张紧跟：新时代党的基层组织动员能力建设刍议

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张紧跟（中山大学中国公共管理研究中心、政治与公共事务管理学院教授）

习近平总书记在2015年中央党的群团工作会议上强调：“组织动员广大人民群众更加紧密地团结在党的周围，把广大人民群众对美好生活的追求汇聚成强大动力，共同谱写实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴中国梦的新篇章。”在全面建设社会主义现代化国家新征程上，团结动员群众，不仅是基层党组织发挥战斗堡垒作用的基石，而且是有效应对各种风险挑战的政治保障。但是，改革开放以来，中国社会的急剧转型导致社会结构日益多元化、利益诉求日趋多样化、人口流动不断加速化，党的基层组织动员能力面临诸多挑战。因此，直面近年来党的基层组织动员面临的新形势，全面总结中国共产党建党以来组织动员能力建设的成功经验，加强党的基层组织动员能力建设，具有极其重要的现实意义。

强大的组织动员能力是中国共产党的核心竞争力

人民群众创造历史，是马克思主义唯物史观的基本观点。马克思曾经指出：“历史活动是群众的活动，随着历史活动的不断深入和发展，必将是群众队伍的扩大”。但是，作为历史和动态范畴的人民群众，其含义会在不同国家的不同历史时期和具体条件下不断发生变化。一方面，群众队伍的扩大，离不开一个能够始终坚持人民群众利益至上的无产阶级政党，因为这样的无产阶政党不仅能够使人民群众接受和支持其政治主张，而且能够组织动员群众参与其所倡导的社会实践活动；另一方面，人民群众的目标认同、利益和资源是塑造无产阶级政党治理能力的基础，无产阶级政党的组织动员工作在凝聚认同、激励参与和整合资源中起着无可替代的作用。因此，人民群众创造历史不是人民群众的自发行动，需要无产阶级政党在历史活动的过程中科学分析、正确把握、慎重对待，始终注意识别真正的人民群众、激发人民群众的创造性和积极性，从而充分发挥人民群众在创造历史中的主体作用。而对致力于解放自己和全人类这一崇高理想的无产阶级政党而言，仅仅依靠党自身力量来实现这一理想是远远不够的，必须依靠并广泛动员和组织人民群众，才能取得成功。

正是在将马克思主义群众观运用于中国革命和建设实践的探索中，中国共产党创造性地提出了群众路线，并将其逐渐确立为自己的认识路线、工作路线和组织路线。作为中国共产党与人民群众之间的互动政治过程，群众路线要求：一方面，党必须相信群众、依靠群众，尊重群众的首创精神，全心全意为人民服务；另一方面，党必须实行“从群众中来、到群众中去”的领导方法，通过组织动员群众，整合人民群众的利益、意志和需求。因此，把人民群众组织动员起来是中国共产党实践群众路线的政治过程，党由此拥有了强大的组织动员能力。

在现代社会中，任何政党和组织要实现其奋斗目标都需要通过有效的组织动员来统一思想、协调行动和动员资源。近代以来，面对传统国家解体和社会“一盘散沙”的总体性治理危机，正是在中国共产党以全社会组织者对全民族的彻底而有效的组织动员之下，最终取得了抗日战争和解放战争的胜利，建立了新中国。新中国成立后，依靠中国共产党超强的组织动员能力和政策执行能力，不仅迅速巩固了新生的人民民主政权，而且建立起独立的工业体系和国民经济体系，成功开创了社会主义的中国发展道路，为社会主义建设和改革开放奠定了坚实的制度基础。改革开放以来，在中国共产党有效的组织动员下，激发了亿万中国人民的创造力和活力，经济实力、科技实力、综合国力和人民生活水平跃上新的发展台阶，创造了世所罕见的经济快速增长与社会长期和谐稳定并存的发展奇迹。

