增加农民住房财产性收入途径探讨

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岳永兵（中国地质大学、中国国土资源经济研究院）刘向敏（中国国土资源经济研究院）

——基于宅基地制度改革视角

   2017年，中共中央国务院发布的《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》提出：探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，增加农民财产性收入。国家之前也多次强调要“落实宅基地用益物权，增加农民财产收益”。房屋是农民最重要的财产，根据房地一体原则，宅基地使用权连同地上房屋所有权共同构成农民的住房财产。下文为表述方便，将农民利用宅基地及住房增加财产性收入统称为“增加农民住房财产性收入”。
  增加农民住房财产性收入的含义
   长期以来，受制于法律对宅基地流转的严格限制，农民住房财产权的实现也受到限制。因此，增加农民住房财产性收入的含义不完全等同于财产性收入的概念，可分为两层意思：一是狭义上，理解为出租、营运宅基地、房屋使用权所获得的租金收入和红利收入、财产增值收益等;二是广义上，理解为赋予宅基地上房屋财产权能，增加农民住房变现程度，不仅是使用权出租收益，也包括农民转让房屋所有权和宅基地使用权带来的收益。
  宅基地制度及其功能属性
   现行的宅基地制度可以概括为：集体所有、成员使用，一户一宅、面积法定，长期占有、限制流通，用途宽泛、功能多重。宅基地主要以保障农民居住权利为主，根据我国社会经济发展的实际，宅基地具有多重功能。
（一）居住保障功能
   我国宅基地制度设计的核心是保障符合条件的农户可以无偿取得一块宅基地，满足基本的生活居住需要，政策效果类似于城市中的住房保障政策。
（二）生产辅助功能
   利用宅基地存放农机具、储存粮食等辅助农民进行农业生产，或利用庭院种菜、养殖补充家庭所需，这与我国特殊的农业生产方式紧密结合。
（三）财产收益功能
   一是城中村、城乡结合部等地区，农民将宅基地上房屋出租取得的租金收益或将宅基地净地出租获取收益。二是将宅基地用作手工作坊、店铺等生产、经营活动获取收益。
  增加农民住房财产性收入的具体途径
（一）符合现行法律政策规定的途径
   1.宅基地上房屋出租或自营。一是直接以宅基地上住宅出租获得收益，指将宅基地上房屋出租用于居住，从而获得出租收入，此种方式多见于城中村、城乡结合部、旅游风景区等外来人口较多的地区。二是宅基地上房屋用于生产经营用途，包括创办小型加工厂、小型作坊等工业用途，或开办农家乐、小型超市等商业用途。经营方式包括宅基地使用权人自己经营或出租、入股联营等。
   农房出租或用于生产经营用途是最普遍的增加农民住房财产性收入的途径，其优势是灵活、成本低，且农民不会因此失去住宅。其弊端是：一是适宜范围较窄，只适用于城中村、城乡结合部和旅游风景区等极少数地区。二是影响居住环境，如农房出租用于外来人口居住，会使大量人口涌入村庄，对原有的居住环境造成破坏；如宅基地用于经营性用途，这种情况下住宅既是生活资料又是生产资料，居住生产不分离，容易埋下安全隐患。
   2.宅基地及地上房屋被征收获得补偿。国家因公共利益需要征收农民宅基地及地上房屋会给予一定的补偿费，具体标准由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费标准制定。
