秦中春：加快完善我国农业补贴政策

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秦中春（国务院发展研究中心农村经济研究部二级巡视员、研究员）
编者按：农业补贴政策是我国农业政策体系中最重要的组成部分之一，对我国农业的生产和销售等各环节具有重要的调节作用，是农业健康可持续发展的保障。多年来，我国农业补贴政策从无到有，补贴力度不断提升，取得了显著的成效，同时还存在补贴结构不够优化等突出问题亟待解决。我国农业补贴政策经历了怎样的发展历程？取得了哪些显著的成效？随着我国进入新发展阶段，实行农业补贴政策面临哪些问题和挑战？新发展阶段该如何完善我国农业补贴政策？国务院发展研究中心农村经济研究部二级巡视员、研究员秦中春对此进行了深入分析。



问题一：我国农业补贴政策经历了怎样的发展历程？整体发展情况如何，取得了哪些显著的成效？与发达国家相比，我国农业补贴政策有哪些特点？

秦中春：我国实行农业补贴政策起步较晚，发展很快，变化显著。新中国成立以后，直到20世纪90年代以前，我国的农业发展长期为工业化、城镇化提供积累，国家对农业的补贴为负值。进入20世纪90年代，我国开始探索农业补贴政策，对农业的取予趋于平衡。进入21世纪以后，国家逐步加大对农业的支持补贴力度，农业补贴总额增长较快，特别是对农业生产者的补贴水平有所增长，对特定农产品的支持水平显著增长。在实施农业补贴政策过程中，也产生了一些新情况和新问题，国家对这些政策不断有所调整和完善。

（一）我国农业补贴从无到有，目前补贴总额已居世界前列

20世纪90年代，我国开始探索农业补贴政策，但当时主要是实行保护价收购和加强农业基础建设，农民还需负担较多的农业税费等。真正的农业补贴是从21世纪以后开始，补贴类型不断增多，补贴总额增长很快。从2002年开始，我国逐步建立一系列对农民种粮的直接补贴政策措施。从2004年开始，我国宣布逐渐取消农业税，2006年全面取消农业税。从2004年以后，我国实行了粮食最低收购价政策以及重要农产品临时收储政策。此外，我国还在发展农业政策性保险和金融、加大农业科研技术推广、开展农业生态建设、加强农业公共服务和农村基础设施建设等方面进行政策扶持。根据经合组织（OECD）估计，2020年我国政府对农业生产者进行补贴支付的总额（不含市场价格支持，即PSE—MPS）为723.17亿美元，居世界第二，仅次于欧盟；政府对农业部门的一般服务支持总额（GSSE）为353.6亿美元，居世界第一。

（二）农业补贴的内容和方式不断调整，形成了多种多样的补贴政策

在政策实践中，我国的农业补贴是不断调整、健全和丰富的，全国现已形成了多种多样的补贴政策。从政策的调整来看，最主要的有两项。一是对价格支持政策的调整。我国从1993年开始实行粮食收购保护价政策，1997年改为按保护价敞开收购，2004年后这项政策取消。我国从2004年起开始在主产区实行水稻最低收购价政策，2006年这一政策拓展到小麦，2008年后开始实行玉米、大豆、油菜籽、棉花、糖料临时收储政策。从2014年起，我国对价格支持政策进行较大调整，国家取消临时收储政策，仅保留水稻、小麦最低收购政策并对其定价及其收购方式等进行调整优化，并逐步建立完善棉花目标价格补贴政策以及玉米、大豆、油菜、糖料等生产者补贴政策。二是对直接补贴政策的调整。我国从2002年开始逐步建立对农民种粮的良种、农机、农资和面积进行直补的政策。从2015年起，我国对这“四项补贴”进行较大调整，除仅保留和完善农机补贴外，国家将其余三项补贴合并调整，改为支持耕地地力保护和发展农业信贷担保。从政策的健全和丰富来看，我国在实行价格支持和种粮补贴的基础上，还实行了其他一系列对农业生产者的补贴和对农业部门的支持措施。

（三）我国农业补贴政策的实施取得重要成效，解决了经济运行中的一些突出问题

我国农业补贴政策的实施成效显著，有效解决了国民经济运行中的一些突出问题，特别是推动解决农民自己解决不了或难以解决的农产品市场重大波动风险、农田水利基础建设、农业科技创新等难题，适应了市场经济发展的要求。一是保障农业生产者的基本收益，促进了粮食和重要农产品生产稳定发展。二是帮助解决农业农村现代化发展的瓶颈问题或现实难题，提高了农村生产力发展水平。三是推进农村生态环境建设保护和农村公共服务及公共事业发展，使之更加适应农村社会变迁和市场经济发展的要求。

