陈文胜:农民主体地位与乡村治理现代化

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陈文胜（湖南师范大学中国乡村振兴研究院院长、中央农办乡村振兴专家委员）

  党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，要求健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。中办、国办印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，提出了加快推进乡村治理体系和治理能力现代化的战略目标。乡村治理能否现代化，不仅决定着乡村振兴战略与农业农村现代化的成败，也体现国家治理体系和治理能力现代化整体水平的高低。而农民是乡村治理现代化的承载者，也是乡村治理现代化的受益者，还是乡村治理现代化效果的衡量者。如果农民没有积极性，乡村治理现代化就必然难以实现。2018年中央一号文件更是明确把“坚持农民主体地位”作为实施乡村振兴战略的基本原则，十九届四中全会作出《关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，进一步明确了乡村治理现代化的目标定位和路径选择。
  1、探寻乡村治理现代化的根本要求
  马克思、恩格斯认为，“对传统社会来说，社会整体变迁意义上的进步莫过于城市社会取代农业社会”。对于改革开放不断推进的中国工业化、城镇化这场人类史上最为壮观的历史事件，最为根本性的社会进步就是农业中国正在不断被工业中国所取代。历史的新方位正处于全面建成小康社会决胜阶段与开启全面建设现代化国家新征程的两个一百年战略目标历史交汇期，也是刘易斯拐点、中等收入阶段、乡村中国向城市中国跨越的三大历史窗口期，乡村日益成为国家与农民关系的交汇点，成为城乡关系和乡村社会矛盾的集聚点。因此，工业化、城镇化与农业农村现代化构成为乡村治理现代化的一个有机整体，是一个相互影响、相互制约和相互作用的自然发展进程，需要把乡村治理现代化放在马克思主义理论逻辑、中国现代化的历史逻辑、工农城乡关系发展的现实逻辑、国家治理体系和治理能力现代化的制度逻辑四个维度中去考察，才能研判中国乡村治理现代化的核心目标与战略选择，以回应时代发展对乡村治理体系和治理能力现代化的新要求。
  西方国家城镇化发展历程基本上是一种“先城市化，再逆城市化，然后再城市化”的波动性的城乡发展模式。中国的城镇化已经由重点突破进入到全面推进的历史阶段，不再是一个单向过程，既不是从乡村到城市的过程，也不是从城市到乡村的过程，而是双向互动、作为一个国家、一个区域整体的发展过程。习近平总书记在2017年中央农村工作会议上指出，从世界各国现代化历史看，有的国家没有处理好工农关系、城乡关系，农业发展跟不上，农村发展跟不上，农产品供应不足，不能有效吸纳农村劳动力，大量失业农民涌向城市贫民窟，乡村和乡村经济走向凋敝，工业化和城镇化走入困境，甚至造成社会动荡，最终陷入“中等收入陷阱”，这里面更深层次的问题是领导体制和国家治理体制问题。因此，破解城乡二元结构，探索城乡融合发展以实现人的城镇化这样一条中国现代化道路，推进中国现代化向更高形态的发展阶段演进，无疑是乡村治理体系和治理能力现代化的核心目标，也是未来中国社会发展的必然趋势。
