邓苏勇:新时代农民资格认定法律问题之探讨

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邓苏勇（隆回县人民法院一级法官）

以农村户籍为标准认定农民身份的作法饱受法学界诟病。当前我国针对统筹城乡发展及农村社会治理的改革，不断出台新的政策、法律，但都没有对农民的资格作出明确的定义。要维护好农民的合法权益，最好的办法就是给农民一个明确的身份。新时代农民资格以是否拥有家庭土地使用权、是否以家庭使用土地凭证享受农村集体经济组织收益、承担农村集体经济组织义务作为认定标准，这样有利于解决农民与农民集体之间“两张皮”的问题，有利于统筹城乡协调发展。

一、新时代农民资格认定的法律定位

要弄清新时代农民资格，不仅要清楚改革开放前农民的历史情况，还要了解新中国建立前农民的历史情况。

新中国建立前的农民，是指靠从事农业劳动为生的人。是在原始社会瓦解时随着生产资料私有制和阶级的产生而出现的。在不同的历史时期，农民的经济性质不同。在奴隶社会，有自耕农和隶农。前者是以小块土地所有制为基础，从事个体劳动的自由农民；后者是向大土地所有者租种小块土地、地位介于自由农民和奴隶之间的佃耕者。在封建社会，除了自耕农以外，中国大量存在的是租种地主土地的佃农。随着封建社会的瓦解和资本主义的发展，农民的分化加剧，形成了雇农、贫农、中农和富农等阶层。民国时期，由于工业生产的落后，农民为中国社会劳动力人口主要力量，主要依靠农耕经济生活，多为佃农、自耕农；这期间除了随着一部分迁入城镇进行工商业经营或成为产业工人以外，绝大多数受当时国家工业发展水平的制约滞留在原有出生地。而没有土地的农民很多依靠给地主打工生活，根据工期的长短这些农民多被称为“长工”和“短工”，“长工”指常年被地主雇佣的农民，“短工”则属于农忙季节时雇佣的农民。

新中国成立至改革开放前的农民，先后经历了三个历史时期。一是土地改革时期（1949-1953年），在我国实现了耕者有其田。我国农村存在二千多年之久的封建地主土地所有制土崩瓦解，取而代之的是农民土地所有制。这一时期的农民既是土地的所有者，又是土地的经营者。二是农业合作化时期（1953-1958年），先后经历了互助组、初级农业生产合作社与高级农业生产合作社。在互助组、初级农业生产合作社时期，农民不仅是土地的所有者，还是土地的集体经营者。在高级农业生产合作社时期，土地的社会主义公有制改造已基本完成。生产队是基本的组织形式和劳动单位，全体社员参加集体统一劳动。这一时期的农民就是生产队的社员。三是人民公社化时期（1958-1978年），全国实现了“一大二公”“政社合一”为特征的人民公社。生产队是人民公社中的基本核算单位，实行独立核算、自负盈亏，直接组织生产。形成了“三级所有、队为基础”的人民公社制度，生产队是农村集体经济组织，也是农村基层政权的基本组织单元。1958年1月，全国人大常委会通过并以国家主席令形式颁发了《中华人民共和国户口登记条例》，标志着以限制农民流入城市为核心的城乡二元分治户籍制度的正式形成。1964年8月，国务院批转了《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》，该文件体现了两个“严加限制”精神：对从农村迁往城市、城镇的要严加限制；对从集镇迁往城市的要严加限制。此规定堵住了农民迁往城镇的大门。1977年11月，国务院批转了《公安部关于处理户口迁移的规定》，该文件进一步强调要严格控制农民进入城镇，第一次正式提出严格控制“农转非”。这一时期的农民就是户口登记在生产队的农业人口。