回首中国共产党波澜壮阔的百年奋斗历程，从新民主主义革命到社会主义革命和建设时期，从改革开放到中国特色社会主义新时代，党践行群众路线的过程就是组织动员人民群众，将思想和行动统一于党中央决策部署上，坚定不移推进中华民族伟大复兴历史进程，有效的组织动员是中国共产党举世公认的制度优势之一。这种组织动员能力，不仅表现在战争时期能够建立广泛的革命统一战线、能够赢得亿万中国人民的支持和拥护，而且体现在和平时期能够通过公私合营、合作化等内部积累手段，迅速建立起独立而完善的核心工业体系，更体现在建设中国特色社会主义伟大征程中能够激发全社会的活力和创造力，从而塑造出发展的“中国道路”。在此过程之中，中国共产党通过大力宣传自己的思想以及积极开展组织动员工作，释放了人民群众的革命和建设热情，并构建了以党为中心的、具有强大行动潜能的组织网络，为武装夺取政权、开创社会主义发展道路和建设中国特色社会主义提供了丰富的人力和物质资源，强大的组织动员能力因之而成为党在百年风雨兼程中无往而不胜的核心竞争力。

中国共产党之所以能够有效地组织动员人民群众，一方面在于党始终不忘初心、牢记使命，“中国共产党始终代表最广大人民根本利益，与人民休戚与共、生死相依，没有任何自己特殊的利益”；另一方面，在于中国共产党能以严密的组织体系、严格的组织纪律和科学的组织方法动员人民群众。于是，中国共产党在领导中国革命、建设和改革的百年历程中，党的组织建设能“适应性建构”于党政军民学各个领域，不但保证了党的路线、政策和方针的强力执行，而且维持了党对中国社会强大的动员、整合能力。

在全面建设社会主义现代化国家的新征程中，必须坚持党的全面领导，以高度的政治自觉加强党的建设，强化党的组织动员能力，广泛团结一切可以团结的力量，才能在党委领导、政府负责、群团组织助推、社会组织协同、人民群众参与下，调动各方积极性，齐心协力推进国家治理体系和治理能力现代化。

新时代党的基层组织动员能力面临的挑战

作为国家治理的基础和国家与社会交汇的空间，基层治理是中国共产党在治国理政中直面广大人民群众的第一线。党的十九大报告指出：“党的基层组织是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础。”在基层治理实践中，基层党组织作为领导核心，担负着推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的重要责任，既是党的一切事业的落脚点和党的全部工作的基础，又是团结带领党员群众贯彻党的理论和路线方针政策、落实党的任务的战斗堡垒。在治国理政中，党正是通过遍布全国各地、各条战线和各个单位的基层组织，把广大党员群众动员组织起来，展现出举世公认的强大组织动员能力。因此，加强基层党组织建设，发挥基层党组织的领导核心和战斗堡垒作用，是加强和完善党组织建设的永恒课题。基于“消除空白点、实现全覆盖”这一不断扩大覆盖面的实践逻辑，基层党组织建设既坚持“纵向到底”延伸到村（居）等最基层单位，又强调“横向到边”扩展到各类社会组织和行业，基本上实现了应建尽建。

不过，以网格覆盖、机构依附以及功能拓展机制实现的组织全覆盖，只是提高基层党组织“组织动员能力”的必要条件而非充分条件。尤其是改革开放以来，市场化、工业化和城镇化带来了中国社会的急剧转型，社会结构日益多元化、个体追求日趋多样化、人口流动不断加速，党的基层组织建设的传统社会结构与情境已经发生了翻天覆地的变化。而一些基层党组织建设工作依然延续着既有的传统机制，如主要依托支部委员会议、集体学习、主题党日活动等传统活动样式开展党员学习与教育，基层党组织建设聚焦于权力结构、干部管理和党员队伍素质等。因此，基层党组织建设面临基层社会结构变化、基层治理主体“多元”但“缺位”、群众价值取向多元化与趋利性并存等实践挑战。局部性的基层党建实践与基层社会变化的不同步，导致这些基层党组织自身弱化、虚化、边缘化等问题不同程度地存在，甚至出现了局部性基层党组织建设的“悬浮化”现象。这种局部性基层党组织“悬浮化”会产生三重影响。

