于永达：新时代中国参与全球经济治理的战略思考

gecccn

于永达（清华大学公共管理学院教授）

自党的十八大以来，习近平总书记多次在重大外交场合阐述中国关于全球治理的新理念新思想，积极倡导共商共建共享的全球治理观。聚焦经济领域，参与全球经济治理是中国融入世界经济体系、维护全球金融秩序、提升国际经贸影响力的有效路径。然而当前，国际经济形势动荡不定，多重危机交替影响，一系列不确定性让刚刚经历过疫情冲击的世界经济“雪上加霜”，更为其发展前景增添了重重“迷雾”。中国如何做到“拨云见日”，在实现我国高质量发展目标的同时，为全球进步做出更多更大贡献，成为新时代中国参与全球经济治理的重大命题。

2020年11月，习近平主席在第三届中国国际进口博览会开幕式上强调：“面对经济全球化带来的挑战，不应该任由单边主义、保护主义破坏国际秩序和国际规则，而要以建设性姿态改革全球经济治理体系，更好趋利避害。”直面全球经济治理模式过渡期之挑战，中国要树立发展是第一要务之理念，整合资源、集聚优势，筑牢合作、交流、共享、互惠之根基，逐步实现更大范围、更宽领域、更深层次的对外开放，推动本国经济实现质的有效提升和量的合理增长，从而源源不断地为世界发展提供新动力。

新旧治理模式的过渡期

在前所未有的冲击下，全球经济已经到了不得不“治”的“关键期”“危机期”“转折期”，若不能有效解决治理矛盾，将会给全球发展造成极大伤害。当务之急是优化治理制度，更新治理规则，共建全球经济治理新秩序。

制度是事物发展的准绳，规则是国际关系的基础。从历史的角度纵观全球经济治理发展路径可知，二战后，各参战国社会经济均遭到严重破坏，急需恢复与发展，以美国为代表的发达国家率先建立了以自身为主导的全球经济治理体系，包括货币体系、贸易制度、投资模式等，经济全球化也因此奉行着较为统一的制度、规则。随着联合国、世界银行、国际货币基金组织、世界贸易组织等主要机构组织相继成立，全球经济、政治、文化、社会等多方面得到了不同程度的恢复与发展，人类社会发展的新阶段由此展开。但是，随着布雷顿森林体系的瓦解、新自由主义制度的衰落、新国际货币体系的建立，全球经济治理体系已经不再是“一超独霸”，而是变为一个个“利益竞争集团”，进而形成了多边主义全球经济治理体系。

新的历史条件下，经济、科技、产业、企业等各个层面的发展均对建立全球经济治理新模态、新动力、新机制提出了紧迫要求，全球经济治理体系正在发生变革与调整。旧的国际规则已不再适用，而新的规则还未完全形成，在新老交替、新旧更迭的过渡期，全球经济治理正面临巨大挑战。

一方面，全球经济治理规则亟待更新。面对日益复杂的国际环境和不断涌现的全球性挑战，先前的治理规则频繁“失语”，经济衰退和通胀高企的风险增多，暴雷事件频发，全球经济不确定性持续增强。特别是数字经济、互联网模式的崛起，在加速资源跨境流动和提升全球资源配置效率的同时，也加剧了经济运行风险及其防控难度，对全球经济治理规则提出了更高、更新的要求。除此之外，美欧国家之间对治理主导权的竞争也阻碍了治理规则更新，新兴经济体在涉及集体利益时，常因发达国家介入、利益分歧而难以获得话语权。俗话讲，“无规矩不成方圆”，目前的全球经济治理规则可谓是“名存实亡”，多数西方国家一味按照自己制定的“游戏规则”处理全球性经济问题，过于“自我”的政策导致全球宏观政策陷于困境，进一步制约了全球经济治理效能的提升，并加剧了经贸摩擦的频率与深度。