  中国现代化进程的一个重要特点就是不同步的发展进程，由此带来城乡发展不平衡和乡村发展不充分的阶段性特征更加明显。作为一个具有十四多亿人口的特大型国家，中国总人口高于欧盟、美国和日本三大经济体的总和，是人类史上任何一个已经现代化国家的人口规模都无法相比较。而且区域的资源禀赋和文化差异极为复杂，不仅是城乡不同步和区域不同步，农业现代化与工业化、信息化、城镇化不同步，甚至工业化与城镇化也不同步，工业化走在了城镇化前面。因此，可以把中国现代化的不同步发展进程划分为三大不同的阶段。那么，第一阶段是工业化阶段。回顾人类社会的现代化演进，无农不稳、无工不富、无城不强成为了一个国家和地区经济社会发展的基本经验。在中国现代化第一阶段的工业化进程中，既要强调农业在国民经济中的基础地位，把三农工作列为重中之重，全力以赴解决吃饭的问题；又要加快推进工业化，全力以赴实现中华民族“富起来”。战略指向主要是处理好工农关系，推进农业现代化进程。随着工业化的加快推进，中国现代化进入了第二阶段的城镇化进程。到2017年中国城镇化率就已接近60%，社会人口分布以城镇为主的格局基本形成，标志着乡村中国进入了城镇中国的新时代。因此，既要全力以赴解决世界现代化普遍遇到的乡村衰退问题，使乡村成为一个与城市共生共荣、各美其美的美好家园；又要全面顺应难以逆转的城镇化大趋势，顺应人口不断向城镇聚集的社会发展大趋势，全力以赴实现社会主义国家“强起来”。战略指向主要是处理好城乡关系，推进农村现代化进程。
  根据按照党的十九大提出现代化三步走战略安排，中国现代化的第三阶段是到2050年全面建成社会主义现代化强国。按照目前中国社会发展趋势，到2050年的城镇化率还将进一步超过70%。2018年中央一号文件明确农业农村现代化三步走的战略步骤，第三步就是到2050年实现乡村全面振兴。实现人的全面发展与社会全面进步是中国共产党作为马克思主义政党的根本追求，而随着农业强、农村美、农民富的全面实现，中国社会发展进入了现代化的高级阶段，战略指向无疑将主要是实现人的自由与全面发展，即人的全面现代化，战略重点是全面推进农民的现代化进程。因此，以人为本，把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与乡村居民作为一个整体纳入到全面现代化的全过程中，在“五位一体”的总体布局和“四个全面”的战略布局中、在全面建成小康社会的背景下，把实现人的全面发展与社会全面进步这一最具基础性、广泛性的社会发展落实到农民的主体地位上来，把制度变革与建构落实到维护和发展好城市居民和农村居民公平公正的经济权益、政治权益、社会权益、文化权益、生态权益上来，真正落实“以人民为中心”的发展思想，实现农民在乡村社会当家作主，不仅是乡村治理现代化的必然要求，也是中国特色社会主义的本质要求。
  2、研判农民主体地位偏离的现实问题
  由于现代化不断推进加快了中国经济社会的快速转型，而乡村治理体系和治理能力的现代化水平滞后于经济社会发展进程，突出表现在乡村治理中偏离了坚持农民主体地位的根本要求。在一些地方就形成了政府主体、农民客体的工作局面，导致农民处于服从与被支配的地位，逐渐丧失了自主能力和创造能力。这些地方的乡村治理状况可以说是三个“不满意”：农民不满意、基层不满意、中央不满意，造成人人都累、上下都怨的乡村治理怪像。
  一是乡村治理中公共服务错位。从新农村建设、到脱贫攻坚与乡村振兴，无可否认取得了巨大成绩，极大地改善了乡村的面貌，得到了农民的普遍认可。但在基层调研也发现，一些地方政府做了大量工作，花了大把钱为农民做了那么多好事，干部也干得很累很辛苦，而农民却无感，落得吃力不讨好的结果。举个最简单的例子，基层政府为农民修路需要临时用一下场地，都需要给农民付钱。根本原因就是公共服务的供给和需求不匹配，脱离了农民的现实需要与最迫切需要。比如有的村最迫切需要的是改水，有的村是改电，有的村是建路，每一个村的农民需求是不一样的。而一些地方政府却忽视这些差异化的需求，按照自己的主观意图把路灯装起来，把文化广场建起来，甚至还配有整套高标准的健身器材，让那些正在摆脱贫困状况的农民如何有获得感？