李华胤:政党回应功能与基层治理体制的重塑

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李华胤（华中师范大学政治学部、中国农村研究院副教授、博士生导师。）

政党功能是理解党建引领基层治理的关键要素。回应功能是政党功能的重要内容。代表性和回应性是中国共产党作为人民性政党的重要标志。党建引领基层治理不仅意味着基层党组织是核心治理主体，居于全面领导地位，也意味着基层党组织要发挥塑造现代化基层善治体系的政党功能。政党回应与基层治理对于回应性的内在需要具有高度的契合性和一致性。基层党组织通过优化基层党组织设置和工作方式，创构出组织化、体系化和制度化的政党回应机制和体系，不仅增强了政党的回应功能，而且以高质量的政党回应实践赋予基层治理体制更强的回应性，将国家与社会连通起来形成双向治理，推进了回应性基层治理体制的实践建构。政党回应功能的理论视角有助于将党建引领基层治理置于主体功能范式之下进行更加整体和系统的分析，从而在更加宏大的政党功能理论视野下理解和推进基层治理。

基层治理是国家治理的基石。党建引领基层治理既是把基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒、夯实党的执政根基的必要路径，也是推进中国式基层治理现代化的制度保证。《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》和党的二十大报告都强调了“党建引领基层治理”这一重大时代命题。中国共产党的基层党组织全面领导基层治理就是要在增强基层党组织建设的过程中对基层治理体制机制进行重塑和重构，在党的领导下发挥党的功能优势和制度优势推进基层治理现代化。但问题是，基层党组织如何在全面领导中对基层治理进行重塑？凭借要素是什么？基于此，本文以湖北省正在推进的“以共同缔造推进党建引领基层治理体制机制创新”改革实践为观察对象，以政党政治功能为理论基础，引入政党回应理论视角，基于政党回应的回应性基层治理体制的建构，深化对“党建引领基层治理”的认识。

一、回归政党功能审视“党建引领基层治理”议题

“党建引领基层治理”是近些年学术界的热点话题。学者们围绕理论阐述、现实实践两条基本线索，从多个学科、多个视角对“党建引领城乡基层治理”的理论内涵、内在机制以及实现路径等方面进行了全面的阐释和分析。总体而言，现有研究体现为以下三个方面。

一是集中于在理论上阐释或论述党建引领基层治理的内涵，重在回答“何以能引领、为何能引领”的问题。党建引领社会治理具有马克思主义思想、尊重实践、学习创新的多重制度逻辑，具有“人民至上”的价值本位优势、“尊重规律”的制度赋能优势、政治领航的组织动员优势、“干部当先”的头雁示范优势。党建在嵌入乡村治理场域之中再造了乡村治理的政治基础，重塑了乡村社会的公共性、治理责任和治理技术。在价值内涵上，基层党组织是基层治理的结构性要素，是基层社会治理的核心主体，是基层治理的领导者、组织者和塑造者。基层党建与基层治理只有有机统一起来，才能将党的优势转换为治理效能。基层党组织的政治建设、思想建设、组织建设、素质建设、能力建设、制度建设和作风建设等与基层治理的有效融合是党领导基层治理共同体建构的价值遵循。

二是集中于从实践的角度探究党建引领基层治理的内在机制，重在回答“如何能引领、怎样能引领”的问题。从现实来看，基层党建之所以能够引领基层治理，推进基层治理有效，依赖于诸多要素的有效作用。如基层党建发挥超越“科层制”的优势，使基层党组织成为“场结构”，为基层社会中的不同行动主体建构行动舞台，实现党在基层治理体系中的有效动员与有效服务，进而可以实现有效治理。除此之外，基层党组织的组织能力、动员能力、整合能力、吸纳能力、服务能力以及价值规范、制度约束、空间生产等都构成党建引领基层治理能力提升的政党因素。关键在于这些要素如何形成能够有效运转的机制。众多学者从城市社区治理和乡村治理的创新实践中对党建引领基层治理的要素机制进行了深入研究，提出了“授权赋能”大党建平台下的“一核多元”社区治理体系、“嵌入式引领”“强组织的低成本撬动”“价值—利益—权力”耦合、“结构嵌入与制度整合”等系列机制，为我们理解党建引领基层治理的内在机制提供了很好的解释路径。

三是集中于从现实的角度建构党建引领基层治理的有效路径，重在回答“引领的治理模式”的问题。新时代以来，城市社区和乡村社会根据实际情况，创新基层党组织建设形式和载体，将党建作为撬动治理的核心要素，探索出了多类型、多层次、多形式的党建引领基层治理模式。如“选派书记”制度是党建引领基层治理有效的制度路径，“党小组+村民组”的村组党建模式是党建引领乡村治理的有效进路，“价值引领、结构下沉、要素匹配和技术推动等多层面的协同推进是探索新时代党建引领社区治理的有效路径”，实体主义的基层党建是构筑乡村善治良序格局的基础路径。归结起来，党建引领基层治理是基于特定城乡社会的实践过程。基层党建与特定的城乡社会条件和治理土壤的有机融合是党建引领基层治理模式有效建构的基础。

