂”。坚持农村基本经营制度，就要坚持农村土地集体所有。

家庭经营在农业生产经营中居于基础性地位，集中体现在农民家庭是集体土地承包经营的法定主体。农村集体土地应该由作为集体经济组织成员的农民家庭承包，其他任何主体都不能取代农民家庭的土地承包地位，这是农民土地承包经营权的根本。

一个是“魂”，一个是“根本”，不可能改，改了就会地动山摇。

那农户贷款怎么办？国家法律规定，农村集体土地实行所有权、承包权、经营权“三权分置”，农户承包土地的经营权可以出租、入股，也就可用于融资担保。这不是不动产的抵押，而是预期经营收入的质押。农民宅基地的情况也类似。

法律规定农民的宅基地不能抵押，不仅因为宅基地是集体所有的，而且宅基地的取得遵循两个原则，一是对象特定：只有本集体符合条件的成员才能取得；二是无偿取得、长期使用。只向特定对象提供并无偿取得的物品，显然不是商品，不是商品当然就不能进入市场流通，也就不能用于融资担保。

但是，宅基地上的住房是农户所有的，农户住房的使用权可以出租、入股，也可以用于质押，当然这也不是不动产的抵押，而是预期收益的质押。

搞农村金融一定要清楚，国家不可能因为商业金融业的需要，去更改宪法规定的农村基本制度。但是，依据农村的基本制度，并非就没有了商业银行在农村的业务空间。

关键是一定要了解、熟悉国家关于农业农村的法律，不能简单地照搬在城镇熟悉的融资思路，要结合农村实际开发出符合农村制度特点的产品。

其二，不忘初心、牢记使命，根扎大地，情系苍生，要有明确的“三农”情怀。

如何做好小农背景下的农村金融服务，至今仍然是个尚未破解的世界性难题。

全球来看，面对小、散、弱的农户，为他们提供金融服务往往收益低、成本高、风险大，以致不少以小农为主的国家根本就没有为农村服务的金融机构，这也导致了这些国家农业农村发展的停滞和农民的贫困。

对城市、对工商业的一笔贷款金额，往往远高于一个县全年的农业贷款金额，如果单纯追求利润，估计就没有信贷资金愿意流向农业农村了。有甚者，还出现了一些以为农服务为幌子、背地里将农村资金抽调进城的“农村金融机构”。

金融机构服务于城镇和乡村所产生的收益差别，这是前述矛盾的根源。

具体于我国而言，金融机构不少，但能够为农服务的却并不多。

农村金融人应当明白，在我国特殊国情下，在业内该做的是“雪中送炭”而不是“锦上添花”，要对身边农业、农民、农村，脚下的土地，有敬畏之感，有反哺情怀，进而抵制住“盈利”诱惑，不然，干脆就别做农村金融。

此外，国家层面也应当考虑农村金融的特殊性，在法律规范、政策措施、指标考核等方面，为其可持续发展提供更好的环境。

其三，要抓住信息化的机遇，着力提高服务水平。

我国现代化同西方发达国家有很大不同。西方发达国家是一个“串联式”的发展过程，工业化、城镇化、农业现代化、信息化顺序发展，发展到目前水平用了200多年时间。我们要后来居上，把“失去的200年”找回来，决定了我国发展必然是一个“并联式”的过程，工业化、信息化、城镇化、农业现代化是叠加发展的。

时代不同了，尤其是由于信息化（互联网加数字化）的横空出世，我国的现代化就有可能取得后发优势，不必沿着西方发达国家走过的路亦步亦趋地跟着走一遍。要把这一重要论述，贯彻到健全农村金融服务体系中去，以提高管理水平，更好地为农服务。

（来源：瞭望智库）