汪志雄等：​新时代全域土地综合整治若干思考

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汪志雄 郑捷航 黎诚 孙晴

全域土地综合整治在粮食安全、社会安全和生态安全等方面发挥着重要的作用。本文立足于新发展阶段，着眼于乡村振兴战略和国土空间格局优化的新要求，剖析新时代全域土地综合整治面临的一系列新挑战，最后有针对性地提出应对挑战的对策建议，以期通过新路径的探索，为城乡资源要素自由流动和重组创造条件，从而促进城乡区域协调发展，助推中国式现代化建设。

一、新时代全域土地综合整治的新背景

党的二十大报告提出以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴，中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化，是人与自然和谐共生的现代化，积极开展全域土地综合整治是促进城乡区域协调发展，实现全体人民共同富裕以及推进生态文明建设，实现人与自然和谐共生的重要抓手。

2023年中央一号文件连续20年聚焦“三农”问题，可见，党中央对“三农”工作的重视是一以贯之的。民族要复兴，乡村必振兴，乡村振兴战略已成为新时期“三农”工作的总抓手，也成为了实现高质量发展的必由之路。伴随着我国乡村振兴战略的实施，村庄产业发展与土地资源配置之间的矛盾愈发凸显。在此背景下，如何利用全域土地综合整治合理规划布局乡村产业是实现乡村振兴的题中应有之义。

在国土空间规划编制要求下，乡镇国土空间规划和村庄规划是实施全域土地综合整治的规划依据，全域土地综合整治是规划实施的平台和手段。其中，新时期的村庄规划是国土空间规划“五级三类”体系中落实性最强的规划，发挥村庄规划的引领和带动作用，尤为重要。因此，如何在乡镇国土空间总体规划和村庄规划的指导下更好地开展全域土地综合整治工作亟需得到解答。

二、新时代全域土地综合整治的新挑战

1.资金来源单一且群众参与不足

全域土地综合整治项目的资金来源包括财政资金和市场资金两类，以各级财政资金为主，资金来源相对单一。交通、水务、林业、绿容等条线项目均由各部门涉农财政资金保障，乡村产业项目资金由市场经营主体自行承担。而除乡村产业以外的项目社会资本的参与机制尚未有效形成，还存在信息披露不充分、参与渠道不畅通、支持政策不明确、回报路径不清晰等问题。此外，政府作为全域土地综合整治的主导方，主要通过行政力量推动农用地整理、建设用地整理、生态环境修复等工作，受限于传统土地整治在利益分配、资金整合等方面存在的问题，导致农村居民等群体参与全域土地综合整治的主动性和积极性不高，主体意识不足。

2.忽视因地制宜的产业培育

全域土地综合整治不是单纯的资源要素和空间结构的优化重构，而是服务乡村振兴战略大局的有力抓手。乡村要振兴，产业必振兴。一些地区缺乏对“土地整治+”的系统性认知，未能跳出部门统筹全局，未能跳出要素协调发展，存在工作链条部门化、视角狭隘化倾向，特别是产业培育和配套公共服务供给等领域的可持续性不强，对产业导入的合理性、适宜性和可行性缺乏科学论证，乡村产业未能形成规模化、集聚化和链条式发展，使得全域土地综合整治工作整体成效大打折扣。

3.乡村资源要素统筹力度不够

土地在乡村是核心发展要素,在现代市场经济体制与中国特色土地制度下，土地也是城乡转型发展进程中宏观调控属性最强的要素。因而，全域土地综合整治是区域—要素统筹与实现国土空间开发的重要途径，但在国土空间开发与保护的过程中，县镇村三级之间的区域—要素统筹以规划的单向传导为主，乡村作为县镇村三级体系中资源要素最为丰富的一级，存在着资源无法与县镇级进行联通、传导和反馈的困局。传统以单个村进行规划编制的形式，存在上下规划衔接路径不明确、要素支撑产业发展不足的问题，影响全域土地综合整治的开展。

4.乡村地区建设空间需求难落实

作为国土空间规划的底图底数，第三次全国国土调查对村庄内部土地分类进行细化调查，这表明，村庄用地分类的细化将有序推进村庄规划的内容和深度，优化村庄内部用地结构，能够更加科学合理地指导全域土地综合整治的开展，同时，也对全域土地综合整治提出更为细致的要求。伴随着乡村振兴战略的全面部署对村庄规划工作赋予的新时代历史使命，受村庄建房用地指标较少、土地空间调整困难等因素的影响，村民违规建房时有发生，与此同时，耕地和永久基本农田的保护压力、农村建设用地的盘活、乡村产业用地调整及基础设施补齐等诉求与日俱增，都会给全域土地综合整治的推进带来困难。