另一方面，全球经济治理规则事关各国根本利益，大国间的博弈势必空前激烈，这在无形中加剧了修改与制定规则的难度与风险。分领域来看，目前全球经济治理在新旧制度过渡期主要存在四方面挑战：第一，全球金融领域。美元体系面临日益增多的风险、成本以及政策不明晰，导致货币呈现“板块化”发展趋势——美元、欧元和人民币三大货币“三足鼎立”，加之目前包括数字货币在内的多种货币形式蓬勃发展，一场金融领域革命已在全球发酵。第二，全球贸易领域。世界贸易组织多边机制仍然是全球贸易规则的主渠道，但如今美国认为做大贸易的“奶酪”越来越困难，而包括中国在内的新兴经济体拿走了越来越多的份额，主张“美国优先”的既得利益者，企图制定更加符合美国利益的贸易规则，并陆续退出多个全球多边机制，向全球贸易规则发起挑战。与此同时，数字贸易催生出数字贸易壁垒*这一新型壁垒。数字贸易壁垒的存在，根本上还是因为世界并未形成统一权威的数字贸易规则。因此，建立全面、规范、合理、开放的数字贸易规则框架体系，成为全球贸易领域的重大课题。第三，全球监管领域。近年来，各国在绿色经济、金融科技及数字经济等领域出台了一系列支持新策，但随着通货膨胀、资本外流、汇率贬值及金融风险抬头，普惠金融、数字金融和绿色金融等新兴发展领域将给全球金融监管带来不小冲击，配套的监管制度、手段、能力亟待更新。第四，全球数字化领域。近几年，全球支付产业数字化转型全面提速，但加密资产广泛采纳可能削弱央行执行货币政策的能力，引发系统性风险。同时，数字货币应运而生，但数字贸易谈判与规则竞争僵持不下，数字金融国际监管框架与技术标准尚未确立。

*注：经济全球化的不断推进使数字贸易在全球迅速扩张，一些国家为获得并保持在新兴领域的竞争优势，采取一系列措施设置数字贸易壁垒，包括云计算限制、网络过滤和拦截、网络电话服务、域名规则、跨境数据转移、数据本地化、对网络电视和娱乐社交软件的限制和加密、对网络支付服务的限制等。

参与全球经济治理是全球性命题，对各个国家而言，都意味着全方位、多角度的挑战，涉及农业、工业、科技、教育、文化等诸多领域。从一定意义上说，参与全球经济治理既是一种外部挑战，更是一种内部鞭策；既是对自身体制的一种建设，也是对世界发展的一种迎合；既是顺应时代的一种方式，也是改变世界的一种途径。治理得好可以推动世界向前进步，治理不好则将被时代所抛弃。中国是发展中的新兴国家，过去数十年，中国从参与经济全球化中收益颇丰，但也经受了一系列不公平、失准则的贸易对待与关税制裁。随着实力地位的增强，中国已然成为世界百年未有之大变局中的重要因素，也是引领推动全球经济治理机制变革的重要力量。近年来，逆全球化浪潮暗流涌动，从某种意义上来说，凸显了全球经济治理机制的缺失与短板。在这种背景下，中国唯有敞开怀抱、兼容并蓄才能更好地参与全球治理、彰显大国风范。中国在积极参与重塑全球经济治理体系的同时，也应正视自身在发展中遇到的一些阻力与问题，保持迎难而上的勇气定力，更从容地应对世界经济环境的不确定性变化。

全球经济治理路在何方

从历史逻辑来看，全球经济治理经历了由霸权主导转向霸权合作再升格为多元共治的演进过程。第一阶段，1944年以美国为首的西方主要工业化国家创建了布雷顿森林体系，标志着全球经济治理的开端。第二阶段，为协调各国政策，主要发达经济体于1976年创立了G7非正式国际机制，其表现出明显的新自由主义特征。然而，这一模式的内在缺陷在1997年亚洲金融危机和2008年全球金融危机时尽显无疑，其公平性、有效性以及合法性均受到极大挑战。2008年金融危机后包含主要新兴发展中国家的G20顺势被升级为领导人峰会，标志着第三阶段正式开启。G20作为国际经济合作与协调的重要平台，最终演化为发达国家和新兴经济体共同参与全球经济治理的新模式。

中国参与全球经济治理之路主要经历“了解、参与、发声”三个阶段。1978年改革开放为中国融入世界经济体系创造了有利条件，随着中美正式建交（1979年）、中国恢复国际货币基金组织与世界银行合法席位（1980年）、中国成为亚洲开发银行会员国（1986年）等一系列合作交流工作的开展，中国逐渐接触到世界经济体系中的运行规则，并积极与国际市场接轨合作。邓小平同志南方讲话后，中国对外开放的步子迈得更大，于2001年正式加入世界贸易组织，开启了中国经济外交新纪元，逐渐从一名“旁观者”变为平等、互利的“参与者”。随着2008年金融危机的爆发以及中国成为世界第二大经济体，中国愈发接近世界经济舞台中心。如今，作为联合国安全理事会五个常任理事国之一，中国积极开展多领域外交工作，深度参与全球经济治理，话语权大幅提升。

