刘权：数字经济的立法成就、问题及展望

国粮

刘权（中央财经大学数字经济与法治研究中心执行主任）
  在全球新一轮数字科技革命和产业变革中，大力发展数字经济已经成为世界主要大国和地区提升新经济竞争力的共同选择。2014年，习近平总书记在国际工程科技大会中首次提出：“世界正在进入以信息产业为主导的新经济发展时期”。2016年，首个由多国领导人共同签署的数字经济政策文件《二十国集团数字经济发展与合作倡议》，在杭州G20峰会上发布。2017年，李克强总理在政府工作报告中首次提出：“推动‘互联网+’深入发展、促进数字经济加快成长。”我国数字经济近些年迅猛发展，在全球具有领先地位，涌现出以BATJ为代表的一大批优秀数字经济企业。据中国信息通讯研究院测算，到2030年数字经济占GDP比重将超过50%，我国全面步入数字经济时代。
  数字经济的发展壮大需要法治保驾护航。在2018年阿根廷G20峰会上，习近平总书记指出：“我们既要鼓励创新，促进数字经济和实体经济深度融合，也要关注新技术应用带来的风险挑战，加强制度和法律体系建设。”近些年来，我国数字经济立法已经取得了巨大的成就，但也存在一些不足之处，需要及时加以完善。
  一、数字经济的立法成就
  我国数字经济立法相对较为完善，对于数字经济的典型新业态，如电子商务、即时通信、搜索引擎、金融科技、网络直播，我国已经制定了大量相关法律规定，有效地保障了互联网时代公民、法人和其他组织的正当权益，有力地促进了我国数字经济的良性快速发展。
  规范电子商务的立法。作为电子商务领域的基本法，2019年1月1日施行的《电子商务法》规范了电子商务行为与网络市场秩序，有利于促进电子商务持续健康发展。《电子签名法》首次确定了电子签名的法律效力，规范了电子签名行为。此外，还有《网络零售第三方平台交易规则制定程序规定（试行）》《网络交易管理办法》《互联网广告管理暂行办法》《网络发票管理办法》等。
  规范互联网信息服务的立法。《互联网信息服务管理办法》促进了互联网信息服务健康有序发展。《互联网新闻信息服务管理规定》促进了互联网新闻信息服务健康有序发展。《区块链信息服务管理规定》有利于促进区块链技术及相关服务的健康发展。《信息网络传播权保护条例》保护了著作权人、表演者、录音录像制作者的信息网络传播权。此外，还有《即时通信工具公众信息服务发展管理暂行规定》《互联网群组信息服务管理规定》《互联网信息搜索服务管理规定》《移动互联网应用程序信息服务管理规定》《互联网直播服务管理规定》《微博客信息服务管理规定》《互联网新闻信息服务许可管理实施细则》等。
  规范互联网金融科技的立法。《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》规范了网络借贷信息中介机构业务活动，有利于促进网络借贷行业健康发展。《互联网保险业务监管暂行办法》规范了互联网保险业务经营行为，有利于促进互联网保险业务健康发展。《互联网金融从业机构反洗钱和反恐怖融资管理办法（试行）》规范了互联网金融从业机构反洗钱和反恐怖融资工作。此外，还有《银行业金融机构联合授信管理办法》《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》等。
  规范交通出行的立法。《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》通过规范网络预约出租汽车经营服务行为，促进了出租汽车行业和互联网融合发展。《智能网联汽车道路测试管理规范（试行）》通过规范智能网联汽车道路测试管理，有利于推动汽车智能化、网联化技术发展和产业应用，推进交通运输转型升级创新发展。
  规范数字经济的整体立法。除了对数字经济的典型业态进行立法，在整体上也制定了一些相关规定。如网络安全立法。《网络安全法》有利于维护网络空间主权和国家安全、社会公共利益，保护公民、法人和其他组织的合法权益，促进经济社会信息化健康发展。此外，还有《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》等。
  二、数字经济立法存在的问题
  尽管在短短的几年时间内，我国数字经济立法取得了巨大的立法成就，但也存在一些问题需要正视。
  其一，数字经济立法存在“头痛医头，脚痛医脚”的困境。在数字经济发展过程中，出现了新问题可能就会制定相关规定，在某种程度上疲于应付。从而不仅使得损害公共利益、个人利益的先前行为可能得不到追究，而且还可能使根本问题得不到有效解决。
  其二，数字经济立法较为分散。从法律，到法规、规章，再到规范性文件，都可能对数字经济的某些事项做出规定。由于沟通不充分、部门本位主义等因素，对同一事项不同部门做出规定可能相互冲突。
  其三，一些数字经济立法层级较低。很多对数字经济有重要影响的规定只是规范性文件，制定程序相对简单。虽然规范性文件并不必然表明质量低劣，但可能会影响其实效性，不利于行政执法和司法适用。
  其四，某些重要的数字经济事项缺乏立法。数字经济立法某些领域存在滞后的情形，如对于个人信息保护、数据安全、数字经济的促进、政府数据开放、人工智能、自动驾驶等领域，相关法律规定匮乏。
  三、数字经济的立法展望
  只有良法善治，才能充分保障个人权利，才能有力壮大数字经济。数字经济发展日新月异，新问题层出不穷，未来立法应当走出“头痛医头，脚痛医脚”的个别立法困境，抓住数字经济的本质和核心问题，进行前瞻性的科学立法与民主立法。对于《个人信息保护法》《数据安全法》《电信法》等已列入立法规划的重要数字经济法律，需要在保证立法质量的前提下尽早出台。对于没有列入立法规划的其他重要事项，也有必要在时机成熟时及时立法。
  《数字经济促进法》。为了最大程度地发挥政府职能部门的能动作用，并减少阻碍数字经济发展的体制机制障碍，有必要面向整个数字经济产业，制定《数字经济促进法》。实际上，我国已经制定了多部促进性法律，如《电影产业促进法》《中小企业促进法》《民办教育促进法》《就业促进法》等，应该说已经积累了制定和实施促进性法律的大量经验。
  《政府数据开放法》。加快政府数据开放，盘活政府数据资源，释放“政府数据红利”，已经成为世界上很多国家促进数字经济发展的新动向。如美国《政府数据开放法》已于2019年1月14日由特朗普总统签署生效。应当总结我国政府数据开放的地方立法经验，在《公共信息资源开放试点工作方案》的基础上，制定统一的法律，对于政府数据开放的范围与标准、开放平台建设与管理、开放程序、政府数据安全保障、政府数据的商业利用、开放的法律责任等事项做出明确规定。
  《算法法》。人类智能靠思维，人工智能靠算法。个性化推荐、差异化定价、风险防控、自动驾驶等都需要算法，但算法歧视、算法垄断、算法短视等新型行为，会阻碍数字经济的良性发展。2019年，李克强总理在政府工作报告中首次提出“拓展‘智能+’”，并强调通过深化大数据、人工智能等研发应用，“壮大数字经济。”数字经济的发展壮大越来越离不开算法，应当有效规范算法，对算法设计、算法公开、算法解释、算法责任等事项做出系统性规定。
  在数字经济时代，应处理好经济与法律的关系。数字经济只有法律的保驾护航，才能走得更远，才能变得更强。我国未来的数字经济立法，应坚持权利保障与经济发展并重的原则，在立法价值取向与法律制度设计上不走极端。未来应科学构建严密的数字经济良法体系，在有效保障公民权利的前提下，最大限度地释放数字经济主体潜能，最大程度地推动数字科技创新，以造福全人类。