首先，会导致部分基层党组织软弱涣散。如履职虚化、作用弱化、队伍建设软化、规章制度“墙上挂”、组织纪律形式化等，使得一些基层党组织管党治党责任缺失、组织涣散、纪律松弛，干事创业能力和服务群众热情匮乏；一些基层党组织在落实工作、学习培训、组织调研、日常事务、工作留痕等方面陷入了“形式主义的漩涡”；还有少数基层党组织阳奉阴违、不守纪律，凌驾于群众之上，甚至站到群众的对立面。基层党组织建设的软弱涣散，势必会制约党在基层治理中的创造力、凝聚力、战斗力、领导力和号召力，最终必然会影响党的执政兴国战略实现。

其次，会导致部分基层党组织日益脱离群众。及时体察民情、虚心倾听民意、有效化解民忧，是中国共产党开展基层治理的优良传统。在社会急速变化发展和各种新情况、新问题层出不穷的基层治理场域，一些基层党组织有组织覆盖但缺乏工作覆盖，不懂群众、不会做群众工作、漠视群众甚至害怕群众，无法及时敏锐地捕捉到基层出现的各种新情况、新问题，无法发挥党的群众工作优势和党员先锋模范作用，群众的意见、要求和呼声难以通过基层党组织渠道畅通表达，基层党组织与群众之间的良性互动无法建立，最终导致基层党组织不关心、不了解、不回应、不解决群众需求，弱化了党和政府科学决策的群众基础。长此以往，“基础不牢”势必会带来“地动山摇”。在世界政党风云变幻中，一些曾经规模巨大、影响深远的政党最终灰飞烟灭的根源，就在于其基层组织日益脱离人民群众。因此，如果对局部的基层党组织建设脱离群众视而不见，“千里之堤，毁于蚁穴”，就会危及中国共产党的阶级基础、群众基础和执政基础。

最后，会降低基层治理有效性。当前，社会自主性增强，社会日益呈现流动性、网络化、碎片化状态，使得依赖组织、动员、指令的党组织，在基层治理中越来越难以有效“进场”，导致基层党建出现“悬浮化”问题。在基层党组织建设悬浮于基层治理的场域中，面对多元治理主体发育不平衡、功能不健全、定位不明晰、系统联动不协调而无法形成有效治理合力的基层治理困境，如果不能将党“统筹全局、协调各方”的制度优势和“思想和资源动员、组织和行动整合”的治理优势转化为实践治理效能，“各人自扫门前雪、莫管他人瓦上霜”的碎片化基层治理格局，不仅会不断增加基层治理成本，而且会制约基层治理效能的提升。

新形势下提升党的基层组织动员能力的思路

                               
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不断提高政治引领力

党的十九大报告明确指出了政治引领力的要义在于“增强政治领导本领，坚持战略思维、创新思维、辩证思维、法治思维、底线思维，科学制定和坚决执行党的路线方针政策，把党总揽全局、协调各方落到实处”。作为中国共产党的执政根基、落实党的路线方针政策和各项工作任务的前沿阵地的基层党组织，政治引领力主要是指执行党的政治纲领、政治路线和方针政策的能力。因此，提高基层党组织的政治引领力，就是要强化、发挥基层党组织的政治属性、政治优势，通过思想理论武装，把牢正确政治方向，把党的全面领导落实到各类社会基层组织，引导广大党员发挥先锋模范作用。

一方面，要着力提高基层党组织的政治胜任力。政治胜任力是基层党组织整体素质的集中体现，是衡量基层党组织领导水平、领导绩效的主要指标。为此，应该按照中共中央印发的《党政领导干部选拔任用工作条例》的明确要求，着力选优配强符合政治标准、坚持实干导向和赢得群众认可的基层党组织书记和领导班子，及时把讲政治、党性强、善治理、懂服务的干部充实到基层干部队伍之中。另一方面，要着力提高基层党组织的政策执行力。基层党组织要真正成为“落实党的路线方针政策和各项工作任务的战斗堡垒”，提高政策执行力至关重要。为此，一是要树立正确的思想观念。基层党组织要增强责任意识和全局观念，力戒形式主义、力行践履，敢于担当、主动作为，推动党的各项决策部署在基层落地生根、开花结果。二是要健全保障政策执行的规章制度。以党的制度建设为重点，从前提条件、环境氛围、制度保障、人才保证、组织体系等方面入手，为提高基层党组织政策执行力夯实激励约束的制度基础。三是要善于创新政策执行机制。推动基层治理创新是破解基层治理困境的必然要求，基层党组织要善于将党中央的决策部署同本地区、本部门的具体实际相结合，创新性地提高政策执行绩效。

