徐进:新时代下的农村土地闲置问题

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徐进（中国财政科学研究院）

农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问，国家对此一直给予高度重视。2017年，习近平同志提出“乡村振兴战略”，聚焦乡村建设；2018年，国家又组建了“中华人民共和国农业农村部”，足见党和国家领导人对“三农”问题的关注。实施乡村振兴战略是党的十九大做出的重大战略部署，是新时代做好“三农”工作的总抓手。

一、农村土地闲置现状

有专家认为，土地闲置是那些土地没有被利用导致荒废的情况。也有专家认为，土地闲置可以分为农业闲置土地和非农业闲置土地，造成土地闲置问题的原因在于大批农民进城务工，以致土地荒废。

目前，土地闲置问题是一个亟需解决的问题。据统计资料计算，我国有360万个行政村和自然村，农业人口高达7亿人，占比50%左右，每个村平均人口近195人，建制镇（包括乡集镇）近3.2万个。我国年均将有1200万农民要转移到城市，由此每年搁置的耕地大约达200万公顷, 宅基地废弃空置近760万公顷, 其他类型的闲置土地更是数不胜数。

近年来，随着城镇化的加快，进城务工的农民越来越多，土地闲置问题愈加严重。

农村土地闲置会造成以下几方面的不良后果：一是土地利用率不高，土地资源浪费，降低经济效益；二是违背国家发展规划；三是有效耕地面积缩小，阻碍规模化经营；四是导致土壤肥力下降、耕地质量下降，对国家粮食安全造成危险。

日益严重的农村土地闲置问题会对乡村振兴进程造成干扰，对农村治理与发展带来困境。合理利用闲置土地，对农村长远和谐发展具有极其重要的意义。

二、土地闲置的原因分析

第一，农业受自然风险和市场风险影响较大。一方面，农民种植庄稼是靠天吃饭，农业基础设施薄弱、风险高，一旦遇到极端的自然天气很可能导致颗粒无收。另一方面，尽管国家出台了相关扶持政策，但由于大多数地区仍是传统的手工种植，农作物成本高、收益低，很难达到农民对收入的预期。有村民说，“每年对耕种的投入很大，一亩地一年下来的毛利润有时也就1000元左右。”农业的弱质性和落后性严重打击了农民种植的积极性，农民越来越不愿意种植农作物，进而导致土地荒废。

第二，法律意识淡薄，房地产规划和建设问题造成的用地效率低下。一个真实的案例：在某地的城乡接合处，某开发商由于资金不到位等原因，楼房建到一半就不得不停工，导致此处房屋荒废达4年之久。其他地区也经常有所谓“鬼城”的状况出现。这些都会导致大量的土地闲置。

第三，城乡收入差距问题。我国最大的发展不平衡是城乡发展不平衡，最大的发展不充分是城乡发展不充分。改革开放40多年来，农村地区得到了很大发展，但城乡收入差距较大的问题仍然存在，大多数农民进城务工，老人小孩则留在家里，劳动力不足，进而造成土地闲置，而这也存在一定的公共风险。

第四，传统思想观念问题。一方面，由于传统的小农思想，进城务工的农民不愿放弃自己的土地，以便作为将来的保障；另一方面，土地利用程度不高，农民在村里其他地方新建房子后，仍保留着原来的旧房子，从而造成宅基地闲置的状况。

第五，部分公职人员不作为，执法力度不严问题。通过查找有关土地制度的法律文件，我们发现，关于土地闲置的法律仍存在空白。另一方面，部分公职人员监督不到位，甚至出现利用裙带关系将支农扶农资金贪污的现象，长此以往，自然会导致农民耕种积极性不高。

三、新时代解决土地闲置问题的思路

新时代实施“乡村振兴战略”，必须下大力气处理好农村土地闲置问题。有效利用农村土地、盘活农村土地资源是农村振兴、发展的必要途径。解决土地闲置问题，需在以下几个方面做出努力。