   宅基地及地上房屋征收补偿有以下特点：一是非市场化补偿，宅基地及地上房屋被征收后的补偿价格由政府确定，这与我国土地一级市场受政府垄断、宅基地自由交易受限、无从确定宅基地市场价格有关。二是房地补偿分离，房屋补偿金额参考重置成本，宅基地补偿金额参考当地征地补偿标准，包括除青苗补偿外的土地补偿费、附着物补偿费和拆迁安置补助费。三是土地补偿费是对宅基地所有权和使用权的一体化补偿，即实行一次性补偿后，宅基地所有的权属都收归国家。由于土地征收具有强制性，在公权力强势的情况下，难免存在对农户补偿不足的问题。农民和集体按被征收土地原用途得到补偿，被征土地后续利用产生的增值收益农民无权分享。
（二）国家正在进行试点的途径
   1.宅基地转为集体经营性建设用地。用地入市交易中入市主体是集体土地所有权人，农民主要通过原宅基地退出补偿和分享入市后增值收益获益。如山西省泽州县卫山村随着村民自发迁移后成为了空心村，村委会通过经济补偿引导村民将闲置宅基地及地上房屋退还给村集体，退出宅基地的村民户均可得到3万元的货币补偿，共退出宅基地16亩，腾退的宅基地依据规划调整为集体经营性建设用地，以入股方式参与旅游项目开发，全村村民每年都可以获得分红。
   该途径比单宗和个别宅基地出租涉及的土地面积要大，容易产生规模效益，同时以村集体为主导，有利于壮大集体经济。但同时也存在弊端：一是入市主体为农民集体，很多地方集体土地所有权行使主体缺位，影响入市进程；二是宅基地转为集体经营性建设用地，涉及原宅基地使用权人补偿、腾退土地平整等工作，需要农民集体有一定的经济实力和管理能力，很多村不具备这些条件。
   2.将宅基地占用的建设用地指标变现。将宅基地占用的建设用地指标通过增减挂钩等方式变现。这种情况下农民也是通过原宅基地、房屋退出补偿和建设用地指标变现后分享收益。如浙江义乌在符合土地利用总体规划、权属无纠纷等基本条件的前提下，农户自愿将宅基地退出并复垦为耕地等农用地，验收合格后形成建设用地指标（即“集地券”），“集地券”可通过产权交易平台配置给本市范围内的其他用地者，交易所得收入集体经济组织计提10%，其余的归农户所有。
   该途径实质是在建设用地指标短缺的背景下，政府依靠行政手段和建设用地指标配置进行的财政转移支付。宅基地所有权和使用权人虽然可凭借宅基地获得收益，但这种收益与增减挂钩政策有紧密关系，具有阶段性。这项政策的弊端就是行政干预太强，市场机制在资源配置中作用有限。
   3.农民住房财产权抵押。宅基地使用权人将宅基地连同地上房屋作为抵押物向金融机构申请贷款，获得自我发展资金。此做法农民虽然不能直接获得宅基地财产性收入，但能给农民提供新的融资渠道，对农民发展生产进而增加财产性收入、强化宅基地财产属性具有现实意义。其缺点是受现行法律制度、宅基地管理基础条件、金融体制等因素制约，试点进展缓慢，很难大范围推广。
（三）地方自发开展对现行制度有所突破的途径
   1.宅基地跨集体流转。这种模式指突破现行政策对于宅基地只能在农民集体内部流转的限制，将流转范围扩大到镇域或县域范围内的农村村民之间。如湖南浏阳市符合城乡规划并取得宅基地使用权证的宅基地，经拟流转土地所属村村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，可在全市范围内流转，受让人为符合宅基地申请条件的农村居民。在同等条件下，本集体成员享有优先购买权。
   该途径扩大了宅基地流转范围，有利于宅基地财产价值显现。宅基地流转由宅基地使用权人自主决定，符合市场在资源配置中起决定性作用的要求。其缺点是跨集体流转与宅基地主要用于保障本集体成员居住需求的政策设计初衷有所偏离，跟现行宅基地管理政策也有冲突。
