李珊珊:土地改革是乡村振兴的“金钥匙”

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李珊珊（湖南师范大学中国乡村振兴研究院博士研究生）

在庆祝改革开放40周年大会上习近平总书记强调，要将改革开放进行到底。农村始终是改革的重要领域和关键环节。过去四十多年中国特色社会主义土地制度支撑了中国发展奇迹的创造，“以地谋发展”的模式成功促使中国从落后的农业国快速转变为工业国，土地成为维系传统发展方式的工具，但也存在许多潜在的经济和社会风险。党的十九大以来，党中央和政府进一步加快农村土地制度改革的步伐，竭力改变过去“以地谋发展”的旧模式，通过完善构建现代化土地制度推动中国经济发展方式转变和实现高质量发展。通过对2022年的中央一号文件相关内容的解读，不难看出党中央和政府在土地制度方面的改革动向：

一、继续巩固和完善农村基本经营制度

2022年的中央一号文件指出要“开展第二轮土地承包到期后再延长30年整县试点”，体现了中央政策的连贯性与一致性，有利于稳定农民对土地权利的预期。土地承包期从1984年的15年延长到第二轮延包时的30年，到1998年党的十五届三中全会赋予农民长期而有保障的土地使用权，再到党的十七届三中全会时提出“长久不变”，党的十八届三中全会和党的十九大进一步重申这一规定。在实行“增人不增地、减人不减地”及土地承包关系长久不变后，土地承包制度成为一种无期限的土地制度，承包地的使用权作为物权固化下来。在实行“长久不变”以后，针对家庭内部出现代际人口变动时如何处置承包地，目前的政策和法律还不完善。另外，随着农村人口和劳动力配置的巨大变化，拥有承包权的农民放弃经营土地的现象越来越普遍，认为“增人不增地、减人不减地”不合理的农民日益增多。因此，“开展第二轮土地承包到期后再延长30年整县试点”，不搞一刀切、大跃进，妥善处理好农民和土地的关系，在试点里总结经验教训，进而形成在全国范围内可实施的制度安排非常有必要。

二、继续采取以耕地保护为目标、用途管制为核心的土地管理模式

2022年中央一号文件指出，“落实‘长牙齿’的耕地保护硬措施。实行耕地保护党政同责，严守18亿亩耕地红线。”我国具有人多地少的“大国小农”这样难以改变的基本国情，在粮食主产区发生南北历史性逆转的大变局下，中国的人地矛盾伴随着农地抛荒与非粮化更加突出。在这样的背景下，18亿亩耕地红线不仅仅是单一的数量保护，而是数量、质量、生态“三位一体”保护，这毫无疑问增加了耕地保护的难度。为了实现这一目标，耕地保护也按照“党政同责”的管理要求，充分表明耕地保护监管责任走向党委集中领导、自然资源部门主抓、其他部门协同管理的新格局，将进一步提高耕地保护的重要地位，增进部门之间的协作，优化耕地保护责任制。

另外，今年一号文件还强调了耕地用途管制，农业用地政策再次收紧。对于一般耕地，要求主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产，但首次提及要“严格落实耕地利用优先序”。当前，百年变局和世纪疫情交织叠加，外部环境更趋复杂和不确定，随着中西部工业化加速，优质耕地被占用的趋势还在蔓延，如若再不采取强硬措施保护耕地，我国的粮食供求格局还会发生进一步逆转，对国家粮食安全的威胁不可小觑。因此，必须要落实最严格的耕地保护制度，加强耕地用途管制，全面实行永久基本农田特殊保护，真正做到农田就是农田，而且必须是良田。把保障粮食等重要农产品供给安全作为头等大事，以国内稳产保供的确定性来应对外部环境的不确定性，牢牢守住国家粮食安全底线。

三、充分发挥市场在土地资源配置中的决定性作用

2022年的一号文件提出要“稳妥有序推进农村集体经营性建设用地入市”，还首次提出了“推动开展集体经营性建设用地使用权抵押融资”。这体现出中央将继续探索实施农村集体经营性建设用地入市制度，完善农村产权制度和要素市场化配置机制，充分激发农村发展内生动力的坚定决心。以前乡村土地变为城市建设用地只能以征收方式将集体所有土地转为国有，农民和乡村失去土地发展权，进而导致乡村劳动力外流，土地向城市配置，资本在乡村的获利机会减少。允许集体建设土地在符合规划和用途管制下进入建设用地市场，允许集体经营性建设用地的使用权抵押融资，有助于推动形成城乡统一建设用地市场，保障农村产业发展用地，加快城乡生产要素的对流与互动，促进城乡融合发展。另外，由于现有法律尚未明确规定集体经营性建设用地使用期届满后产权的归属及合同续约流程等问题，很多地方金融部门对农村集体经营性建设用地的抵押、放贷业务非常谨慎，导致其资本属性有限。正是针对这样的问题，今年一号文件提出了要“推动开展集体经营性建设用地使用权抵押融资”，以此来改变市场投资者对集体经营性建设用地入市的观望态度，进而充分发挥市场在土地资源配置中的决定性作用。

2016年4月25日习近平在农村改革座谈会上指出：“我国农村改革是从调整农民与土地的关系开启的。新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民与土地的关系。”进入新发展阶段，中国的经济增长与结构转变已达到一个新高度，正是土地制度安排及其变革顺应和推动了这一进步。随着经济发展阶段的转换，以土地宽供应保增长不仅没有必要，而且造成稀缺资源的浪费，以提高土地配置效率来提高经济增长质量的意义，远远大于以增加土地供应数量来拉动经济增长。因此，我们不能再走外延扩张和土地粗放利用的老路，要以推动高质量发展为主题，弱化土地作为宏观调控的手段。一方面通过农村土地制度创新，优化土地利用结构，盘活存量土地，提高土地利用效率；另一方面通过扩大试点，为农村土地制度全面改革提供经验，最终为全面建设社会主义现代化国家提供有力支撑。(来源:《中国乡村发现》2022年第2期)