（一）加快土地流转，继续推进“三权分置”

所有权、经营权、承包权既存在整体效用，又有各自的功能，从当前实际出发，放活农地经营权是农村土地规模化经营、现代化运营的关键。农民作为承包者将土地经营权流转出去，自己赚取租金收益，这样不仅可以解放“人”与“地”之间的束缚，也在一定程度上优化了农村土地资源的配置，使得地尽其用。

积极落实国家要求，大力实行土地所有权、承包权、经营权“三权分置”制度，加快土地流转，将农村闲置的土地资源盘活，符合新时代农村现代化建设要求，是实施“乡村振兴战略”的推动力。

（二）紧抓区划调整契机，加强农村基础设施建设

一方面，我们必须加强农村的基础设施建设投入，加强农业现代化建设，发展机械化农业，利用物联网、“互联网+”等技术，建设现代农业产业体系、生产体系、经营体系，发展信息化农业，增加其技术含量，从而吸引更多更优质的人力资本进入农村、扎根农村、发展农村。

另一方面，当地政府要注重从城乡统筹思维向城乡融合思维的转变，着眼于城乡融合，围绕“融合”二字下功夫，打破传统的城乡发展模式。要抓住区域调整一体化的有利契机，解决城乡互联互通问题，促进城乡融合发展。要进一步完善产权制度和要素市场化配置，适时指导种植思路，掌握市场信息，对周边市区和县区输出优质农产品，从而增强农地利用效率，减少农地闲置，真正实现农业就地增值、农民就近增收。

（三）村企合作进行闲置土地开发，发展特色小镇

政府要通过公共资源配置均衡机制，积极撬动社会资本参与农村闲置土地开发，以灵活的机制推动公共资源要素更加公平、合理、高效的配置，因此我们要鼓励企业在符合国家法律政策的情况下，积极参与农村闲置农地、宅基地的开发，包括发展PPP项目、指导性开发、建造特色基础设施等。

农村要因地制宜，积极发掘其特有的资源优势，促进一二三产业融合发展，建立健全现代农业社会化服务体系。以发展特色小镇为契机，以乡风文明、特色资源（包括旅游资源、产业资源等）、历史文化等进行凝聚，从而吸引更多资本的流入。这样，不仅能增加农民的收入，也能使得闲置的土地资源得到更高效的利用。

（四）财政支持农村绿色生态建设，避免垃圾占用耕地

鉴于目前我国农村多数地区生活垃圾仍处于无序抛洒状态，财政可以向此方面倾斜，即构建以绿色生态为导向的财政支持模式。要划转部分财政支农资金聚焦于农村环境综合整治行动，加强土地集约化利用，最终解决耕地垃圾占用的土地闲置问题。

同时，设立农村生活垃圾专门管理机构，负责农村生活垃圾的收集处置管理。目前我国城市生活垃圾收集处置管理，主要由城市管理局或市容管理局等部门负责，而农村生活垃圾还没有专门的职能机构进行管理。

（五）加强法制建设，强化政府监管职能

保护耕地是国家保障粮食安全的战略行为，理应由国家承担保护耕地的必要成本。有关部门要明确闲置土地认定标准，加强执法力度，提高公民的守法意识，对于因经营能力或其他方面因素造成的土地闲置，要给予一定的惩罚，如依法征收土地闲置费，并适时处置闲置土地。

一方面组织有关部门调查土地利用情况，明晰土地闲置情况，帮助科学规划，使土地得到更有效的利用；另一方面，乡村振兴资金不仅要保障充足，更要使用有效，探索建立涉农资金统筹整合长效机制，确保有限资金集中投向农村重点领域。更重要的是，政府要开通“阳光信息监督平台”，加强对部分公职人员挪用资金、贪污腐败等情况的监督，同时在符合法律的情况下，将财政资金的落实情况定期公开，让权力在阳光下运行。【来源:《中国乡村发现》2021年1期（此为原稿，与书刊有出入）】