蒋敏娟：跨域政府数据共享：实践探索与未来展望

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蒋敏娟（中国社会科学院大学政府管理学院教授）

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引言

政府数据是指各级政府部门在依法履行职责的过程中产生或获取的、以一定形式记录和保存的各类数据资源。政府数据是国家数据资源的重要组成部分，也是支撑国家治理体系和治理能力现代化的重要基础。近年来党中央、国务院高度重视政府信息及数据资源的开放与共享，政府数据共享工作得到了前所未有的关注。2017年12月6日，国务院常务会议提出要“加快推进政务信息系统整合共享”；2021年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》强调“推进数据跨部门、跨层级、跨地区汇聚融合和深度利用”；2023年新一轮的党和国家机构改革中首次提出要在中央层面组建国家数据局，负责协调推进数据基础制度建设。在区域治理层面，跨域政府数据的共享既是区域协同发展的前提，也是区域协同的难点。随着互联网、大数据、区块链、人工智能等新一代信息技术的发展，数字经济、数字社会必然与数据要素的流通相结合，以整体协同性、系统性和智治性为发展理念的数字治理将成为区域一体化的新发展驱动力。数据资源的连接与交互蕴含着巨大的治理价值，能够减少区域内的信息不对称，是区域一体化融合发展背后的重要推动力。

当前政府数据共享的相关研究已经成为学术界研究的热点和前沿，并产生了大量的研究成果。一些学者研究了政府数据共享的基本理论，包括政府数据共享的本质内涵、重要意义、有效实现路径和影响因素等；也有学者开展了关于政府数据共享存在的问题及政府数据开放共享政策与标准规范的研究；还有一些学者关注国际政府数据共享实践经验及数据共享中的隐私与数据安全问题。但是总体而言，一是现有研究多侧重宏观层面上的研究或某一行政区域内部的跨部门间的政府数据共享研究，尚未对区域层面的跨域政府数据共享给予足够的理论关照，不利于指导复杂多变的跨域政府数据共享治理实践。二是已有的关于区域层面跨域政府数据共享的研究缺乏对数字时代典型区域跨域政府数据共享实践经验的系统性研究与分析。区域层面的跨域政府数据共享在国家整体的数据资源共享体系中起着承上启下的作用，随着数字技术的发展，跨域政府数据的开放与共享已经成为区域数字化协同治理的重要内容。近年来，长三角地区在数字治理方面取得了令人瞩目的成就，根据《中国城市数字治理报告（2020）》研究显示，长三角地区的数字治理水平位列全国前列，跨域政府数据共享推动了长三角地区在政务服务、医疗卫生、交通、环境保护等诸多领域的数字化转型和协同发展。因此，本文以长三角地区为研究对象，探索其跨域政府数据共享的演进历程、典型性经验和实践中面临的挑战，并结合国家数据治理的总体要求和发展趋势，进一步探索跨域政府数据共享的发展进路，以期能为我国区域层面政府数据共享体系的建立与完善提供参考。

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长三角地区跨域政府数据共享的实践演进

长三角地区包括上海市、江苏省、浙江省和安徽省三省一市，共41个城市。改革开放以来，长三角地区一体化发展迅速，成为中国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强的区域之一，承载着一体化和高质量融合发展的国家使命。作为区域协同发展的重要内容和前提，跨域政府数据共享在长三角一体化中发挥着“看不见的手”的作用。综合来看，长三角跨域政府数据共享历史进程可以划分为三个阶段，分别是：初步探索阶段（1992～2005年）、快速发展阶段（2006～2015年）和一体化建设阶段（2016年至今）。