综上所述，党建引领基层治理研究呈现出“价值、机制、路径”三个基本的取向，三类研究均将党建引领作为基层治理的核心变量，侧重于探究基层党组织建设之“建”如何引领基层治理的基本问题。这当然是党建引领基层治理这一实践性命题的重要议题，但三类研究更偏向于行为过程，侧重于在党建的过程和治理过程的衔接、对接、融合之中描刻彼此之间的因果机制、相关关系以及条件载体等，而对作为党建引领基层治理的主体的“党”的关注相对较少。基层党组织是党建引领基层治理的政治主体，也是基层治理的结构性治理主体。党建引领基层治理是党建过程和治理过程的复合叠加，这也就意味着党建引领基层治理有双重目标：一是建强基层党组织，强化党的政治功能，使基层党组织成为中国共产党领导和执政的基础单元；二是基层党组织作为居于领导地位的核心行动主体去改善治理，实现“党领社会、党治社会”的基层治理目标。这两个目标在方向上是一致的、在实践上是有机融合的。党的二十大报告指出：“推进以党建引领基层治理，持续整顿软弱涣散基层党组织，把基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒。”这一重要精神是放在“增强党组织政治功能和组织功能”之下去论述的，这也恰恰说明了党建引领基层治理的双重目标性。在这个意义上，党建引领基层治理可以理解为在增强基层党组织政治功能与组织功能中实现对基层治理的全面领导，让基层治理沿着中国式治理现代化的方向发展。由此，将“党建引领”作为基层治理的变量来考察和分析时，既要关注“党建引领”的“党建”过程、机制、载体和形式，更要把“党建”的政党目标带进来，更多关注“党建过程”中政党能力和功能的变化与基层治理变化的内在关联性。从现实看，也正是在基层“党建”创新的过程中增强了“党”的整体的或部分的能力或功能，强化了党作为治理主体的领导力、行动力和治理能力，进而更积极地做出了符合基层治理变革需要的行为，推进了基层治理有效。也就是说，探究“党建引领基层治理”需要回归政党本身，沿着“党建行为过程—‘党’作为治理主体的政治行动能力—引领并变革基层治理”路径展开。基于此，本文将关注的焦点从党建的微观行为过程对基层治理的影响转换到党建所带来的更加宏观的政党功能变化对基层治理的影响，以政党的回应功能为切入点，探讨基层党组织回应功能、回应能力的强化如何重塑基层治理，进而凝练“政党政治功能与基层治理”的研究议题。

二、基层治理的政党回应功能视角

改革开放以来，基层社会治理经历了“乡政村治”（社区自治）、乡村治理再到基层治理的发展阶段，这不仅仅是基层治理方式或治理体系的变革过程，更是国家逐渐将基层社会纳入国家一体化治理的过程。在这个过程中，中国共产党（尤其是基层党组织）在基层治理中的作用不断得到强化，对基层治理的塑造也逐渐凸显。根本原因在于基层党组织的政治功能在得到增强的同时转换为基层治理场域下的治理功能，推进了基层治理的变革。

（一）政党回应功能是基层党组织的必要功能

政党是现代政治的产物。政党是一定社会集团中有着共同政治意愿的人们自愿结合在一起，以取得政治权力为首要目标的政治组织。作为政治性组织的政党必然具备特定的政治功能。西方学者罗塞·达尔顿、马丁·P.瓦滕伯格、巴托里尼、梅尔、李普塞特、达尔、萨托利、巴克等对政党的诸多政治功能进行了广泛而系统的论述。其中，代表功能是政党最重要、最首要的政治功能。对此，萨托利对政党的代表功能作了经典论述：“政党首先且最主要的是表达的手段：它们是工具，是代理机构，通过表达人民的需求而代表他们。”政党的代表功能表明政党组织要代表特定社会群体的利益和诉求。这也进一步说明，政党的代表功能指向的是生活在社会之中的具体人群，是社会人群与政治系统之间的枢纽。西方政党根源于议会制政治内部的利益冲突和政治对立，因而西方政党是政治利益角逐和调和的产物，这导致政党是“部分利益”的代表，绝非全体人民的代表。与此截然不同的是，中国共产党是按照马克思主义理论建立起来的新型政党。按照马克思主义的观点，政党本质上是特定阶级利益的集中代表者，是特定阶级政治力量中的领导力量。也就是说，具有马克思主义政党性质的中国共产党也具有代表功能。但是，与西方政党的代表功能相比，中国共产党努力实现全体人民的美好幸福生活，是“整体利益”的代表，代表的是全部人民的利益，其代表功能更全面、更先进、更广泛、更深刻。“共产党人不是同其他工人政党相对立的特殊政党。他们没有任何同整个无产阶级的利益不同的利益。”《中国共产党章程》对党的代表功能进行了系统阐述：“中国共产党代表中国最广大人民的根本利益。”也正因为此，在中央、省、市、县、乡各个层级的党组织和政府里，设置了党代表、人民代表等，以更好地履行党的代表功能。

