吴书斌 江春明：美国存款保险保障启示

国粮

吴书斌 江春明（中国人民银行三明市中心支行）
  20世纪30年代，为了挽救在经济危机冲击下濒临崩溃的银行体系，美国国会在1933年通过《格拉斯—斯蒂格尔法案》，成立美国联邦存款保险公司（FDIC），于次年正式实施美国联邦存款保险制度。作为世界上最早建立存款保险制度的国家，美国存款保险制度在长期实践中有许多可供借鉴的经验。
  一、美国存款保险保障范围及保费基数核算沿革
  根据法律要求，美国存款保险制度采取强制和自愿参加相结合的方式，联邦注册的国民银行、州注册但为联储成员的州银行必须参加存款保险制度，非联储成员银行以及外国银行在美国分行需要向FDIC提出申请并得到批准后才能取得被保险资格，而美国银行在国外的分支机构不属于FDIC的存款保险对象。截至2019年6月末，参加FDIC存款保险的机构共有5312家，其中外国银行在美国分行有9家；总资产183602.68亿美元，其中外国银行在美国分行资产930.34亿美元；国内存款127887.77亿美元，其中外国银行在美国分行411.59亿美元；受保存款76915.98亿美元，资金覆盖率60.14%。
  多年来，美国通过《联邦存款保险法》《PART330-存款保险覆盖范围细则》《多德—弗兰克法案》等法律法规对FDIC的存款保险保障范围与保费基数核算等事项进行了持续完善与明确。
  被保险存款的界定及保障标准逐步完善
  在实行存款保险制度的各国中，美国存款保险制度提供保险的账户范围最为广泛。美国被保险存款由FDIC进行认定，符合保障条件的存款包括以下6类账户：支票账户（个人和企业）、可转让支付命令（NOW）账户、储蓄账户、货币市场存款账户、定期存款（如存款凭证）、银行同业存款。FDIC不对投资于股票、债券（包括市政债券、国债、国库券等）、共同基金、人寿保单、年金或市政证券投资性质账户提供保险，即使这些投资在受保银行购买，也不提供保护。
  在保障标准及账户处理方面，美国采取按账户而非按存款人提供存款保险的方式，因此可以对特定存款账户提供特定保险。FDIC将被保险存款账户分为单一账户、特定退休账户、联名账户、可撤销信托账户、不可撤销的信托账户、雇员利益计划账户、公司/合伙人/非有限责任协会账户以及政府账户8类，按照同一个人在同一家银行拥有的同类账户合并计算保险金额，即在一家投保机构拥有的不同种类（按FDIC分类）存款可以独立计算，每个人每种账户最高可提供25万美元的保障（包括本外币）。在每家银行超过25万美元存款，但如果分散在不同种类账户，仍可能被全额保障。
  保障限额不断调整和提升
  自1934年以来，根据相关法律，FDIC的存款保险限额经历了7次调整，限额不断提升，从起初的2500美元调整到现在的25万美元，其确定赔付数额为该国人均GDP水平的某数值倍数，这样的赔付水平可为存款额度在一定水平以下的储户提供切实的资金保障，具有一定的合理性。如受金融危机影响，2008年10月2日，根据《紧急经济稳定法案》，FDIC宣布临时将存款保险限额从10万美元上调至25万美元，有效期至2009年12月。此次存款保险限额调整是FDIC历次调整中幅度最大的一次。具体调整情况如表1所示。