当前，美欧的传统领导地位在金融和债务危机中遭到削弱，中国却始终秉持合作共赢的理念和原则深度融入国际经济事务合作。中国坚持多边主义，并始终以人民利益为重，旨在让全球人民的福祉最大化，理性寻求各方利益的最大公约数，但中国的努力却被部分西方国家恶意抹黑。诚然，历史终究是历史，历史终将会过去，没有历史的积淀也不可能有今日的世界。目前存在的问题多数是历史遗留问题，我们肯定历史中好的做法并且继承发扬，但未来之路又将何去何从？这需要从“发展”“合作”以及“创新”中寻找答案。

发展是第一要务

用发展推动自身矛盾的解决，同时亦促进世界问题的治理。中国作为一个发展中大国，始终将发展作为党执政兴国的第一要务，既在谋求自身发展中促进世界共同发展，又在世界共同发展中推进自身发展。

党的二十大在充分肯定党和国家事业取得举世瞩目成就的同时，也鲜明指出“我们的工作还存在一些不足，面临不少困难和问题”。当前我国在发展中主要存在以下几个突出问题：一是产业发展动力不足问题。动力不足的原因有结构性问题，当前中国经济仍然在转型升级的过程中，传统产业仍占据较大比重，高耗能、高排放、低附加值的问题还比较突出，而一些新兴产业和高技术产业发展相对滞后，创新能力不足，难以为经济发展提供充足的动能。此外，金融领域和房地产领域出现了一定程度的资产泡沫现象，非实体经济聚集了过多的发展资源，也削弱了增长新动力赖以形成的基础。二是供需结构不匹配问题。近年来，我国消费需求对经济增长的贡献明显增强，在经济下行压力加大的背景下，成为支撑经济平稳发展的重要动力源。但是，随着收入水平的提升和中等收入群体的扩大，广大消费者的消费结构和消费理念发生了显著的变化，对个人的精神生活品质提出了更高要求，而我国在中高端产品和服务领域供给能力有限，消费对经济的拉动作用还未充分发挥。三是腐败问题。腐败会导致资源的不当配置、破坏市场运行规则、降低投资者信心、影响企业创新和竞争，对经济社会发展造成严重危害。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持以伟大自我革命引领伟大社会革命，持续推进反腐倡廉，取得了显著成效，但一些隐形变异、曲线敛财、翻新升级的新型腐败和隐性腐败正在悄然发生。反腐工作绝非一朝一夕，“零容忍”不是口号、“正新风”不是跟风，反腐工作须久久为功、与时俱进。四是人口老龄化已经成为不可逆转的事实。1994年日本进入深度老龄化时，人均GDP已经达到3.99万美元，步入发达经济体；而中国2021年步入深度老龄化时，人均GDP只有1.26万美元，且尚未跨入高收入国家的门槛。人口增长与经济发展息息相关，过快或者过慢都不利于经济的发展，而一旦人口增长陷于停滞困局，经济社会就会失去发展活力。

想要更好地融入世界、发展世界，必须先解决自身存在的这些突出问题，用发展的思维、眼光跟上时代的步伐，与此同时加强跨国合作，积极应对全球性问题，共同促进世界的繁荣发展。

合作是第一目标

“团结就是力量，分裂没有出路”，全球经济治理要坚持在发展中寻求合作共赢。然而，凭借工业革命而占据先发优势的西方国家，牢牢掌控资本主义世界“中心市场”，并让多数发展中国家沦为“世界代工厂”或原材料“附庸市场”，不仅造成不可逆转的全球环境污染，同时也加剧了世界收益分配的不均衡性。更有一些国家奉行单边主义，迷信零和博弈，鼓吹“筑墙设垒”，操弄“脱钩断链”，让多边会议、国际组织成为大国战略博弈和战略竞争的工具，严重阻挠经济全球化健康发展，导致国际供应链大幅受阻，致使疫情中的世界经济遭受叠加伤害，更加剧了部分脆弱发展中国家的发展困境。其中，美国政府大力推行“美国优先”原则，拉帮结派，大搞“小圈子”主义，对多个国家发起贸易战，特别是打着“安全”与“公平竞争”的旗号，对中国实施了一系列制裁措施，包括征收高额关税、限制技术交流、阻止中国参与全球经济事务等等。同时，乌克兰危机、巴以冲突的骤然爆发则进一步恶化了地区间的合作关系，导致国家间的信任危机在全球蔓延，深刻影响着全球治理工作的开展。