改革开放后（1978年至今），经历了家庭联产承包责任制改革的逐步形成与统筹城乡发展的新时期。1978年中共十一届三中全会后，我国进入了改革开放的新时期，农村实施了家庭联产承包责任制。1982年《宪法》提出了废除人民公社政社合一的体制，将人民公社改名为乡(镇),实行人民代表大会制度下的人民政府体制；将生产大队改名为村民委员会，作为基层群众性自治组织；将生产队改名为村民小组，村民小组保留了原来生产队的农村集体经济组织的身份，实施以家庭联产承包责任制为基础、统分结合的双层经营体制。家庭联产承包责任制改革经历了土地承包期由“三年小调整、五年大调整”到“十五年不变”，后又再延长三十年不变，最后演变成为“长久不变”。土地承包经营权由债权确定为物权，承包期间实行“增人不增地、减人不减地”，规定了承包土地“大稳定、小调整”的前提是稳定，小调整只是限于法律规定的例外情形。土地承包经营权作为用益物权，农户可以将承包地流转，自己不直接耕作农地。大量农民从土地耕作中解脱出来，开始从事第二、第三产业职业。1984年10月，国务院发布《关于农民进入集镇落户问题的通知》，规定凡在集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工，准落常住户口。80年代开始，“农转非”政策发生变化，“农转非”对象逐渐扩大，控制办法得到改变。1997年6月，国务院批转公安部《关于小城镇户籍管理制度改革的试点方案》，规定已在小城镇就业、居住、并符合一定条件的农村人口，可以在小城镇办理城镇常住户口。2014年7月30日，国务院公布了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，宣告中国实行了半个多世纪的“农业户口”与“非农业户口”二元户籍管理模式，退出历史舞台。该意见规定，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。大量农村农民迁户城市居住，从事非农业职业。

综上所述，学术界对新中国建立前的农民定位为：“从事农业生产的劳动者”；对新中国建立后土改时期的农民定位为：“自耕农”；对农业合作化时期及人民公社时期的农民定位为：“社员”；对家庭联产承包责任制后，我国法律界对农民定位为：“户籍登记在农村村民小组的农业人口”，因此，又称为村民。

对新时代农民资格的法律定位，是对新中国建立前的农民资格的法律定位和新中国成立至改革开放前的农民资格的法律定位的“扬弃”。强调“扬弃”，是指在继承和保留新中国成立后至改革开放前“农村集体经济组织”的历史传统的同时，抛弃新中国建立前“从事农业劳动为生”及中国成立至改革开放前“农业户口”等不符合当代国情，为农民群众所不能接受的那些内容。因此，将农村集体经济组织成员定位为（新时代的）农民，符合中国特色社会主义的历史传统，更符合新时代中国特色社会主义的国情。

二、新时代农民资格认定的法律标准

农民与土地的关系，是我国历史上最为重要的生产关系，也是新中国成立后农村改革不变的主线。新时代农民资格的认定应当是围绕家庭人员与农村集体经济组织的土地法律关系进行探讨，以是否拥有家庭土地使用权、是否以家庭使用土地凭证享受农村集体经济组织收益、承担农村集体经济组织义务作为认定标准，可以分别从家庭土地承包权与宅基地使用权两个方面进行分析。

（一）家庭土地承包权是认定农民资格的法律标准之一

家庭土地承包权，在农村集体经济组织内部通过家庭承包方式取得。农村改革开放之初，因土地承包期比较短，一般约定为三年，因此，土地承包经营权都归农户。后来随着政策、法律修改，土地承包期延长至30年不变，加上大量农民进城务工，不再直接经营承包土地，而是将承包地流转他人经营，农户家庭的经营方式发生了变化，就形成了集体经济组织拥有所有权、农户家庭享有承包权、其他主体行使经营权的三权分置新格局。土地承包经营权分离成土地承包权与经营权，前者是带有身份性质或者成员权性质的权利，非本集体经济组织成员不得享有；后者没有成员权性质的限制，非本集体经济组织成员也可以拥有土地经营权。土地承包权是以农村集体经济组织成员身份为基础的权利，只能由本集体经济组织成员享有，属于民事权利体系中的专属权。正是这种专属权关系，恰恰说明了，农户家庭人员作为土地承包权人，就是农村集体经济组织成员。因此，家庭土地承包权是认定农民资格的法律标准。

（二）宅基地使用权是认定农民资格的又一法律标准

宅基地使用权，是指经依法审批，由农村集体经济组织分配给其内部成员用于建筑住宅及其他附属物的、无使用期限的建设用地使用权。根据《土地管理法》和《物权法》的有关规定，宅基地使用权具有资格性。这里的“资格性”,是指获取农村宅基地使用权的主体必须是本集体经济组织的内部成员，从宅基地使用权与农村集体经济组织成员资格相互联系的性质来看，宅基地使用权是认定农民资格的法律标准之一。