不少惠农政策，上级认为是为农民办好事，因一些部门不切实际搞一刀切造成农民不接受，而基层干部迫于上级追责压力，为了完成任务不顾群众实际需要用行政手段强行推进。据媒体报道，在北方就有些地方不管农民能不能装空调、通不通水，就一刀切地推进了乡村的改厕工作，最后厕所根本就没有使用。由于没有从农民的现实需要与最迫切需要这个前提出发，离开了农民是否满意这个根本标准，这样的“好事”“实事”干得越多，脱离了农民的需要就越多，出现官僚主义、形式主义的现象就越多。
  二是乡村治理中公共决策缺位。在乡村治理中，在干了农民不最需要的事之外，就是该干的事没干好，农民需要的事也没有去干，是一个不作为的问题。比如就业、养老、就医、培训以及市场服务与公共设施等基础设施建设、基本公共服务、基本社会保障，是推进农业农村现代化中最突出的短板与弱项，造成公共服务的缺位问题明显，农民多数需要没有得到满足。在现实中，农村工作就严重存在着只重疗程不看疗效的情况。不少地方对农村建设重投入轻监管的问题特别突出，工程虽建成了却只是一个摆设，根本就没有使用过，财政投入都白白地浪费掉了。有些地方的考核问责，突出核查学习记录看是否按照规定进行了集中学习，核查下发文件看是否落实政策要求，核查会议记录、宣传照片看是否在推进相关工作，而不是主要核查工作成效。其中深刻的根源农民在公共决策中的严重缺位，严重影响了农民主体地位的实现。一方面是农民参与乡村治理的渠道不畅，一些地方的村民自治沦为了村委会自治甚至乡政府委派，村民自治的法规不执行到位，乡村公共决策权大多集中在上级政府以及乡村组织负责人手中，农民甚至对与自己利益息息相关的事项也缺乏参与机制和表达渠道，对农民的知情权、参与权、表达权、监督权缺乏应有的敬畏与尊重。另一方面是农民对自身的主体地位认知模糊，未能认识到自己是乡村治理的主体，不少农民都抱着“事不关己，高高挂起”的心态。同时，涉及乡村公共服务的部门较多，点多面广线长，监管工作难以落到实处，一旦由一个人或少数人独占乡村公共决策权，缺乏农民作为主体地位以最直接的权力制衡，以面对面的权力监督，难免将导致腐败，即使从严查处也只能作为救济措施，严重浪费了公共资源与影响了公信力。
  三是乡村治理中公共权力越位。由于赋予了基层政府太多责任，几乎成为了一个全能政府，而全能政府就需要无限的能力与权力。同时，新中国成立之时最大的问题是如何发展工业和城市，因为泥腿子的农民为干部队伍的主体。时至今天最大的问题是如何发展农业和农村，因为从家门到校门到机关门的干部成为各级党政机关的主体。最可怕的是，这么多不懂农业农村农民的人却成为三农政策的制定者，大多习惯于用工业发展的经验来指导农业的发展，用城市发展的经验来指导农村的发展，难免不搞一刀切的乱作为。而农村工作，越到基层到乡村越要具体情况具体分析，不是一刀切那么简单。据媒体报道，山东一些地方为了所谓的村容整洁重新，强行“砍树造绿”将农民栽种的路旁树、屋旁树全部砍伐，而重新规划“绿化”。以前提倡农民因地制宜发展农业生产，近几年一些地方在环保的名义下搞乡村大整治，一禁了之、一拆了之，不许养鸡、不许养猪，甚至连农民房前屋后种棵果树都被禁止。还有一些地方的改厕就是把所有的农家肥用管道接到化粪池，净化后排放到河里。没有了农家肥又没有堆肥，中国农业的未来岌岌可危，这绝非危言耸听。自古以来农民一直种养平衡，养鸡养猪都没有污染环境，也没有危害健康，为什么今天就成了问题？到有个地方调研，农民称现在过的是神仙日子，已经没有人间烟火了。后来国务院下达了养猪任务，村支部书记诉苦说，原来把农民猪栏拆掉了，现在又要去帮农民建好猪栏。基层政府说不行就不行，一声令下农民的猪栏就拆了；基层政府说行就行，现在养猪还要享受财政补贴和各种优惠政策，让农民无所适从。这难道不是公共权力越位吗？回顾历史，凡是不尊重农民不尊重基层，行政强力推进的治理，没有不失败的，都在后来的改革中废除了。