初步探索阶段（1992～2005年）。20世纪90年代，随着改革开放的发展与深入及上海浦东新区的建设开启，上海经济发展步入快车道，对周边地区的辐射带动能力明显增强，江浙地区主动接轨上海，长三角区域一体化发展正式进入探索期。1992年，长三角15个城市经济协作办主任联席会议召开，探讨如何打破行政分割、推动城市间合作，更好地促进跨域经济协同发展，该会议被认为是长三角政府协商机制全面启动的开端。1997年，长三角城市经济协作办主任联席会议升格为由各市市长参加的“长江三角洲城市经济协调会”，由此形成了长三角区域城市合作的基本框架。进入21世纪，长三角区域合作机制继续升级，2001年沪苏浙三省市发起成立了由常务副省（市）长参加的“沪苏浙经济合作与发展座谈会”制度；2004年，沪苏浙正式启动党政主要领导年度定期会晤机制。在合作对接制度的推动下，长三角地区率先开展了有关交通和产业经济发展等领域的跨域政府数据共享实践，如启动“公交一体化”建设并召开了“实现一卡通互通，促进长三角交通一体化”课题研讨会；在旅游共同开发、产权交易市场建设、“大通关”建设等领域开展跨域政府数据共享实践，同时还开始探索在警务、司法等领域的合作与信息交流，为区域后续跨域政府数据共享提供了有利的基础环境。

初探阶段的跨域政府数据共享具有多维度的显著特点。首先，共享形式单一，以“对话型”共享为主，如座谈会、区域合作宣言、方案等，未规模化开展实质性跨域政府数据共享实践。其次，共享领域单一，主要开展了一卡通、产权交易等领域的政府数据共享，共享的领域多与市场经济发展密切相关。此外，共享模式以“点对点”模式为主，即一方发起信息共享需求，另一方提供信息，信息或数据在供给方与需求方之间进行点对点的传递，未形成省域间多点交互合作共享。

快速发展阶段（2006～2015年）。2006年3月，国家信息化领导小组印发《国家电子政务总体框架》，进一步强调了推进政务数据共享工作的紧迫性。在国家相关政策的要求下，长三角区域跨域政府数据共享进入快速发展阶段。2008年9月，国务院下发《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》（下称《指导意见》），为省域间政府数据共享提供了宏观指导。2009年，沪苏浙三省市吸纳安徽省作为正式成员出席长三角地区主要领导座谈会、长三角地区合作与发展联席会议，长三角区域范围正式由两省一市扩展为三省一市。此后长三角各省市又陆续出台了多项重大政策，有效促进了区域协调联动。也正是在这一快速发展的阶段长三角逐渐建立起分工合理、层次明晰的四级区域合作与协调机制，第一层是三省一市主要领导出席的定期会商机制，第二层是常务副省（市）长轮流主持的每年一次的“沪苏浙经济合作与发展座谈会”机制，第三层是长三角地区城市市长参加的“长江三角洲城市协调会”机制，第四层则是行业间及部门间的合作机制，区域内形成了从宏观到微观的“会商-决策-协调-执行”的四级联动合作与协调机制，一定程度上打破了区域内各省（市）间的信息壁垒，推动区域内信息资源共享有序发展。与此同时，共享领域不断拓宽，逐步实现了信息基础设施建设、社会保障、医疗卫生、文化旅游、应急管理、交通等领域内政府数据共享与信息化应用的全面对接，取得了一系列成果。

该阶段跨域政府数据共享的快速发展在共享形式、领域和模式方面得到多元提升。首先，共享形式更为多样，除座谈会、区域合作宣言等传统交流合作形式外，还建立各领域信息共享平台推动区域数据的整合、流通和共享，在区域数据共享方面迈出实质性步伐。其次，共享领域更加多元，开启了工作难度较大的社会保障领域的政府数据跨域共享，实现了上海与湖州等地之间的医保单向异地结算。此外，共享制度保障不断完善，区域信息基础设施建设水平与共享实践同步提高。但总体而言，该阶段跨域政府数据共享的系统性和整体性有待提升。

一体化建设阶段（2016年至今）。2016年国务院印发了《政务信息资源共享管理暂行办法》，指出要推动政务信息系统的互联和政府数据的共享，意味着跨域政府数据共享得到了国家层面的大力支持。2017年长三角地区顺势发布《长三角区域信息化合作“十三五”规划（2016-2020年）》，标志着长三角区域政府数据共享正式进入一体化建设阶段。2019年长三角区域一体化上升为国家战略，同年12月国务院印发了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》（下称《规划纲要》）明确提出“加快长三角政务数据资源共享共用，提高政府公共服务水平”，同时还强调要“支持有条件的城市建设基于人工智能和5G物联的城市大脑集群”。《规划纲要》的出台为长三角区域跨域政府数据共享建设擘画了发展宏图。