   2.宅基地“联建”。2008年，成都市针对“五一二”汶川地震重灾区灾后重建出台了“联建”政策，即符合规划原址重建和集中自建的受灾农户，可用自家宅基地吸引社会资金联合建房。“联建”的主体可以是法人、经济组织或城镇居民等自然人。房屋建成后由双方共同使用或经营，依农户和联建方共同申请，国土资源局对农户的原宅基地使用证进行变更，给农户颁发集体建设用地使用证，土地用途为住宅；为联建方使用的剩余集体建设用地颁发集体建设用地使用证，土地用途为非住宅，土地使用年限参照国有建设用地出让年限或自行协商确定。
   宅基地使用权人通过让渡部分宅基地使用权筹集了建房资金，保障了居住需求。这种模式下符合规划才能联建，并没有突破宅基地规划控制，提高了宅基地集约水平。其弊端是突破了宅基地使用权主体的法律限制，尤其是与“城镇居民不得购置宅基地的规定”相悖。虽然给联建方颁发的土地使用权证为非住宅，但实际情况是，很多联建房成为城市居民的“第二居所”或用于发展农家乐，并没有脱离宅基地的属性。
  增加农民住房财产性收入途径对比
（一）不同途径有不同的适用区域，需因地制宜合理选择
   增加农民住房财产性收入与宅基地属性变迁相伴而行，由于宅基地属性变迁的地区、经济发展阶段的差异性，不同地区增加农民住房财产性收入的途径也不相同。从实践来看，出租、征收更多地发生在城中村、城乡结合部；入市主要发生在城市规划区外靠近城区或镇区的地方；增减挂钩则适合人口流出地、建设用地需求不旺盛的偏远地区；农房抵押和跨集体流转适宜范围更广一些，城中村、城乡结合部等人口流入地区、偏远地区都会存在。
（二）符合法律规定的途径效果有限，需提高改革力度
   符合法律规定的途径，虽然实施难度较小，但适用范围也较窄，仅适用于全国5%左右的村庄（主要是城中村、城郊村），在全国层面对于提高农民住房财产性收入没有较大的促进作用，不具有普适性。正在进行试点和地方自发探索的途径在适用范围上更好一些，对现行法律突破越大的途径适用范围越广，财产性收入实现程度也越高，但这就需要加大破法改革的力度，制定出台一些普适性的改革政策。
（三）行政干预对财产性收入有较大影响，应趋向市场化配置
   农房出租、跨集体流转、“联建”主要由农民作为市场主体通过市场化配置来实现财产性收入，对财产性收入实现程度较高。土地征收、增减挂钩则主要由政府主导，财产性收入实现程度存在较大波动，如增减挂钩能突破县域范围的限制，收益会比限制在县域范围内大很多。入市主要由农民集体组织实施，其财产性收入实现程度好于完全政府主导的途径，次于市场化配置。当然，这只是相对而言，如果集体组织有力，产生规模效益，农民所获收益也会大于每户单独出租收益。总之，市场化配置实现程度高、收益稳定，行政干预有时会使财产性收入偏离真实的财产价值。
（四）宅基地财产与居住属性实现各有倚重，应差别化对待
   增减挂钩、征收、入市是对宅基地用途的改变，也是宅基地的彻底退出，完全体现的是宅基地的财产收益功能，这些模式下宅基地不再担负居住保障功能。出租住房用来居住的话，居住保障和财产收益功能可二者兼具；出租住房完全用于经营活动，则主要体现财产收益功能，“联建”亦是如此。出租或转让农房保留居住功能可按照宅基地管理，流转后的农房完全用于经营性用途，仍按宅基地管理似有不妥，基于公平和精细化管理的视角应区别对待。
（五）小结