在现代国家，政党的代表功能是基本的价值规范。代表功能只有被具体的政治行为实践出来的时候，代表功能才算具有了真实的价值，才能称得上是“实质性的代表”。学者们一般认为，政党正是通过对公众的回应履行着实质性代表的职责。政党回应要求政党对人民表达的需求和意愿进行协商对话、沟通和交流，不仅对人民需求和意愿进行解释和回复，而且带进政府的政策议程、治理议程进行解决。政党回应人民的过程也是代表人民、与人民互动的过程。因此，政党回应是政党代表的实践性体现。如果说代表功能是政党首要的价值规范功能的话，回应功能则是政党首要的价值实践功能。在理论上，西方政党代表选民，回应的也只是选民。中国共产党作为人民性政党，不仅代表全体人民，而且回应全体人民。这是中国共产党的回应功能与西方政党的最本质的差别，也是中国共产党的根本优势。中国共产党回应功能的具体体现是党始终坚持全心全意为人民服务的根本宗旨。习近平总书记强调：“党的一切工作都是为了实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。”中国共产党的回应功能是通过与人民群众的联系、沟通、交流、协商等互动机制去解决人民客观存在的需求，将人民群众的意愿凝聚成“最大公约数”，并通过系列民生政策或项目实现人民的共同追求。基层党组织是中国共产党垂直化组织体系的末端，也是距离城乡人民群众最近的党组织。回应功能是基层党组织非常必要的政治功能之一。基层党组织回应功能的实践性程度直接决定着党群关系，党的回应能力也是党的执政能力和领导能力的重要组成部分。

（二）政党回应功能：理解党建引领基层治理的理论视角

“基层治理”指政府和社会共同参与的治理，既共同贯彻国家目标，落实国家的公共政策，也共同制定和维护社会规范，满足社会意愿，实现社会目标。无论是从国家层面去理解基层治理，还是从社会层面去理解基层治理，基层治理都有一个共同点：以解决基层群众的急愁难盼问题为着力点，以既有秩序又有活力的治理实现基层人民的美好幸福生活。由此，回应基层群众的需求、诉求和意愿便构成基层治理的应有之义。回应能力也是基层治理能力的重要维度。一个能够高质量回应基层群众需求的基层治理体制，既能够将群众需求和意见带进国家治理和政府治理的决策系统和政策议程之中，对国家治理和政府治理进行修正，使之更符合群众意愿；同时也能够将国家意志和政府目标带进基层社会，得到基层群众的认同，形成国家与社会的良性互动。因而，回应性是检验基层治理活力的重要指标，是检验国家与社会关系良性程度的关键维度。基层治理的回应性强，说明基层治理充满上下互动的活力，国家与社会的关系越趋向于一种平等的交流关系。而治理的本质就是“政治领域内的一种交流关系，而不仅仅是一种自上而下的阶级关系”。基层治理中的回应性建构则可以直接促进这种交流关系的建立。

中国的基层治理是党建引领下的城乡基层治理的变革实践。有学者指出，政党功能是认识中国城市社区治理结构变迁的重要视角。进一步说，政党功能是认识和理解城乡基层治理的关键要素。由政党首要功能（代表功能）衍生而来的实践性功能（回应功能）为认识基层治理提供了重要视角。从历史来看，新中国成立以来，从“政党下乡进村”，将支部建在村上，再到新时代以来各地推进“政党入户”改革实践，政党建设的基本逻辑一方面体现为马克思主义执政党只有将组织触角延伸至人民群众之中，成为人民性政党，才能将人民群众组织起来实现政党建构并治理国家和社会的政治目的；另一方面体现为执政党以科层化的方式将组织末梢直接嵌入基层社会之中，实现政党的社会化，基层党组织可以直接掌握基层社会的需求并进行回应，从而增强人民性，夯实执政的社会群众基础。从现实来看，基层党组织作为基层治理场域中的核心主体，本身就承担着回应基层群众需求的政治责任和治理责任。由此，政党的回应性既是政党的人民性的高度体现，也是政党将基层治理的国家性与社会性相结合、再融合的体现。