在一体化建设阶段，长三角地区积极开展了各类跨域政府数据共享实践，其中具有代表性的行动及成果包括：一是在政务服务及平台建设方面。2019年长三角地区开展了“一网通办”试点，逐渐实现了区域内高频政务服务事项的线上“异地认证、全网通办”、线下“收受分离、异地可办”、应用电子证照在区域内实现“办事材料免交、异地发证”；2022年建设了“长三角一体化数据共享交换平台”和区域统一数据仓库；2023年1月初步上线了中国首个跨省域“智慧大脑”（一期），至此，区域政府数据共享系统逐渐建成。二是在共享领域方面，长三角地区不断深化各行业、各领域政府数据共享实践。例如，在医疗保障领域启动异地就医门诊费用直接结算试点，上线“长三角跨区域就医门诊费用直接结算系统”，实现了区域内41个城市的异地就医全覆盖，率先在全国实现区域内门诊费用跨省联网结算，长三角地区居民只要拿着医保卡就可以在沪苏浙皖任何一个地市级符合条件的定点医院享受门诊直接结算、实时报销。三是数据共享保障方面，形成了统一的政务数据共享规范与标准，初步建立了长三角地区三省一市的协同立法合作框架协议，推动重点区域、重点领域跨区域立法研究，为长三角一体化发展提供法律支撑和保障。

随着长三角地区一体化程度不断提高，区域数据共享的系统性与整体性不断增强，数据要素流动进一步突破区域行政壁垒，实现了从“点状突破”到“链式创新”的飞跃，撬动了长三角地区数字创新的整体格局。区域政府数据共享呈现由局部向全局、由单向到双向的转变趋势，推动长三角地区向“开放融合、互助共进、多跨协同”的数字长三角迈进。

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长三角地区跨域政府数据共享的举措与经验

利用现代信息技术突破数据共享时空约束，形成畅通共享渠道。空间是区域内组织主体开展协同合作的载体，在数字时代主要分为物理空间、社会空间和信息空间三个维度，其中物理空间由规章制度等实体组成，社会空间由互动关系组成，信息空间则是信息依托于物理空间和社会空间流动形成。长三角地区运用数字技术突破了物理空间与社会空间边界，重塑了省域间互动关系，增强了省域间数据的开放性与流动性，从而打造了全新的区域信息空间，畅通了省域间政府数据的共享渠道。

首先，长三角地区借助新一代信息基础设施与数字技术实现了物理空间的数字化整合，创造出支撑跨域政府数据共享的媒介工具，如长三角地区以“一网通办”平台、长三角一体化数据共享交换平台、数据仓库和各类支撑平台等数字化平台为基础，构建了区域政府数据共享系统，在大规模收集和处理数据的基础上实现了对区域数据的整体协调与共享共用，对外为公众与企业提供极具互动性和便利性的数据共享服务平台，对内为区域政府提供极具整体性和协同性的数据共享协同平台，突破了政府数据共享的物理空间边界。其次，借助各类媒介工具，将由同一或不同主体在不同物理空间中运用和涉及的数据统一纳入数字化平台管理，实现省域间跨时空无缝交流与及时的数据更新。在此基础上，围绕区域业务需求和决策所需的数据需求，根据共识性规章制度的规定对区域内各方进行收益分配与责任划分，将传统省域间的单向沟通关系转变为多向互动关系，拓展了长三角地区省域间政府数据共享的广度和深度。当前，长三角地区已经构建起相对完善的跨域政府数据共享系统。

该系统包含四个主要模块：长三角一体化数据共享交换平台、“一网通办”平台、区域统一数据仓库和数据共享支撑体系。四个模块有机统一，实现了区域关键信息、数据和资源等要素的无障碍流动与共享。