（四）与发达国家相比，我国农业补贴政策的实施有鲜明的特色

从国际上看，农业补贴是一个国家或地区经济发展到一定阶段实行的政策。从我国来看，农业补贴政策的实施有鲜明的特色，与发达国家的政策选择、我国相关的政策及政策调整存在差异，由三大关键因素决定。一是农业补贴政策的实施有阶段限制性，政策的选择首先受经济发展阶段制约。二是农业补贴政策的实施有资源配置性，政策的内容由国情人情、经济体制及国家战略决定。三是农业补贴政策的实施有专业技术性，政策的调整与管理技术的发展进步相关。



问题二：随着进入新的发展阶段，您认为，我国目前实行的农业补贴政策存在哪些亟待解决的突出问题，面临哪些挑战？

秦中春：目前我国已进入新发展阶段，三农工作的目标任务与历史上的中低收入发展阶段相比将发生较大变化，但与世界上的发达国家相比仍处于发展中国家行列。受多方面因素的影响，目前的农业补贴政策在目标定位、措施设计、类型统筹和操作实施等方面还存在—些突出问题亟待解决。在实践中，农业补贴政策的类型和措施需要不断改进，农业补贴政策的调整、规范和优化还比较难。

（一）保障重要农产品供给的发展需求重新变得紧迫而复杂，实行农业补贴政策的目标任务需要重新界定和明确

在新发展阶段，我国农业发展面临的供需形势和社会环境发生重大变化。一是国内外粮食和重要农产品供需形势发生深刻变化，需要更加重视加强粮食安全管理和重要农产品供给保障，实行保面积、挖潜力。二是我国粮食和农业经营比较效益发生深刻变化，需要更加重视与工业化、城市化发展进行配套，实行保收益、防风险。三是我国农村社会结构发生深刻变化，需要更加重视加强对农业生产者的支持保护和扶持新型农业经营主体，实行保劳力、有组织。

实行农业补贴政策的目标确定有特殊性，既要符合农业政策的总目标，又要有效解决问题。改革开放以来，我国农业政策的总体方向是增强市场的作用，关键的政策目标是不断变化的。作为现代政策工具，农业补贴属于国内政策，可选的政策目标很多。但从我国国情和当前所处发展阶段以及国内外形势看，我国目前还不具备全面、充分进行农业补贴的能力，需要有选择、保重点、讲统筹和提效能。

（二）我国现行农业补贴与社会需求相比还存在差距，农业补贴政策实施的内容和方式及调整受到国际规则约束并存在经验不足的问题

相比社会需求，我国现有的农业补贴无论在总量上还是在结构上都还存在差距。我国农业补贴的社会需求较大，通过补贴保障农业生产合理收益和破解现代化发展瓶颈还不足，农民人均获得的补贴水平还较低，推进农业生产经营向绿色发展方式转变还较少。新阶段我国“三农”工作的重心发生深刻变化，对实施农业补贴政策提出了新要求和新挑战。农业补贴政策的实施本身存在刚性，很多补贴在设立后就很难取消或调整。从结构上看，目前我国的农业补贴政策多种多样，在实践中也产生了新的问题，如补贴碎片化，补贴差异不合理，部分政策措施对市场运行还存在扭曲作用。

目前我国对农业进行补贴的内容和方式受世贸组织（WTO）规则约束，特别是对农产品的价格支持和生产者补贴受限较大。根据入世协议，我国实行的粮食最低收购价政策和一些生产者补贴政策属于要求进行减让承诺和限制的措施。从国际经验看，美国、欧盟、日本和韩国等发达国家根据国内外环境的变化和国际规则要求对农业补贴政策曾经进行较大调整和不断完善，相比之下我国的经验还有不足，在政策导向、目标确定、补贴方式、政策调整、措施配套方面需要有所借鉴。

（三）我国农业补贴的具体组织实施和信息化建设不完善，从根本上提高政策效能和解决吃大锅饭问题还任重道远

与发达国家特别是农村社会转型已完成的国家不同，我国农业补贴政策的具体组织实施是一个现实难题和重大问题。目前我国的特点是大国小农，工业化、城镇化尚未完成，农业人口数量大，农村土地经营关系复杂多样且土地流转日益普遍，不同类型的农业补贴政策效果相差悬殊，对选择怎样的政策工具、补贴对象、如何计发等亟待统筹优化。

近年来我国在解决农业补贴的吃大锅饭现象方面积极探索，但从根本上解决问题还任重道远。习近平总书记曾经指出，“现行农业补贴政策效果是好的，广大农民是欢迎的，但也确实存在一定程度的吃大锅饭现象”。“从长远看，要按照市场定价、价补分离的原则，探索实行目标价格政策”。但实行农产品目标价格政策也需要创新。2014年后我国曾经在东北实行大豆目标价格政策，由于操作机制太简单等，效果不理想。然而，从2014年起我国在新疆实行棉花目标价格改革，由于对操作机制进行了严密设计并进行改革创新，改革成效非常显著。从新疆的改革看，引入了限量补贴方法，开创性地建设信息平台，系统地解决了“吃大锅饭”问题。相比之下，我国其他农业补贴政策在具体实施和信息化建设方面存在的问题或缺陷尚未引起足够重视，亟待在机制设计和技术保障等方面系统谋划、探索创新和解决难题。



