农村集体经济组织立法的主要难点和对策建议

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杨一介(中国社会科学院农村发展研究所副研究员)

    根据十三届全国人大常委会的立法规划，农村集体经济组织立法属于需要继续研究论证的立法项目。为加快集体经济组织立法的步伐，需要在认识集体经济组织立法的主要难点的基础上，把握集体经济组织立法的基本方向。
    一、农村集体经济组织立法的必要性和现实基础
    1.农村集体经济组织立法具有紧迫性
    一方面，农村集体经济组织属于经济组织的范畴。另一方面，农村集体经济组织的来源和发展具有与一般经济组织不同的特点，也就不能通过一般经济组织的法律规则对其进行调整和规制。
    《民法总则》赋予其特别法人的法律地位。这从基本法律制度上解决了农村集体经济组织的法律地位的问题，但如何将其特别法人的法律地位予以具体化，制定具有较强的可操作性和引导功能的法律规则，则需要通过专门的立法来解决。
    2.农村改革实践为农村集体经济组织立法提供了实践基础
    农村改革以来，农村基本经营制度在实践中不断得到完善，其实现方式日益多元化。近年来，通过集体产权制度改革，建立经济合作社或股份经济合作社，使集体经济建立在新型的组织载体之上。
    为建立新型集体经济组织而制定的组织章程等规则，是在总结实践经验的基础上形成的。这些以实践为基础而形成的新型集体经济组织规则可以成为制定集体经济组织法律规则的重要参考。
    3.相关法律、法规和规章的实施，为农村集体经济组织立法积累了必要的立法经验
    目前涉及农村集体经济组织的法律、行政法规、部门规章和地方性法规的数量较多，而地方政府规章和规范性文件的数量则数以千计。
    这些不同层级的立法和其他规范的效力存在差别，其实施效果也不尽相同，但为国家制定专门的农村集体经济组织法律提供了必要的立法经验。
    二、农村集体经济组织立法需要解决的主要难点
    从立法目的、立法技术和法理基础衡量，立法工作面临一些需要解决的难点问题。
    1.农村集体经济组织的功能定位
    一般认为，农村集体经济组织不仅承担着发展集体经济的功能，而且在一些情形下还承担着提供公共服务的功能。
    由于农村集体经济组织具有地域性、排他性和封闭性的特征，当它参与市场交易时，它与交易相对人的市场主体的身份不对等，进而可能导致其交易能力受到限制。
    这意味着，农村集体经济组织需要参与市场交易，但参与市场交易又面临诸多因素的制约，而这可能与其促进集体经济的发展和集体资产的保值增值的设立目的相悖。
    为避免可能发生的交易风险，从事非竞争性经营是农村集体经济组织的一种选择。但是，当农村集体经济组织从事非竞争性经营时，又可能使其实现经营性资产保值增值、增加其成员收入的目的落空。
    如何重新认识农村集体经济组织的功能，使其既能体现经济组织的特征，又能在市场交易中维护其在农村组织体系中的价值，是立法需要解决的首要问题。
    2.农村集体经济组织成员资格认定
    近年来，在地方实践中，集体经济组织主要根据村社成员与集体经济组织的关联程度制定成员权规则。通过地方实践而制定的成员权规则，主要将户籍、土地承包关系和劳动贡献等因素作为取得集体经济组织成员资格的基础。
    各地方从实际出发而制定的成员资格取得和丧失的规则，建立在广大村民意愿的基础上，基本上满足了实践的需要。
    如何解决集体经济组织成员权问题，仍然是集体产权制度改革的一个难点。
    这主要体现在一些特殊群体的成员资格的认定。新生儿、出嫁女等群体能否成为集体经济组织的成员，往往存在较大的争议；世居的村社成员与因迁徙而成为村社成员的群体之间的利益冲突在实践中也较为突出。
    如何有效解决上述争议和冲突，需要进一步探索具有可操作性和引导功能的规则。
    3.农村集体经济组织立法的调整范围
    在当前的实践中，经济合作社和股份经济合作社是集体经济组织的主要组织形式。其中的问题是，经济合作社或股份经济合作社是否属于合作经济组织的范畴。
    从《民法总则》的规定看，农村集体经济组织和合作经济组织是并列的特别法人，即农村集体经济组织不属于合作经济组织的范畴，农村集体经济组织的合作也就不同于合作经济组织的合作。
    于是，农村集体经济组织的“合作”性如何表达和实现，就需要立法作出回应。
    在实践中，集体经济组织已经不局限于经济合作社或股份经济合作社等形式，有限责任公司或股份有限公司也是集体经济组织的表现形式。
    从法理上讲，以有限责任公司或股份有限公司为组织形式的集体经济组织是依照公司法律制度设立的，因此应由公司法调整。
    在此情形下，经集体产权制度改革而设立的有限责任公司或股份有限公司，是否还属于集体经济组织法的调整范围，同样需要通过立法予以明确。
    另外，农村集体经济组织指的是农村地区的集体经济组织，还是应当包括城市建成区范围内的原有的农村集体经济组织，需要通过立法予以界定。