  3、实现乡村治理现代化的路径选择
  乡村治理体系和治理能力现代化的根本目的，就是不断增强广大农民的获得感、幸福感、安全感。中办、国办下发了《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，不仅明确提出推进乡村治理体系和治理能力现代化，以夯实乡村振兴的基础，补齐乡村治理的短板，而且明确了乡村治理体系和治理能力现代化的战略方向和战略重点，要求健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，构建共建共治共享的社会治理格局，核心就是如何加强党的领导和如何实现农民当家作主。而坚持农民的主体地位实现广大农民当家作主，不仅是乡村治理现代化的本质和核心，也是乡村治理现代化的出发点和落脚点，更是中国共产党以人民为中心与实现人民群众当家作主的根本政治立场所决定的。
  党中央从全局和战略高度提出实施乡村振兴战略，来破解城乡发展不平衡、乡村发展不充分的城乡二元结构矛盾，补齐全面建成小康社会和全面实现现代化的最大短板。中国农村改革之所以取得举世瞩目的成就，最基本的历史经验就是尊重基层探索和尊重农民首创精神，推动乡村治理制度一次又一次的改革创新。也就是充分相信基层、依靠农民，全面放开基层和农民的手脚以更多的自主权，调动基层和农民大胆实践、大胆创新的积极性，找到适合各地情况的有效办法，制定出为基层所接受、为农民所欢迎的政策措施，形成农村改革与发展的原动力。习近平总书记特别强调，“要坚持不懈推进农村改革和制度创新，充分发挥亿万农民主体作用和首创精神，不断解放和发展农村社会生产力，激发农村发展活力。”因此，保障和支持农民通过自我管理、自我教育、自我服务的乡村自治机制在乡村社会当家作主，确保公共产品与公共服务的供给服从农民需要、交由农民决定，是农民主体地位落实到国家政治生活和社会生活之中的最直接体现，广大农民群众才能成为中国乡村振兴的真正主体，才能激发农民的主体积极性成为乡村的内生动力，去创造真正属于农民自己的生活。
  中国幅员辽阔，各个区域、各个地方必然因资源禀赋、区域位置、治理水平等不同而存在较大差异，政府是包办不了的，也缺乏用行政力量自上而下推进乡村治理制度创新的经验。同时，随着中国社会的快速转型,乡村社会从封闭不断走向开放，进入城乡人口大流动的时代，单一的治理手段难以应对多元的社会现实。有效的乡村治理，就必然要求尊重各地的客观情况，尊重农民的意愿，以自上而下基础性制度建构与自下而上的差异化多元治理机制建构相结合，建立多元主体参与治理的共治格局，达成乡村社会的最大公约数。党中央提出要健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，推进乡村治理现代化。因此，必须以法治为保障实现乡村治理有序，以德治为引领实现乡村治理有魂，以自治为核心实现乡村治理有力。如何推进？一是通过法治来规范和保障德治、自治，从根本上引领和保障乡村社会公平正义的实现，促进社会诚信，从而确保良好乡村社会秩序的建立和维护；二是通过德治来体现和引导法治、自治，有效破解在乡村治理中法律手段太硬、说服教育太软、行政措施太难等长期存在的难题；三是通过自治来实现和推进德治、法治，在乡村治理中更好地实现农民当家作主，更好地体现农民利益、维护农民权益、增进农民福祉，更好地调动和激发乡村社会各个方面的活力，确保“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴战略总体要求得到落实。