问题三：针对上述问题，我国农业补贴政策还需要进一步完善才能适应新发展阶段的需要，对此，您有哪些建议？

秦中春：在新发展阶段，建议按照“明确目标、措施有力、精简高效、配套组合”的思路，以提高重要农产品供给保障水平为指向，以更好发挥政府作用、充分发挥市场作用、对市场作用进行边际调节或必要补充为原则，对农业补贴政策实施的决策机制、统筹分类、过程管理和基础支撑进行改革完善。

（一）改进我国农业补贴政策目标任务的决策机制，坚持目标导向、问题导向和实践导向相结合，强化保供给和解难题

保障重要农产品供给是新发展阶段我国农业补贴的优先目标和基础目标，为实际农业生产者解决重大问题提供边际调节或必要帮助是现阶段我国农业补贴的主导思想和重要原则，将实践证明有效的好做法保留下来并结合新情况进行完善和创新是今后我国对农业补贴政策进行改革的有效方法和基本思路。要把帮助农民解决种植粮食和生产其他重要农产品面临的市场价格重大波动风险以及投入成本大幅上涨带来的基本收益损失问题作为基本任务，把帮助农民解决农业农村现代化发展面临的瓶颈问题作为重要任务，把推进农业可持续发展、加强农村生态环境建设和农村基本公共服务作为必要任务，完整、准确地确定我国农业补贴政策的总目标、具体目标及优先顺序，着力解决重要农产品生产者面临的突出问题。借鉴国际经验，结合我国农村内部差异较大和在加入WTO时已做出让步承诺的实际，注重用好各类政策，明确各类政策的支持重点，不断增加财政支农投入。

（二）优化我国农业补贴政策内容方法的统筹分类，统筹黄箱、蓝箱和绿箱政策，推进农业补贴政策组合优化

重视对政策的规范设计和统筹分类，可按照价格支持、直接补贴、一般服务支持的分类方式以及黄箱政策、蓝箱政策和绿箱政策的管理要求进行统筹。坚持对水稻和小麦实行必要的价格支持，继续完善相关政策，探索价补分离，探索重要农产品市场调控新机制。完善和创新直接补贴政策，改变简单按农户承包地面积计发补贴的做法，对实际生产者与非生产者进行区别对待，更加强调对实际农业生产者或经营服务者补贴，更加重视应对社会转型和农地流转的影响，更加重视以鼓励勤劳创新为依据进行补贴，更加强化对粮油生产、畜牧养殖短板弱项的生产性补贴，更加注重农业风险管理和健全风险防范保障，更好保障农民基本收益，提高农业综合产能，破解关键制约。探索将农业补贴与农产品周期性价格损失、农产品交售量、农业保险保费、发展适度规模经营、重要技术服务、重要基本建设结合等进行挂钩。完善玉米、大豆和油料生产者补贴政策，增加限产限补内容，突出生态导向和创新发展。完善棉花目标价格政策，实行“保稳定、有微调、可调剂、结构化”。健全和完善农业间接补贴及一般服务支持措施，解决现代农业发展难题，支持创业创新及投融资，加强基础建设，完善公共服务。

（三）深化我国农业补贴政策创设调整的过程管理，把解决问题作为绩效评估标准，完善农业补贴政策动态调整机制

把农业补贴政策的实施作为具有长期性或周期性的工作，把是否有效解决问题以及解决问题的效率、成本、风险、可持续性等作为评估农业补贴政策的绩效标准，改变政策静态设计、动态管理不够、存在吃大锅饭的现象。要对农业补贴政策的问题解决、牵头单位和绩效考核等进行统一归类，建立统计台账，加强跟踪管理。全面设立政策周期，对政策实施进行动态监测和优化调整，开展周期性管理，既不断完善补贴政策的内容设计，也不断完善补贴政策的具体实施。现阶段要重点针对粮食生产、畜牧养殖的短板弱势问题，实施好价格支持和挂钩补贴政策。中长期要注重完善创新，保持价格支持基本稳定，逐步拓展补贴的类型、扩大范围、实施整合和完善制度。

（四）创新我国农业补贴政策实施操作的基础支撑，建设综合信息平台，加强农业补贴系统管理和基层基础工作

探索实施农业补贴政策的新思路、新方式与新途径，既重视土地因素，更重视人的因素，还重视农产品加工流通、农业组织化、金融保险等因素，建立更加科学的量表体系。要从加强农业用地、用水、用农资等监管入手，加强基层基础工作，创新技术支撑。借鉴新疆棉花目标价格改革经验，开展涉农业务管理规范，将农业产业链和税务等数据进行规范并统一登记入信息系统，组织农户和经营单位申报并录入信息，农业主管部门等负责核验，建设集农业生产、社会服务、加工流通等数据录入、核验和共享为一体的农业基础数据和综合信息平台，支撑农业补贴政策的精准高效操作。（来源：国研网）