   通过对比分析可以看出，除与城镇居民联建不符合“禁止城镇居民购买宅基地”的相关规定之外，其他途径都有其适用范围和条件。从改革前景看，可将不同的途径分为三类：一是前景明朗类，宅基地及地上房屋征收涉及征地制度改革，本次《土地管理法（修正案）》也提出农民住房不再作为地上附着物补偿，而是作为专门的住房财产权给予公平合理补偿，该途径对提高农民住房财产性收入有明确预期。二是政策依附类，农民住房财产权抵押最大的障碍除法律对宅基地抵押禁止之外，就是法律对宅基地自由流转的限制引发农房处置难的问题，其对宅基地财产性收入实现程度有很强的依赖性，宅基地财产性收入越高，越有利于农房抵押。三是阶段过渡类，宅基地占用的建设用地指标通过增减挂钩转移变现能有效增加农民收入，但不能算是真正意义上的财产性收入来源，且这种方式行政调配色彩过浓，没有上升为国家法律的可能，只能算是一种过渡性的政策安排。四是鼓励探索类，农民住房出租用于居住用途是值得推广的途径，拓展宅基地使用功能支持农村新产业、新业态发展，也是鼓励探索的方向；宅基地转为集体经营性建设用地入市交易、跨集体流转是可从国家制度层面明确下来的增加农民住房财产性收入的有效途径（见表1）。
  增加农民住房财产性收入面临的问题
   从增加农民住房财产性收入的不同途径对比可以看出，有的途径前景较明朗，有的途径对其他途径的畅通有一定的依赖性，有的不符合国家对改革的要求。下文重点对应用前景比较广阔的出租、入市和跨集体流转三条途径存在的问题进行分析。
（一）制度边界——农房出租用于生产经营用途、入股联营容易与集体经营性建设用地入市混淆
   目前，国家对于宅基地的定义和内涵没有权威、明确的规定。《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》（国土资发〔2010〕28号）对宅基地进行过解释：农民依法取得的用于建造住宅及其生活附属设施的集体建设用地。宅基地上房屋能否用于经营性用途并没有明确。农村集体建设用地包括乡镇企业、农村公共设施和公益事业用地、宅基地三类，在用地类型上没有更细的划分，宅基地用于经营用途或盈利性质，地方上普遍是认可的。实践中，农房出租用于生产经营用途，入股联营后也是按照宅基地来管理。将宅基地与经营性建设用地混用，在获利有限的前提下不会引起关注，但从长远看，其已经违背了宅基地制度设立的初衷，尤其在集体经营性建设用地入市改革的大背景下，更会与相关改革产生冲突。
（二）配套改革——入市相关的集体经济组织建设滞后
   在盘活利用空闲农房和宅基地增加农民财产性收入的过程中，集体土地所有权人的作用非常重要。法律规定宅基地属于农民集体所有，具体分为集体经济组织或村民委员会代理行使所有权主体职责。在体现宅基地财产权益的时候，集体经济组织更具可操作性，但目前，全国只有40%的村成立了集体经济组织，60%的村还是村民委员会代行职责，村民委员会是村民自治机构，不是市场法人，行使集体土地所有权人职责会遇到很多障碍。《民法总则》赋予了农村集体经济组织“特殊法人”地位，但“特殊法人”的内涵和外延有待明确。
（三）观点争论——宅基地使用权是否赋予收益权能存在争议
   我国《物权法》将宅基地使用权明确为用益物权，仅有占有和使用权能，并没有赋予收益权能。收益权能受限最直接的表现就是对宅基地流转的限制，而实现宅基地财产属性（增加农民财产性收入）的关键是放开对宅基地流转的限制。目前这方面尚存在分歧，支持的一方认为，放开对宅基地流转的限制，可以提高宅基地配置效率，增加农民财产权益；反对的一方则认为，宅基地制度本质上是一种保障性住房制度，不应自由流转。
（四）基础工作——农房确权发证率低
   明晰的产权是农民住房财产权保护和实现的前提。从全国来看，农房确权发证工作推进较慢，直接影响农民住房财产权的实现。主要原因有：一是农村宅基地取得方式多样，权属来源情况复杂，“超标准占用”“权属不清”等历史遗留问题较多，而受宅基地权源资料缺失、时间跨度长等问题影响，历史遗留问题处理难度较大。二是登记颁证面广量大，加之农村大量劳动力进城务工，权属调查时无法到现场进行指界确认或签字认可，影响了权籍调查工作效率。三是在农房财产属性充分显现之前，基层政府和农民对于农房确权工作也不关注，同时受到资金、人力等条件制约，缺少推进农房确权颁证工作的积极性。