应该认识到，比新冠疫情更严重的是“信任危机”，比经济危机更可怕的是“协作困境”。开放合作共赢是人类发展永恒主题，世界的共同繁荣，离不开每一个国家的支持。俗话说，“独行快，众行远”，地球是世界各国共同的家园，唯有坚持开放合作，才能推动全球经济更好、更快、更健康地在历史长河中前进、在时代发展中进步。人类早已经成为了“你中有我，我中有你”的共同体，各国应该摒弃对抗思想、冷战思维，加强对话协商、交流合作，为全人类共同的发展而努力。中国作为拥有14亿人口的国家、联合国安理会五常之一、世界第二大经济体、国际多边组织和条约的重要参与者与实践者，始终奉行双赢、多赢、共赢的合作理念，作出“永不称霸、永不扩张、永不谋求势力范围”的承诺，致力于推动构建人类命运共同体，实现最大范围的平等互利与最大化的人类福利。在中美关系这个极其重要的全球双边关系中，中国也始终倡导以对话解争端、以协商化分歧，目前虽然有竞争、有分歧，但经贸关系发挥着稳定双边关系压舱石的作用，合作依然是中美关系的主导面。未来，中国将继续积极参与构建互利共赢的全球经济治理机制，打造各个群体均能获益的包容、普惠的经济全球化新模式，使经济全球化真正惠及全人类。

创新是第一动力

随着科技的不断进步与创新，各个领域迎来了巨大的变革和机遇。科技创新不仅推动了国家经济的繁荣和竞争力的提升，还促进了全球合作和可持续发展。在全球经济治理中，应牢牢把握科技这一关键要素，通过科技创新共同探索解决重要全球性问题的途径和方法，以科技创新的高水平开放合作推动经济全球化不断深入，至少不应让科学技术成为限制全球经济治理的阻力与障碍。

科学技术需要对全人类负责，同时应产生积极的正面效应。但目前，世界上不断有鼓吹“长臂管辖”与“脱钩断链”的声音出现，国与国之间的科学技术交流被限制，大国经济竞争逐渐演化到科技领域，严重阻碍全球经济社会创新发展。不得不承认，发达国家在科技创新领域走在世界前列，但一些国家却并未认清合作开放是科技进步和生产力发展的必然逻辑，反而一味加剧矛盾。例如，美国试图用断供手段封锁中国芯片行业发展，将高端科技牢牢锁在“保险柜”中，抵触交流、拒绝合作。实际上，中国是全球最大的半导体市场，芯片销售规模约占全球的三分之一，美国对正常的半导体产业经贸往来人为设限的做法，背离公平竞争原则，违反国际经贸规则，不仅损害中国企业的正当权益，也将影响美国企业的市场利益。

中国则在科技博弈中表现得非常清醒。一方面，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持把科技创新摆在国家发展全局的核心位置，确立科技自立自强的发展路线，大力推动国家实验室、大科学工程、重点国家研究机构改革，高度重视“双一流”大学和科技领军企业建设，以此全面支撑原创性知识生产、高端人才培养及创新驱动发展战略目标的实现。同时，多部委联合发布破“四唯”、破“五唯”的通知，并逐年提高基础研究经费支持，引导激励科技人员从传统科技发展范式向新科技发展范式转型。另一方面，中国持续推动中外科技合作交流，特别是通过加强例如气候变化、人类健康等面向全球共同挑战议题的合作，促进科技成果在世界范围内的共享；积极融入全球科技创新体系，设立面向全球的科学研究基金，大力支持外籍专家牵头中国科技计划，积极参与全球科技创新治理体系改革和重大国际科技合作规则制定，为世界科技创新发展贡献中国智慧和中国力量。

只有在更大范围内实现资源共享，让世界共享科技创新的丰硕成果，人类社会才能获取更多的收益，科学技术才能更快地迭代升级，进而实现良性循环、合作共赢。实际上，不仅是科学技术，投资、贸易、金融等全球经济治理的众多方面均走到了一个重要的历史关口。各国在参与全球经济治理过程中，应树立大局意识和全局观念，实现自身发展的同时，也要注重国际合作、协同创新，携手构建经济全球化新秩序，推动世界经济平稳运行。

治理目标：实现合作共赢

党的二十大报告提出：“中国坚持对外开放的基本国策，坚定奉行互利共赢的开放战略，不断以中国新发展为世界提供新机遇，推动建设开放型世界经济，更好惠及各国人民。”以中国新发展为世界提供新机遇，关键在于充分利用集聚优势理论，不断挖掘、积累和吸收各种外部优势资源，在整合过程中一方面增进自身的吸纳能力，另一方面对外输出自身的优势资源。简言之，参与全球经济治理，既要集聚优势，也要输出优势，唯有合作共赢，才能长期稳定发展。具体而言：