    一些农村集体经济组织经历了其所在区域的城市化以后，已成为城市经济组织体系的组成部分。以地域划分为标准来衡量，将这些城市建成区范围内的集体经济组织称为农村集体经济组织名不副实。
    4.集体资产股份权能的界定与集体资产所有权的行使机制
    股份合作经济组织体现了其资产的所有权为成员集体所有，其成员的权益主要体现为对折股量化的集体经营性资产的占有权和收益分配权。
    从集体资产股份权能的性质看，赋予集体资产股份占有、收益分配的权能，在实践中便于实施，有偿退出集体资产股份在实践中也便于操作。但是，集体资产股份的转让、融资担保和继承的权能受到限制，因而其可交易性也受到了限制。
    在集体资产股份的权能受到限制的情形下，何为实现集体资产保值增值的有效途径，需要在立法中予以考虑。
    一般情况下，集体资产所有权由集体经济组织行使，在集体经济组织未建立的情况下由村民委员会或村民小组行使。
    集体产权制度改革实践中设立的集体经济组织，大多借鉴了公司的治理结构而建立了集体经济组织治理机制。其中面临的现实问题是，集体经济组织的资产归属不能从公司产权的一般规则来衡量；绝大多数集体经济组织未实现公司化改造，因而其治理机制的运行效果也就与公司不同。
    因此，集体经济组织立法需要考虑如何实现集体资产所有权行使机制的有效性。
    5.实现政经分离的法律规则
    实现政经分离是当前深化农村综合改革的一项重要任务，集体经济组织立法应当体现改革意图。
    村民自治组织承担管理集体经济的职能，会使它与集体经济组织的职能的划分不清晰。将非经营性或公益性资产纳入集体经济组织资产范围，可能会引发新的问题，这主要体现在村民自治组织的资产从何而来？村民自治组织设立、存续和履行职能需要必要的财产作为基础。
    也就是说，集体经济组织的资产和村民自治组织的资产是有区别的，不能以此代彼或以彼代此。因此，集体经济组织和村民自治组织的职能如何区分以及区分的法律基础，需要通过立法和修法来解决。
    三、关于农村集体经济组织立法主要内容的建议
    农村集体经济组织立法既要能应对经济社会条件的变化，又需要具有科学法理基础。
    1.以巩固和促进农村集体经济组织的建立和发展为目的，以新型集体经济组织为调整对象
    农村集体经济组织立法的目的主要体现在三个方面。首先，立法的目的是稳定和完善农村基本经营制度。其次，立法要巩固集体产权制度改革的成果。
    再次，立法还应当以促进集体经济组织的建立为目的，以解决集体经济组织缺位的问题，使集体经济组织成为乡村治理组织体系的重要组成部分。
    为实现立法调整的有效性，经过集体产权制度改革而设立的有限责任公司和股份有限公司不属于集体经济组织立法的调整范围，这些经济组织应当由其他相应的法律制度来调整；农民基于自愿而设立的专业合作社、合伙企业等经济组织，同样由相应的法律制度来调整而不属于立法的调整范围。
    立法的调整对象，应当立足于集体经济组织在转型过程中设立，与农村改革前的集体经济组织具有直接关联而又无法由现行的经济组织法律制度来调整的新型集体经济组织。城市建成区范围内的新型集体经济组织的规制，参照农村集体经济组织法律。
    2.界定集体资产所有权性质
    立法应考虑进一步完善关于集体资产所有权性质的规则。立法可明确界定集体资产所有权为按份共有的一种特殊形式。
    在坚持集体资产社区性的基础上，制定集体资产分割、转让、融资担保和继承的规则，并设置对其进行限制的特殊规则。从立法技术上讲，要体现这些规则能够与一般的法律规则相兼容，与产权变动的基本法理不相冲突。
    3.制定具有较强的可操作性和引导功能的成员权规则
    立法中的集体经济组织成员权制度，应以建立基本规则为导向。在不违背国家法律的强制性规则的前提下，实践中集体经济组织成员权的取得和丧失，留待集体经济组织章程解决。
    实践中，对成员权的争议基本上根据多数决的规则来解决，其负面影响主要体现在可能侵害特殊群体的合法权益而违背了正义原则的基本要求。
    为避免这种情况，当集体经济组织成员权争议无法自行解决时，应将集体经济组织成员权争议纳入仲裁和民事司法裁决的范围。
    4.采用多样化的集体经济组织形式
    从尊重农村集体经济组织成员的自主权和选择权出发，在遵循集体经济组织特别法人基本规则的前提下，集体经济组织的设立可以采取不同的组织形式。
    无论集体经济组织选择什么样的组织形式，立法应当立足于尊重历史、尊重农民的现实需要，实现集体经济组织权利能力和责任能力的清晰化。
    5.制定区分集体经济组织和村民自治组织的基本规则
    通过集体经济组织章程和村民自治组织章程的制定、修改和实施，实现集体经济组织和村民自治组织的分离。
    同时，修订《村民委员会组织法》中关于村民自治组织承担发展集体经济的规定，将村民自治组织发展集体经济的职能从《村民委员会组织法》中剥离。
    为使村民自治组织的运转具有必要的财产基础，可以考虑在集体经济组织的资产收益中提取一定的比例，以之作为村民自治组织运转经费的补充。