周少来:“应对性治理”的变异和极化

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周少来（中国社会科学院政治学所“国家治理研究”项目首席研究员、中国社会科学院大学政府管理学院副院长）

基层政府，是国家治理的一线和前沿，处于国家政权与民间社会的接触界面，层层加码的自上压力与矛盾不断的自下冲力，迫使基层政府身处上下压力对冲的“夹层之中”，从而陷于多重任务和多重约束的治理困境之中，由此导致基层政府普遍存在一种愈益严重的治理取向，可以概括为“应对性治理”：即在几乎无限的任务和责任的多重压力下，基层政府限于有限的权力和资源，为了按期按量地完成所谓“任务”，动员和组织体制内外一切资源和治理方式，被动应付式、“匆忙应对性”地开展各种一线治理活动。但在当前中国现代化急剧发展的背景下，“压力型体制”的层层加码日益严重，同时基层政府又要直面社会多元利益冲突带来的矛盾冲击，由此产生的“应对性治理”极易异化变形，极化为各种极端性的治理方式。从全国各地的基层调研中，可以发现“应对性治理”主要异化为两种极化形式。

应付性治理，即基层普遍存在的各式各样的“形式主义治理”。这是由基层政府的多重制度约束条件决定的，即由学界普遍反映的基层政府“权小责大、人少事多”所决定。不少乡镇政府每年面对几十项重大工程，几百次验收检查，几十个数据台账等等繁杂工作和任务，在时间紧、任务重、无法“实质性完成”的情况下，很多具体的任务和台账数据都在“逼迫”基层组织走向“应付性治理”，也即在“形式上完成任务”。

这是应对性治理的形式化治理形式，一切为了“应付”完成任务，这有以下几个制度性特征：一是治理任务并非特别重大，上级政府也不特别加以检查和考核，而且“形式化完成”的任务，并不能够直接决定基层干部的考核成绩和晋升前景，如基层乡村的宣传教育工作。二是治理任务并非能够完全量化细化，大量在台账上报送的材料和数据，上级政府也不能够精确地加以逐一检查和审验，如基层组织的党建引领工作。三是治理任务非常紧急，基层组织根本没有时间来认真完成和审核数据，基层政府只有在形式上加以“应付完成”，如农民平均年收入的调查统计工作。“应付性治理”在基层组织几乎无限的文件传达、会议记录、跟踪留痕、数据资料等等“治理活动”中体现得特别明显。对这种在基层普遍存在的治理趋向，学术界也有各种各样的概括：“拼凑应对”“形式化完成”“策略主义”“象征性完成”等等。但其行为逻辑实质上都是一样的，都是重压之下的“应付性治理”，是“应对性治理”的极化形式。

应急性治理，是走向了另一个极端，是实质性治理的极化形式。即为了不出“问题”或达到“目的”，动用一切资源和手段，集中性运动式、强制命令型推进和完成，是“只问结果、不问手段”的应急性治理方式。

相应地，应急性治理也具有以下几个制度性特征：一是治理任务特别重大，任务的“政治性”极高，上级领导特别重视，必须“无条件完成”的任务，如精准扶贫进程中的按质按量完成“贫困县”的摘帽任务。如防疫抗疫期间的“应防尽防、应检尽检”任务。二是任务重大且可以明显看到实效的任务，如在限定期限内的土地征用、农房拆迁工作，任务明确并具体落实在乡镇和干部头上，可以精确量化并加以考核评级，而完成不了任务时，乡镇的所有工作可能会被“一票否决”，甚至领导干部会受到严重的党纪政纪处罚。三是“一票否决”的事项，基层政府的“一票否决”工作越来越多，综治维稳、信访上访、森林防火、环境保护、重大安全事故等等，都是悬在基层干部头上的“一票否决”，甚至直接决定着基层干部的“仕途命运”。而凡是属于“一票否决”的工作和任务，基层干部往往都会采取坚决完成任务的“应急性治理”方式。

“应付性治理”和“应急性治理”，其形成非个别干部自愿自主所为，也非一日之功演变生成，更非能够依靠个别干部的素质和愿望所能扭转。因此，为了改变基层治理中各式各样的“应对性治理”，遏制“应付性治理”，减少“应急性治理”，就要通过深层次的制度性和体制性改革，巩固基层治理的民主法治基础，加强基层社会和基层组织的自主自治力量，构建法治化的多元协同治理体系，这才是推进基层治理现代化的根本之策。（来源：乡村发现转自：《北京日报》2023年10月9日第10版）