首先，长三角一体化数据共享交换平台，在系统中向上联通全国一体化政务服务平台，实现国家共享资源面向长三角地区政务服务一网通办的资源下沉，通过衔接三省一市政务数据共享平台，形成了政府数据共享的高速通道；同时受益于全国首个跨省域“智慧大脑”的上线，打通了区域数字空间的“断头路”，强化了跨省域业务通办和政务信息数据的互联互通。而“一网通办”平台则形成了系统对外服务的中台。该平台是连接政府与服务对象（包括企业端与公众端）的互动性服务平台，形成了“1＋1＋X＋N”的工作体系，包括1个“线上＋线下”运行管理系统、1个区域数据共享交换子平台、X个移动应用以及N项配套制度规范，实现了长三角地区网上办事由“城市通”向“区域通”的转变，成为长三角区域共享系统对外服务的统一移动总门户。其次，通过构建区域统一数据仓库，储备了海量区域基础数据，为系统运行提供保障。数据仓库是政府数据资源化和价值化的载体。目前已经形成的数据库主要是两类：基础库和专题库。其中基础数据库是静态的，主要包括自然人库、法人库等，长三角区域对该类数据采取“以供促需”的原则按照数据拥有情况进行归集；另一类是动态的专题数据库，如环境监测、人才就业等专题数据库，长三角区域对该类数据采取“以需促供”的原则建立需求清单进行归集。最后，为保障数据流动与共享的及时性、有效性和安全性，长三角地区还搭建了跨域政府数据共享系统的运行安全基座，包括技术标准体系、运维管理体系和网络监管与安全保障体系，为政府数据共享提供共性技术标准，强化日常监管与安全态势感知分析，维护了系统的正常组织与运行。

构建利益平衡与保障机制，破解共享动力不足难题。区域内数据共享面临的核心问题是利益分配问题，由于区域内各主体互不隶属、完全平等，在涉及自身发展利益的问题时可能会采取消极应对的态度，因此跨域政府数据共享的顺利进行不仅需要考虑区域整体利益，也需要平衡各方利益，形成收益共享、成本共担的利益平衡机制，为跨域政府数据共享提供长久的协同动力。长三角地区经过多年的探索，逐渐实现了数据共享参与方的收益共享、成本共担，有效化解了发展水平不同导致的资源依赖关系不平等难题。对于市场化信息和数据资源，如商业信息、市场交易信息等，长三角区域发挥市场力量，以市场主导的模式进行资源获取、整合和共享，实现了信息资源增值与参与方收益共享，同时参与方也需要根据投资比例承担共享数据资源所要求的义务，由此形成“共享共赢”的局面，激发了各方持续参与数据共享的积极性；针对非市场化数据资源，如公益性信息、基础信息、具有保密性质的信息等，长三角区域以政府力量为主导，通过签订协议、政府对话等形式推进政府间合作，逐渐形成区域内统一的数据标准与规范，最终实现各方在平等自主的基础上共享收益、共担成本。

同时，为保障跨域政府数据共享的顺利进行，长三角地区在推动政府数据跨域共享实践过程中非常重视其合法性与制度化，通过制定法律、法规及签订合作协议等方式来增强区域数据协同过程中的稳定性和规范性。如《上海市数据条例》第七章针对“长三角区域数据合作”设置了若干条款来指导区域数据资源的高效汇聚、深度融合和互动共享工作；同时，自2018年起长三角区域协同立法便已驶上“快车道”，制定了相应的协议来保障区域协同立法工作的开展。2022年长三角生态绿色一体化发展示范区执委会与上海市大数据中心、江苏省大数据管理中心、浙江省大数据发展管理局正式签订《长三角生态绿色一体化发展示范区公共数据“无差别”共享合作协议》，进一步推动省级层面跨域信息系统的互联互通，促进跨域政府数据的共享共用。此外，长三角地区还制定了一系列操作层面的规范性文件，如《长三角公共信用信息共享平台查询使用规范》《示范区数据“无差别”共享操作办法》等，为区域数据要素的跨域共享提供标准支撑和规范指导。

渐进式、小范围合作为起点，以点带面推动跨域政府数据共享实践。在区域一体化背景下，即使区域内达成共享共识并形成利益平衡机制，也仍存在区域内利益趋向不完全一致的情况，且跨域政府数据共享是一个复杂并涉及多方利益的过程，因此需要审慎选择合作领域，以渐进式、小范围合作为起点，由易到难、由点及面地开展跨域政府数据共享实践。从实践演进中可以看出，长三角地区在不同阶段的共享领域、形式与模式的选择上，体现出由小范围向大范围、由点及面渐次推进的特点，这也是其取得扎实成效的必要条件。