  基于账户重要性考虑，根据相关法律要求，FDIC也对特定账户采取了例外的保险限额。例如，根据《2005年存款保险改革法》，FDIC将个人退休金账户的存款保险限额提高到25万美元，而同期的基本保险限额保持在10万美元。
  从2010年开始，美国存款保险制度对限额调整规则实行制度化。考虑通货膨胀和通货紧缩情况，每隔5年对存款保险限额进行重估和调整。通过这种长期机制和制度修订来保证存款保险限额不随时间而失去保障价值，也避免因不适时调整存款保险限额而增加FDIC保险的范围、加重FDIC的保险责任。
  保费基数核算口径不断调整
  美国存款保险保费核算按季开展，即本季度核算、交纳上季度的保费。多年来，FDIC对保费基数核算口径进行了数次调整，总体趋势是由以存款规模为基准向以资产规模为基准发展。一是1935年以前，以“被保险存款”规模为核算基础。按照《1933年银行法》，FDIC规定投保机构以其被保险存款作为保费交纳基数计算口径。二是1935～1960年，以“总存款”为核算基础。《1935年银行法》对存款保险保费的征收又作了新的规定，以投保银行总存款额作为保费交纳基数计算口径。三是1960～2010年，以“受保存款”规模为核算基础。1960年，FDIC将保费计算基数调整为受保存款。四是一次性特别保费以“总资产减去一级资本”作为保费基数计算口径。为应对因金融危机导致存款保险基金余额大幅减少，并在2009年末出现了赤字的突发状况，根据特别保费征收计划的要求，FDIC征收了一次性特别保费。FDIC以投保机构2009年6月末的“总资产减去一级资本”规模为保费基数计算口径。五是2010年以来，以“平均总资产减扣除项”作为核算保费交纳基数口径。为更好地体现金融机构的真实风险，依照《多德—弗兰克法案》，2010年11月FDIC重新定义保费基数，将之前以“受保存款”规模为保费基数计算口径，修改为以“资产”规模为保费基数计算口径。具体规则是：参保存款机构在评估期间的平均总资产-参保存款机构在评估期间的平均有形权益资产-某确定的数额（在参保存款机构是一家托管银行或一家银行家的银行的情况下，FDIC根据《联邦存款保险法案》定义的评估托管银行和银行家的银行所必需的数额来确定）。这一改革要求大银行更多地承担保费负担，从而避免或降低存款保险基金的偿付风险，因为大型银行在资金来源上更少地依赖存款。

  二、对完善我国存款保险保障范围的启示
  适时调整存款保险范围和限额。美国存款保险基金依据客观环境对保障限额进行调整，扩大存款保险的覆盖面，增强存款保险稳定金融体系的功能。目前，我国存款保险制度的保险限额为50万元，可以覆盖绝大多数自然人的存款，但对企业及社会团体来说，覆盖力度有所不足，而这部分群体是大部分中小银行存款的主要吸收对象。
  明确规定结构性存款的受保范围。美国监管当局针对结构性存款或产品颁布相应法规政策，FDIC依据《多德—弗兰克法案》，对包括结构性存款本金在内的居民存款，提供赔付。2019年，银保监会出台的《中国银保监会办公厅关于进一步规范商业银行结构性存款业务的通知》中明确规定结构性存款应当纳入商业银行表内核算，按照存款管理，纳入存款准备金和存款保险保费的缴纳范围，但该办法并未规定应计入存款保险保费缴纳范围，是仅本金，仅预期最低收益部分，抑或本金和预期最低收益部分的合计数。鉴于近年来结构性存款发展迅猛，应尽快对结构性存款纳入存款保险保障范围的具体方式予以明确。
  加强国际合作，酌情保障外国银行境内分支机构存款。FDIC的存款保险对象包括符合条件的外国银行在美国的分支机构和附属机构，目前除我国与其他国家或地区之间对存款保险制度另有安排外，外国银行分行不参加我国存款保险。随着金融业对外开放步伐不断加大，外资银行准入门槛降低，其业务范围也将会扩大。2018年，银保监会公布《中华人民共和国外资银行管理条例实施细则》，规定外国银行分行应当向客户声明存款是否参加存款保险。建议我国加强与其他国家或者地区的存款保险国际合作，探索开展外国银行在我国的分行参加存款保险，对其他国家或地区存款保险制度未覆盖的外国银行境内分支机构存款，与该外国银行法人属地存款保险机构签订存款保险业务谅解备忘录，并将该外国银行境内分支机构存款纳入我国存款保险保障范围，以保护我国境内存款人合法权益。
  探索建立应对金融危机的临时性存款保险制度安排。在金融危机阶段，任何因素均可能引发市场恐慌，因此维护投资者信心至关重要。借鉴美国经验，在危机时期，可以适当扩展存款保险范围，甚至推出存款全额担保措施。当前全球经济金融形势趋紧，维护我国金融稳定面临更为复杂的外部环境和更多挑战，建议进一步完善我国存款保险制度，增加危机时期采取临时性全额存款保障政策的补充条款，使临时性全额存款保障政策化、制度化，进一步提升危机应急和处置能力。