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一、关于“规模性返贫”的政策内涵和实践把握
习近平总书记多次强调，要坚决守住防止规模性返贫的底线。在5年过渡期，防止出现规模性返贫是巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的首要任务和目标。为此，迫切需要尽快建立防止返贫监测大数据平台，建立健全防止返贫监测预警和帮扶机制，对具有返贫致贫风险的农户做到“应纳尽纳”，坚持动态监测和及时干预、帮扶相结合，做到早发现、早干预、早帮扶。
但实地调研发现，部分基层干部对“应纳尽纳”有较大的思想负担，担心预警和帮扶规模过大，会被认定为存在规模性返贫或脱贫质量不高，因此，在工作中一定程度上存在控制“应纳尽纳”规模的问题。以西和县为例，该县自2019年确定纳入防止返贫监测系统的农户名单后，至今未做任何调整。对因灾出现返贫风险的脱贫户，只开展帮扶而不纳入监测；对一些存在返贫风险的农户，也只进行预警而不纳入监测。2020年以来，该县排查识别出存在一定返贫风险的预警户数量是监测户数量的1.3倍。虽然该县设立了预警户台账，对这些预警户进行了监测和帮扶，但未将其纳入监测系统，存在监测和帮扶的“体外循环”现象。
究其原因，在于基层干部对规模性返贫存在不解和顾虑。在跟县乡村各级干部的座谈中，大家普遍咨询和感到困惑的问题是：什么是规模性返贫？返贫人数或比例达到多少就算是规模性返贫？基层干部普遍希望有一个量化的标准，认为这样工作才有依据、好操作。目前由于没有这么一个标准，基层干部普遍的心态是对应纳尽纳存在顾虑，存在一定程度上控制监测规模现象，以规避可能的规模性返贫问责。
由此来看，为了有效开展工作，把工作做实做细，切实降低返贫风险，必须对规模性返贫的政策内涵进行正确阐释和准确把握。
首先必须明确，制定一个规模性返贫的量化标准是不适宜的。因为无论制定一个多高的防止规模性返贫量化标准，都会使相关工作处于进退两难的境地。具体来说：
一是，脱贫攻坚期结束之后不应该再出现原贫困标准下的贫困人口。在脱贫攻坚期，我们党的一个庄严承诺就是要实现现行贫困标准下贫困人口全部脱贫。事实已经证明，我们党践行并实现了这一庄严承诺。在脱贫攻坚期结束、全面实施乡村振兴战略并迈向第二个百年奋斗目标的进程中，自然没有理由削弱脱贫攻坚期所取得的伟大成果，再次出现贫困现象。
二是，在实践操作中，任何量化的规模性返贫标准都是不合适的。在脱贫攻坚期，贫困县摘帽的关键性指标之一是贫困发生率低于2%(西部地区)或3%(中部地区)。无论以2%或3%来界定规模性返贫，都意味着工作回到了起点，且这一标准下将再次出现大量贫困人口，这是绝对不可接受的；即便采用任何一个与之相比更严格的标准，即更低的返贫率，那么也都意味着，只要把返贫人口比例控制在这一比率之下，就实现了防止规模性返贫的目标。这显然与巩固拓展脱贫攻坚成果的工作目标不相符合，也断不是一种对人民负责任的工作态度。
那么，应如何正确理解规模性返贫？在现实中，总会有各种原因导致少量人口暂时处于收入锐减、支出激增或住房安全、义务教育、基本医疗缺乏保障的状况。防止规模性返贫并不是要求绝对不能出现这种状况，这既不客观，也不实事求是。我们应从工作要求的角度去理解防止规模性返贫。从工作要求的角度来说，所谓防止规模性返贫，更多是指对人民群众、对巩固拓展脱贫攻坚成果高度负责任的工作态度、工作作风和工作举措。具体来说，防止规模性返贫的工作要求应包括以下四个“到位”：
(1)责任落实到位。各级党委和政府要落实落细巩固拓展脱贫攻坚成果的主体责任、行业部门责任、帮扶责任和监管责任等方面责任。
(2)政策设计到位。对于政策未调整的，要确保政策不加以调整时不会引致返贫；进行了政策调整的，要确保新的政策设计不会给脆弱人口带来新的返贫风险。
(3)监测预警到位。各级乡村振兴部门要对风险人群应纳尽纳，及时动态调整；监测信息要及时、完整；预警要及时、准确。
(4)有效帮扶到位。在风险发生时，要及时采取针对性、精准性的帮扶措施，确保把风险后果遏制在萌芽状态；要以最快、最有效的政策措施解决风险发生后给帮扶对象带来的暂时性困难。
脱贫攻坚期的责任体系、政策体系、帮扶措施已经证明是一套确保贫困人口脱贫的行之有效的体制机制。在过渡期，只要各级政府确实做到了上述四个“到位”，那么规模性返贫就不会发生。因此，四个“到位”既是确保不发生规模性返贫的保障，也是对各级政府是否有效防止了规模性返贫的度量标准。
二、关于巩固拓展和衔接之间的关系