一是政府数据的共享领域由点及面不断拓展。长三角地区首先开展了交通、产业发展等共享难度较低领域的政府数据共享实践，随后向社会治理、社会保障等难度较高的领域过渡，领域覆盖范围不断扩大。一体化建设阶段，长三角还创造性地建设了区域首个地跨上海青浦、江苏吴江、浙江嘉善三个区市的“长三角生态绿色一体化发展示范区”（下称示范区），成为跨域政府数据共享实践的“试验田”，从体制改革层面寻求破解政务数据跨域互认和共享难题。示范区自2019年成立以来，推出了多项数据共享改革创新举措，为长三角区域的跨域政府数据共享提供了示范引领。二是政府数据的共享形式不断丰富，共享的体系化水平逐渐提升。长三角区域在三个阶段逐步实现了由对话式合作到签订协议式合作，再到建设数据共享平台式合作，共享形式愈来愈丰富、有效，操作难度也不断提高。如长三角区域信用信息的共享开端是《共建信用长三角宣言》（2004年），随后在已达成共识的基础上两省一市签订了建设区域信用体系的正式协议，在协议规定的指导下长三角区域建设了信用信息共享的统一平台——“信用长三角”，并编制了统一的规范性文件，在统一平台的支撑下，区域组建了长三角征信机构联盟，实现了区域信用体系由“基础合作”到“深度融合”的转变。三是政府数据的共享模式实现由“点对点”到“点对面”再到集中式共享过渡。长三角地区跨域政府数据的共享初期主要开展以上海市为核心的单向合作，随后逐渐实现区域内主体间的双向共享互动，最后通过建立区域层面的整体数据共享平台实现了集中式共享。

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长三角地区跨域政府数据共享面临的新挑战

长三角区域一体化发展与跨域政府数据共享已取得丰富实践成果，积累了宝贵经验，然而结合长三角区域一体化发展和国家治理体系和治理能力现代化的现实需求来看，未来发展仍面临诸多挑战。

首先，数据共享的区域一体化管理体系不够完善。当前长三角地区缺乏区域层面的数据管理机构，各地大数据管理机构的联动性不足。由于涉及城市较多，各省、各城市政府主体发展的基础条件不同，因此在跨域数据共享过程中，有关区域数据共享的权益归属和责任分配方面尚未形成统一共识，利益协调机制仍需进一步完善。目前仍然存在因利益不一致“不愿意共享”、因数据标准和共享标准不统一“不能共享”和因担忧数据安全和隐私保护问题“不敢共享”的现象，跨域政府数据共享体系不够完善、整体性不足。虽然长三角区域产生了一大批政务服务品牌，如浙江“最多跑一次”、上海“一网通办”及江苏“不见面审批”等，但是跨域数据共享涉及的数据转化、数据汇集、数据清洗和共享流程再造等仍极具挑战。以区域“一网通办”为例，目前长三角跨省通办事项覆盖范围较小，许多与民众生活密切相关的高频事项还未被纳入“跨省通办”，改革创新层次还有待提升。

其次，政府数据共享的制度供给与法治保障不够健全。三省一市目前已分别开展了政府数据共享与管理的立法工作，如《上海市数据条例》《浙江省政府数据条例》等相继出台，就具体领域达成了区域合作协议，发挥了对区域政府数据共享实践的协调与示范作用。但总体而言，区域协同立法仍处于探索阶段，缺乏具体的法律支撑。大多数协议或规定仍集中于行政法规、部门规章或规范性文件，或者在合作备忘录等较外围的领域进行探索，相关规定较为笼统，缺乏具体的法律规范和配套的具有可操作性的制度安排，且未对政府数据共享各环节涉及的权利主体和行为规则进行具体明晰的规定，立法的滞后性较为明显，一定程度上阻碍了跨域政府数据共享的顺利进行。此外，区域内各主体出台的有关政府数据共享的地方性法规和规范性文件及其规定也存在一定的地域差异性，有可能会形成跨域数据共享新的“堵点”，影响共享应用的效能。