                               
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不断提高社会动员力

社会动员力主要体现为党通过整合资源、发动群众、激发信心、凝聚力量，围绕着共同的价值理念、政治目标和社会愿景团结起来并付诸行动的能力。提升基层党组织社会动员力，就是要吸收和传承中国共产党社会动员的百年成功经验，发挥基层党组织密切联系人民群众的组织优势和制度效能，最大限度地把群众组织起来，最广泛、最有效地动员一切力量。

一是要健全基层组织动员体系。为此，一方面要选优配强基层党组织的“领头羊”，大力整顿“软弱涣散”党组织，促进基层党组织“强筋健骨”，打造执行有力的基层组织动员体系；另一方面，要充分发挥党员的示范引领作用，以党员的先锋模范来实现有效的社会组织动员。二是夯实组织动员的认同基础。为此，一方面，要通过建设服务型基层党组织，通过组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众来提升群众对党组织的认同感和支持度，奠定动员社会成员的民意基础和情感基础；另一方面，基层党组织应该以社会主义核心价值观为引领培育“基层治理共同体”，增强群众对基层社区的归属感和价值认同。三是要不断创新群众工作机制。基层组织动员群众的实践过程，就是一个重塑党群关系的过程。一方面，要充分发挥群团组织联系人民群众的桥梁和纽带作用，切实增强群团组织的政治性、先进性、群众性；另一方面，应根据社会阶层分化、需求变化和价值多样化的实际，创新群众利益整合机制、心理整合机制和思想整合机制。

                               
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不断提高统筹协调力

在百年风雨兼程中，正是通过行之有效的组织动员，中国共产党能够成功将“差异化”“碎片化”“原子化”的社会力量转化成具有凝聚力、团结感和集体认同感的“政治主体”。面对碎片化的基层治理格局，必须不断提高中国共产党的统筹协调能力，才能更好发挥政府治理能力、激发社会协同能力、提升群众参与能力，实现政府治理和社会调节、居民自治的良性互动，构建和完善基层协同治理格局。

一方面，要在三个向度上加强统筹协调。一是向内统筹协调，是指发挥中国特色党政体制的制度优势，构建党政协同的基层治理领导体制，提升基层党组织的领导力和组织力。二是向外统筹协调，是指党通过统一战线、区域化党建、社会组织党建等方式聚合多层次、广外围的社会力量，有机联结区域单位、行业及各领域党组织，以此形成对于基层社会的有机整合。三是向下统筹协调，是指推动社会治理重心向基层下移，把党的权力组织网络触角向最基层的社会延伸，通过组织动员、拓展服务性功能来增进党与人民群众的密切联系和深厚感情，以此确保党的凝聚力与战斗力，使基层党组织成为基层一线的坚强战斗堡垒。另一方面，要在三个维度上不断加强统筹协调。要发挥基层党组织在基层治理中总揽全局、协调各方的领导核心作用，把党的全面领导落实到社会的“神经末梢”，必须加强价值理念、政策体系、治理主体的整合。一是价值理念整合。深入推进社会主义核心价值观的实践，社会主义核心价值观是凝聚全社会价值共识的基础，是实现中华民族伟大复兴中国梦的基础，更是基层党建工作的重要内容。精准发力、持续用力推进社会主义核心价值观建设，党员干部要以身作则，作表率、树榜样、重品行，用模范行为和先进事迹来感召群众、引领社会新风。二是政策体系整合。坚持系统观念，树立“一盘棋”的思想，加强对基层治理的统筹协调，完善议事协调机制，强化整体谋划基层建设、治理和服务，克服和防止政出多门等不良现象。三是治理主体整合。基层治理中存在多元治理主体，包括基层政府、市场、社会组织、民众等，因此基层党组织要围绕基层政府部门整合、地方社会整合、多元主体治理的思路，来创新并实践基层协同治理的科学路径。（来源:《国家治理》2023年8月下）