整体而言，受村庄地理位置、区位条件、经济发展等因素的影响，村庄间的综合整治条件存在差异性，如何打破局限于村庄行政界线的全域规划，在既控制村庄建设无序蔓延又保障村庄的建设需求，实现村镇建设、村庄规划定位及乡村产业发展相融合，成为全域土地综合整治面临的新挑战。

三、新时代全域土地综合整治的新路径

1.多元主体实现共建共治共享

通过产权激励，集成推进农村土地制度改革、金融制度改革、农村集体产权制度改革等，打通从“确权”“活权”再到“用权”之间的制度性通道，实现乡村要素资源活化。建议一是以土地制度改革为突破口实现赋能发展。盘活闲置宅基地、农村集体建设用地等，通过整合农民闲散资金和闲置农房，规范引入国有资本或社会资本等，对土地资源优化配置，发展民宿、康养、度假等新产业新业态。二是以农村集体产权制度改革为基础保障有序发展。锁定农村集体经济组织成员和资产，建立农民股份经济合作社，赋能新型农村集体经济发展，以集体经济组织整合收储闲置资产，从而保证在整合分散资源、保护农民利益、衔接外来资本过程中具有基本的组织载体。构建“村集体经济组织（合作社）+企业+农户”的利益联结机制，通过集体经营性建设用地入市流转交易溢价、政府基础配套设施股权量化、农村各类资源入股、参与经营分红等多种路径壮大集体经济，让农户能够获得实实在在的收益，实现多元主体在全域土地综合整治中共建共治共享。

2.镇村联动明确村庄产业重点

振兴乡村，发展乡村产业，不能就乡村论乡村，也不能平均用力，而应镇村并举、相互联动以明确村庄产业发展重点和方向，激活乡村振兴的“一池春水”。一是根据乡镇的区位条件、资源禀赋、产业特色、文化内涵等特点，综合考虑城区镇、中心镇、专业镇、特色镇、普通镇等不同类型乡镇的发展诉求，在县镇功能定位和空间布局的基础上，明确具体的村庄分类，强化乡镇联城带村的节点功能，发挥上级规划对镇村发展的引领作用。二是结合集聚提升类、城郊融合类和特色保护类等村庄分类及规划情况，加强农业与加工流通、休闲旅游、文化体育、科技教育、健康养生和电子商务等产业深度融合，增强从生产到销售的互联互通性，形成多业态打造、多主体参与、多机制联结、多要素发力、多模式推进的农村产业融合发展体系，助推乡村产业兴旺。

3.县域统筹保障要素有序流动

按县域统筹、以城带乡、城乡融合的思路，将乡村纳入更大的区域发展格局，融入县镇村协调发展的生命共同体之中。建议一是以县域为单位统筹镇村功能布局，明确全域土地综合整治的方向，实现上位规划对镇村发展的引领作用。二是以镇域为主体加强土地要素保障，构建县镇村空间资源按需腾挪、有序流动机制，整镇推进、镇村并举盘活农村存量建设用地空间，释放乡村存量空间，实现乡村优势资源整合和价值提升。科学划定整治片区，坚持一张蓝图干到底，不断优化国土空间格局。同时，分类推进空心村整治，推动人口、产业和资源要素适度集中，释放乡村低效闲置建设用地和空闲地空间，科学进行农房规划建设，推进乡村人居环境整治提升和风貌管控。开展低效用地再开发，推进旧村庄、旧厂房改造和历史文化名村保护，加强基础设施和公共服务设施建设，提高土地利用效率，改善乡村人居环境，促进和美乡村建设和城乡一体化发展。

4.详细规划深度支撑用地需求

在镇级国土空间总体规划中，统筹考虑镇域发展需要和乡村建设需求，支持有条件的乡镇，以详细规划深度编制镇级国土空间总体规划。建议一是选择部分地方政府积极性高、乡村建设用地需求迫切、群众基础较好的乡镇作为试点，在镇级国土空间总体规划中，统筹考虑镇域发展需要和乡村建设需求，按照详细规划的工作深度，提高规划底图底数分析精度，明确镇村土地空间资源的数量、布局和功能，形成镇域村庄规划用途管制“一盘棋”。二是分类腾挪存量建设用地规模，优化空间布局。全面摸查乡村用地需求，转化为项目用地台账，通过释放存量空间按需分类使用，一类是原地保障宅基地和设施配套建设需求；另一类是化整为零地腾挪投放支撑乡村振兴产业项目。三是优化村庄建设边界划定。以自然村为基本单元，开展现状分析，评估新增宅基地、公用设施、公共服务设施和产业发展等规模需求，明确乡村开发建设的范围，为核发乡村建设规划许可提供依据。（来源：中国土地科学）