最后，关键数字技术支撑力度有待加强。长三角地区跨域政府数据共享的技术能力发展不均衡，一些地方的数字技术发展水平不能适应新的数据共享应用环境，无法满足高效、协同、便捷的业务协作需求，区域互构效果不佳，技术赋能有限。例如，长三角第一批58个“跨省通办”事项接入一体化政务服务平台全部采用链接汇聚模式，申请者仍需通过选择各省（市）办事入口进行申请，尚未实现真正区域统一入口一站式直达。此外，跨域政府数据共享安全技术的研究和应用同样存在短板，防范政府数据共享风险所需的区块链技术、数据生产采集所需的物联网技术、数据分布式交流交换所需的5G、IPv6等新一代宽带网络技术等仍待进一步发展。与数字技术发展相关的资金流、人才流和数据流亦有待进一步融合。

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长三角地区跨域政府数据共享的未来展望

结合当前国家治理体系和治理能力现代化的需求与区域协同发展的新要求，长三角地区应以服务区域一体化建设为导向，健全跨域政府数据共享的管理体制及运行机制，进一步完善跨域政府数据共享制度体系，提升政府数据共享的技术支撑能力，以数据流动赋能区域一体化发展。

健全跨域政府数据共享的管理体制与运行机制，强化数据共享的整体统筹。一是健全政府数据跨域共享管理体制。国家数据局的组建和各地大数据管理机构的设置，意味着调整政府组织结构以适应数据治理和数字政府建设已然成为发展趋势，长三角地区目前已组建区域合作办公室来统一协调区域数据整合与共享问题，在制度和体制机制层面提高了政府数据共享与区域合作的一体化程度，但仍未实现政府组织结构层面的整体调整。因此，长三角地区应从政府机构设置和职能重构的视角出发，整合数据治理相关机构职能，推进区域数据治理架构的整体性调整。二是健全政府数据跨域共享协调机制。进一步细化“四级运作”管理机制和长三角区域合作办公室制度，完善现有政府数据共享和区域一体化发展的实体机构职能，并在此基础上进行更小层次的协商机制建设。三是健全政府数据跨域共享的监管机制。提高区域政府数据共享监管的透明度，实现内部监督和社会监督相结合。通过签订数据安全保密协议对政府数据进行分级管理和保密审查，并对敏感数据的访问权限进行明确限制，构建全链条式的开放监管形态。

完善跨域政府数据共享制度体系，畅通数据资源的区域流动。跨域政府数据共享应朝着更为制度化、规范化和标准化的方向发展，进一步完善跨域政府数据共享制度体系，推动建设政府数据共享全生命周期治理规则体系，形成覆盖政府数据采集、汇聚、整合、开发、利用全流程的统一规范。一方面，需要推进区域综合性数据立法，对数据开放、数据共享及共享平台建设和数据安全等内容予以明确规定，跨域政府数据共享实现有法可依，同时建立统一的政府数据管理规范体系，形成共享管理细则、标准和资源目录，实现跨域政府数据共享制度体系规范性、统筹性和可行性的统一。另一方面，由于法律的制定往往具有一定的滞后性，因此需要更为完善的、具有统筹性的规范体系来提高区域政府数据共享标准与规范的协同性，对长三角区域内的政府数据进行分级分类管理，进一步探索跨域政府数据共享行政协议同步转化为地方性法规的实践，以推动解决区域行政协议法律属性不明确的问题，提高其权威性和指导性，打通区域层面数据共享的法治通道。

提高跨域政府数据共享的技术支撑能力，以技术逻辑助力数字协同。长三角地区需要鼓励数据共享技术的创新与发展，加大先进技术的应用。一方面，要依托大数据技术打造更加包容的数据共享平台，拓宽跨省数据应用场景，推动区域数字协同向真正的“系统集成”转变。另一方面，要提高对区块链等新一代信息技术的重视程度，借助区块链技术的不可篡改和可追溯等特点合理选择政府数据共享的工作环节，运用数据上链、跨链互认等技术形成全链共享闭环。此外，探索形成存算分离的政府数据共享环境，设立超算中心和区域共用的数据算法，更快释放政府数据的价值；运用数据沙箱等技术解决敏感数据的开放、共享和应用问题，并加大数据脱敏、匿名化等数据保护技术的研发力度，进一步提升政府数据跨域共享的安全性和稳定性。在技术与制度的融合下有序推进长三角地区跨域政府数据共享实践。（来源：《学术前沿》杂志2023年7月下（微信有删节））