家庭土地承包权与宅基地使用权统称为家庭土地使用权，又称为家庭使用土地。通常应当以家庭使用土地为标准进行认定农村集体经济组织成员，取得家庭使用土地的农户，其全体家庭人员就是本集体经济组织成员。因此，农村土地承包经营权证书与宅基地使用权证书，不仅是农户拥有家庭使用土地的凭证，而且是农民资格认定的凭据。

三、新时代农民资格认定的法律意义

（一）以家庭使用土地作为认定农民资格的标准，有利于解决农民与农民集体之间“两张皮”的问题

当前我国农村存在着两种改革思路。第一种思路是以家庭联产承包责任制为代表的农村基层经营体制改革，仅注重对土地承包经营权的创新，忽视了对农民资格的认定；第二种思路是以村民委员会为代表的农村基层自治体制改革，仅注重对农村基层民主管理的创新，同样忽视了对农民资格的认定。这两种农村体制改革都体现了还权于民的思路，但两种改革单兵突进的问题也随之而出。其中最为突出的问题是我国现行的各种涉农法律或者政策文件，都没有对农民资格的认定标准作出规定，农民的概念模糊。农民与农民集体之间出现了“两张皮”的问题，导致农村基层工作实践中农民与农民集体之间容易发生互相扯皮。如：进城落户居住的农村承包经营户以自己不是农村居民为由拒绝农村集体经济组织分配的义务；或者，农村集体经济组织通过民主议事程序依据户籍或者经常居住地的标准不认可外出农民的身份，侵害户籍不在本村及不在本村经常居住、但是在本村有家庭使用土地的农民的合法权益。并且，人民法院经常认为该类成员身份案件属于农村基层自治纠纷，不属于民事诉讼的受案范畴，农民的司法救济得不到保障。

以家庭使用土地作为认定农民资格的标准，本户在取得家庭使用土地的同时，其家庭全体人员自动的成为本集体经济组织成员，也就是法律概念上的农民；通过这样的制度设计，农民的资格得到了保障，有效的解决了传统农民身份认定制度（即要求经过派出所登记为本集体经济组织家庭户口成员后才能够成为农民）的不足。因此，农村集体经济组织不可以剥夺农民资格，农民不得以放弃集体经济组织成员资格为由不履行集体义务。农村集体经济组织通过村民会议制定管理章程，选举管理机关代表集体行使土地所有权。明确了农民与农村集体经济组织之间的权利义务关系。

（二）以家庭使用土地作为认定农民资格的标准，有利于统筹城乡协调发展

我国学术界对统筹城乡协调发展的研究，多以加快农村劳动力向城市转移为主要思路，并把放松城市户籍登记条件看成是统筹城乡协调发展的改革突破口。但是统筹城乡协调发展的关键是实现城市、农村的社会主义市场经济一体化，特别是要不断提升城市、农村之间“对流式开放关系”而存在的经济制度与经济秩序。通俗的说法，就是要打破城市与农村之间的壁垒。这个壁垒，从表面上看是城乡二元分治的户籍管理制度，但从深层次看，是农村土地管理制度。国有土地使用权可以入市，农民可以进城买房买地。而农户家庭使用土地限制于本集体经济组织内部转让，城市居民不能够到农村买房买地，导致城市民间资本向农村市场投资渠道不畅通，成为了振兴乡村的瓶颈。

以家庭使用土地作为取得农民资格的标准，有利于探索农民的退出机制。户主转让家庭使用土地的同时，其家庭全体人员的集体经济组织成员资格一并转让，权利人在取得家庭使用土地的同时本户家庭人员自动成为本集体经济组织成员。这样，地方人民政府与相关职能部门以及农村集体经济组织不得违背进城落户农民意愿强迫其退出家庭使用土地，在充分尊重意思自治的基础上，通过有偿的方式将进城落户的农民退出农村集体经济组织，城市居民可以通过取得家庭使用土地方式而成为农村集体经济组织成员。

综上所述，农民是取得农村集体经济组织的土地使用权的家庭人员，也是农村集体经济组织成员，是以家庭使用土地凭证享受农村集体经济组织收益、承担农村集体经济组织义务的个人。（来源：《中国乡村发现》2021年第4期）