  提高农民住房财产性收入的相关建议
   对于征收、增减挂钩两条途径，首先应加快征地制度改革步伐，对宅基地上房屋征收给予公平合理补偿，标准应不低于与被征收房屋类似的国有土地上房屋市场价格；探索土地用途转用后产生的增值收益在国家和集体间合理分享，提高农民集体分享增值收益的比例。其次是增减挂钩虽无上升为国家法律的可能，但作为目前偏远地区最适宜的一种途径，也应充分发挥其过渡类政策的作用，适度扩大增减挂钩指标交易范围，对于人口流出地区腾退出的建设用地指标，可实行省域内流转，提高指标收益水平。而对于出租、入市和跨集体流转三条途径，重点可围绕以下四个方面进行改革和完善。
（一）以宅基地“三权分置”为契机，赋予宅基地收益权能
   2018年中央一号文件提出：探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，为化解宅基地居住保障与财产收益功能平衡问题、赋予宅基地收益权能、提高农民住房财产性收入提供了重要的制度接口。应加快宅基地“三权分置”理论与实现方式研究，明确资格权的内涵。以农户资格权落实宅基地居住保障功能，在扎实宅基地居住保障功能的前提下，健全宅基地收益权能，逐步扩大宅基地流转范围，推动宅基地使用权市场化流转。同时，要参考国有土地出让制度，探索建立宅基地使用权有期限的跨集体“农对农”流转制度，对于非本集体成员取得和使用宅基地的，制定兼顾集体土地所有权人和使用权人的收益分配办法。
（二）完善宅基地用途管理制度，厘清宅基地与集体经营性建设用地边界
   健全集体建设用地分类标准和经营性建设用地管理办法。应建立宅基地用途转换机制，明确宅基地转为集体经营性建设用地的程序和办法。在保留宅基地上房屋居住功能的前提下，鼓励宅基地复合使用，用于发展农村新产业新业态可按宅基地进行出租和转让；完全作为经营性用途时，应变更为集体经营性建设用地。宅基地由集体收回后变更为集体经营性建设用地入市或原使用权人直接进行用途变更入市的，参照集体经营性建设用地入市增值收益分配办法，制定兼顾国家、集体和个人的收益分配办法。
（三）夯实宅基地管理基础，推进农房确权颁证
   以建立不动产统一登记制度为契机，对宅基地和地上房屋实行统一登记。一是系统梳理农房确权登记存在的难题，尤其是宅基地或地上建筑违反规划等情况，鼓励地方秉承“宜宽不宜严、宜松不宜紧”的原则，制定出台易识别、易操作、易接受的农房确权历史遗留问题处理办法，加快解决历史遗留问题。二是宅基地使用权和房屋所有权确权比例低，与农房权益实现程度低、农民自身不重视有极大关系，应逐步提高农民住房财产权实现程度，激发农民确权积极性；同时，通过扩大宣传、简化程序、降低成本等措施，鼓励农民进行确权登记。
（四）积极推进农村集体产权制度改革，做实集体土地入市主体
   一是深入研究集体土地所有权主体、所有权代表主体及行使主体之间的关系。尽快完善农村集体经济组织相关的法律安排，健全自然村或村民小组的主体资格，强化村支两委管理职责。二是对集体经济组织成员资格认定和户的界定进行规范。从集体经济组织成员资格界定试点探索来看，在国家或省级层面出台农村集体成员资格界定的相关规定比较困难。国家可出台集体经济组织成员资格认定指导原则，鼓励地方综合考虑户籍、居住、土地承包关系等因素，对集体经济组织成员资格的认定进行明确和规范。