实地调研表明，脱贫县加快出台各项巩固脱贫成果新政策、新举措，继续压紧强化各种责任，防返贫工作有效开展。但是，部分县在把握巩固拓展和衔接的关系方面，也出现了一些不好的苗头，值得引起重视。主要表现在：有的脱贫县似乎迫不及待地想要尽快“了结”巩固任务，尽快进入全面实施乡村振兴工作，因此在新的乡村振兴领导体系和工作分工中，把开展乡村振兴工作作为重点，巩固拓展工作有被边缘化的倾向。
从对部分脱贫县的调研看，脱贫攻坚期结束之后，县级乡村振兴部门普遍感到工作边界不如原来清晰，工作抓手不如原来有力，普遍面临如何重新找准本部门的工作定位和工作抓手的问题，而只有解决了这一问题，县级乡村振兴部门才能确立其在过渡期工作中的主动权，才能有助于巩固拓展脱贫攻坚成果。
现在有一种普遍认识，认为巩固拓展脱贫攻坚成果是第一阶段的任务，完成这一任务后，接下来就要进入全面实施乡村振兴战略的第二阶段工作了。这一认识在实际工作中的表现就是，有的脱贫县认为自己在巩固拓展脱贫攻坚成果方面的工作已经完成了，或者说已经不重要了，因而工作的关注点转向了乡村振兴，反映在领导体制、考评体系、政策举措等方面，只有乡村振兴的内容，不再有巩固拓展脱贫攻坚成果的内容；有的脱贫县迫不及待地想要尽快“了结”巩固任务，尽快进入所谓的第二阶段工作。以上情况，都会导致对巩固任务的弱化，加大返贫风险。
必须清楚，一方面，衔接是巩固拓展的递进，脱贫成果巩固之后，才能考虑接下来如何在脱贫地区和欠发达地区进一步实施乡村振兴；另一方面，巩固脱贫成果和实施乡村振兴不是截然分开的两个阶段，衔接之中和衔接之后仍有巩固任务。因此，巩固脱贫成果的任务不仅应贯穿于过渡期，而且应贯穿于全面实施乡村振兴时期，是实施乡村振兴的应有之意。无论在哪个时期，巩固脱贫成果都是工作任务之一，都必须体现在领导体制、考评体系、政策举措等各个方面。
各级政府只有摆正了巩固拓展和衔接之间的关系，才能对巩固拓展脱贫攻坚成果的重要性和在工作体系中的位置有更清醒的认识。
为此，建议将统筹防返贫工作作为乡村振兴部门争取过渡期工作主动权的重要抓手。以防返贫工作为统领，整合部门资源，从而确立本部门在过渡期工作中的主动权。国家乡村振兴局应抓紧督促各级政府，正确认识巩固拓展和衔接之间的关系，把防止返贫、巩固拓展脱贫攻坚成果摆在突出位置，严格落实“四个不摘”要求，层层压实各级各部门工作责任。各省应明确监测范围，各县抓紧组织开展对监测对象的认定，要根据“应纳尽纳、动态调整”的原则，及时更新防止返贫监测信息系统人员名单，精准施策，及时开展帮扶工作。
三、关于帮扶政策及其调整
首先，部分帮扶政策的调整可能带来一定的返贫致贫风险。比如，2021年，井冈山市取消了贫困户市级低保补助政策，结合在井冈山的入户调研数据来看，这一政策的调整导致部分农户的年收入显著减少，下降比例近30%，可能埋下较大的返贫隐患。与此同时，各县自2021年起按照政策调整要求，将稳定脱贫户转为按规定享受基本医疗保险待遇，从而导致这部分人口的个人缴费增加。其中，云南罗平县2021 年底对政策进行调整后，脱贫人口个人缴费由财政全额补助调整为个人缴费 280 元；江西井冈山市脱贫人口个人缴费也将由0元提高至280元。而个人缴费额的增加是否会影响到参保率，尚有待观察。因此，政策的调整应当以扎实的调研数据为基础，相关部门要强化对政策调整可能带来的后果的研判，对政策调整的具体内容进行精心设计。在调整政策出台后，相关部门要应有专门的政策影响评估，以确保政策的平稳过渡。
此外，部分帮扶措施需要进一步做实做细。比如，由于水源工程较少，降雨时空分布不均，季节性缺水村依旧存在。以云南罗平县为例，全县季节性缺水的行政村占总数的 23.3%。监测户中，使用窖水的农户比例达12%，由于窖水容易变质，这部分农户的饮水保障水平有待提高。再如，2020年脱贫攻坚收官年，为完成危房清零任务，解决任务重、时间紧和成本高的现实困难，云南福贡县住建部门为超千户的贫困人口新建了一批轻钢结构房屋。实地调研发现，这批统建的危房改造房的质量虽好于临时简易房，但长期来看存在一定的安全隐患，特别是墙体和房顶都类似于临时简易房。在访谈中，县、村干部和农户也表达了相同的担忧，有的县干部表态“不会再建这样的住房”；有的村干部承认“房屋墙是有问题”；有的农户表示“等赚了钱就拆掉政府建的轻钢房，自己重建”。因此，相关县应抓紧排查县内饮水安全或住房情况，对存在饮水或住房安全隐患的农户，及时采取针对性措施，消除安全隐患，巩固脱贫攻坚成果。
本文摘自林万龙、梁琼莲、纪晓凯的《 巩固拓展脱贫成果开局之年的政策调整与政策评价》一文，（原文刊于《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2022年第1期）三位作者均来自中国农业大学。
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