第一，集聚发展优势，让发展成果更多地惠及全体人民、合作伙伴。2023年8月24日，习近平主席在“金砖+”领导人对话会上指出：“国际社会要以天下之利为利、以人民之心为心，推动发展问题重回国际议程的核心”。发展的机会是平等的，而不是少数国家的特权，各国应秉持平等互信、包容互鉴、合作共赢的理念，为人类社会创造更多福祉。中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化，不但要求把“蛋糕”做大，更要把“蛋糕”切好。为此，要继续集聚发展优势，打破地方和城乡的行政性分割，打通制约经济循环的各个堵点，促进商品和要素在全国范围内畅通流动，让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民。与此同时，全方面、多角度地推进高水平对外开放。“适己而忘人者，人之所弃；克己而立人者，众之所戴。”中国向来提倡“共享”，注重“共赢”，要进一步扩大对外开放，欢迎更多的国外优质产品进入中国市场，也持续不断地为世界市场供应优质产品；加速人才、科技、产业、投资、贸易等方面交流与合作，促进国际间优质生产要素自由流动；全面推进“一带一路”高质量发展，加快“金砖+”合作机制建设，让共赢经济效益惠及更多的合作伙伴，真正实现社会福利最大化。

第二，集聚合作优势，推动构建更加公正、合理的世界新秩序。合作交流是时代的主旋律。近年来，部分西方国家为了抢夺利益蛋糕，推行单边主义和保护主义，冲击多边机制和国际规则，给全球治理和国际关系带来挑战，危及全人类的共同利益。推动全球经济治理体系变革不可能一蹴而就，需要各国保持一定的耐心和定力。面对西方国家的“围追堵截”与“各自为政”的全球治理现状，中国作为最大的发展中国家，应继续集聚合作优势和全球化的正能量，积极为发展中国家争取更多话语权，吸引更多国家加入丝路基金、亚投行、金砖银行等多边开发性金融机构，纾解发展中国家基础设施建设缺乏资金支持的困境，推动实现国家间政策沟通、贸易畅通、资金融通、设施联通、民心相通。同时，坚决维护联合国宪章宗旨原则，将其作为处理国际关系的根本遵循，秉持共商共建共享原则，积极参与引领全球治理体系改革和建设，与其他国家一道构建更加公平合理的全球治理规则和制度体系。

第三，集聚数字优势，以数字技术赋能全球经济治理、更好造福世界各国人民。随着数字技术的迅猛发展，人工智能、网络通讯、生命科学等影响经济发展与科技格局的重大领域都将迸发出新的活力，今后全球经济治理绝不缺乏“数据”之争。全球数字化发展领域之广、范围之大、速度之快、力度之强、程度之深是前所未有的，而在数字化这一全新领域，我们与欧美等发达国家处于同一起跑线。为此，要牢牢把握数字化发展机遇，坚持技术为第一要素、创新为第一动力、人才为第一资源，打造全球数字经济合作平台，集聚全球数字优势，全力推进数字人民币全生态、全场景、全链条应用。强化技术交流、知识分享，努力弥合全球数字鸿沟，为落后国家推动信息基础设施建设提供力所能及的帮助和支持，打造开放、公平、公正、非歧视的数字发展环境。积极参与和引领数字国际合作，不断提升全球数字经济治理话语权，推动全球经济治理体系数字化改革与创新，与其他国家共同探索出一条数字资源共建共享、数字经济活力迸发、数字治理精准高效、数字文化繁荣发展、数字安全保障有力、数字合作互利共赢的全球数字发展道路。

结语

综上所述，中国参与全球经济治理，首先要解决好自身的突出问题，保持“刀刃向内”的勇气与决心，主动净化革新，随时“修枝剪叶”，适时调整优化发展政策。唯有这样，才能在处理全球经济事务时挺起腰板，也唯有这样，才能更大程度集聚各种优势，惠及世界各国人民。尽管经济全球化可能存在诸多短板与不足，但不可否认，其仍然是符合世界各国人民根本利益的选择，全球化发展潮流不可逆转、治理脚步不可停歇。“路虽远，行则将至，事虽难，做则必成。”站在全球经济治理的重大转折点上，中国要继续集聚优势资源促进自身新发展，并且积极向世界分享发展红利与成功经验，为全球经济治理提供中国方案、贡献中国智慧。（来源：《国家治理》2023年11月上）