功能决定行为。基层党组织的回应性与基层治理的回应性在本质上具有高度的一致性和契合性。政党回应性满足了良善的基层治理对于回应性的内在需要。一方面，基层党组织的回应功能在经过制度建构和机制运作的基础上可以输出为基层党组织的回应行为。基层党组织的回应功能越强，党群互动关系越密切，越能代表基层群众诉求、凝聚基层群众共识，并以有效的回应行为改善基层治理。另一方面，基层党组织的回应能力即为基层治理的回应能力。基层党组织的回应能力越强，其对基层治理的影响就越大，越能引领基层治理。一个政党能否在现代政治体系中发挥领导作用，获得执政地位，关键就在于它能否有效地回应社会的重大需求。引领意味着引导和带领。引领需要引领力，政党的引领力取决于政党的功能。前文论及的政党回应功能高度体现着政党的渗透力、组织力、服务力和凝聚力，是引领力的集中体现。列宁对无产阶级政党的回应功能与领导力的关系有过深刻论述：“在人民群众中，我们毕竟是沧海一粟，只有我们正确地表达人民的想法，我们才能管理。否则共产党就不能率领无产阶级，而无产阶级就不能率领群众，整个机器就要散架。”因此，政党回应生成政党引领力。政党回应功能构成基层党组织引领基层治理的关键要素，也是政党引领力的基础。事物的功能是我们认识和理解事物内在结构和机理的角度。由此，政党回应功能可以成为党建引领基层治理议题的认识视角。将政党回应功能作为认识和理解基层治理的理论视角，有助于跳出微观的党建行为机制，从政党本身出发重新审视党建引领基层治理变革的内在机理和理论逻辑，从而探寻“政党引领基层治理”的一般性规律。

三、政党回应功能建设中的基层治理重构

对于中国而言，现代国家和现代社会的建构是中国共产党领导、主导和推进的。党建引领基层治理如何实现强化基层党组织建设、夯实党的执政根基以及党全面领导并提升基层善治能力这一双重目标，依赖于党的功能的强化和作用的发挥。湖北省正在推进的“以共同缔造推进党建引领基层治理”改革实践为我们从中国共产党回应功能的角度理解政党重塑基层治理提供了分析样本。

（一）以政党社会化强化基层党组织的回应功能

亨廷顿曾指出：“一个政党如果想要首先成为群众性组织，进而成为政府的稳固基础，那它就必须把自己的组织扩展到农村地区。”中国共产党是人民性政党，只有将基层党组织的末梢一直延伸到人民群众生活的最小单元，破除基层党组织与人民群众之间的“最后一公里”组织真空，让党组织扎根于人民群众的生活之中，才能实现政党的社会化，使政党在组织群众、动员群众、联系群众、凝聚群众和回应群众中强化政党的执政根基。21世纪初以来，农村经过大规模的“合村并组”，行政村规模逐渐变大，设立党支部的行政村与生活在湾落的群众之间产生了较大的空间距离，导致党组织无法及时回应群众。而城市在从单位制社会走向社区社会的过程中，设立党支部的社区与生活在小区的群众之间也产生了空间距离，导致党组织回应群众的功能较弱。基层党组织的末梢只设置到具有国家建制性功能的行政单元，而未设置到具有生活性功能的社会单元，但群众的社会生活单元恰恰是基层治理的对象和重心，由此导致群众诉求表达与政党回应群众都存在空间阻隔和组织错位。

推进党组织“纵向到底”是湖北省共同缔造实践活动的重要内容。其目的在于将党组织的触角延伸至距离基层群众最近的社会生活单元，将这一单元变为党组织领导下的社会治理单元。在农村建立“行政村党支部（党委）—村民小组党支部—湾落党小组—党员联系户（中心户）”的党组织体系，在城市建立“社区党委—小区（网格）党支部—楼栋党小组—党员联系户（中心户）”的党组织体系。“政党入户”是“纵向到底”党组织优化设置的实践特征。“政党入户”一方面将党组织建立在基层群众的日常生活单元之中，纵向上将基层群众直接整合进党组织体系之内，以政党的组织性延伸实现生活性渗透，推进政党的社会化，使基层社会在政党化的基础上得以组织化和治理化；另一方面以党组织直接面对群众、联系群众，增进了政党组织与基层群众之间的社会联系和政治联系，党组织与基层群众可以直接“零距离”对话、沟通和交流，便于群众向党组织表达意愿和需求，强化了党组织的回应功能。在理论和实践上，“政党的生存基础在社会”，而优良的社会基础也在于政党国家的建构。一个社会化程度较低的政党，悬浮于社会之上，政党与人民之间存在着空间、地理、组织、通道等各方面的阻隔，导致政党倾听人民声音和人民表达意愿的难度都较大。“政党入户”直接破除了群众表达和政党回应的各种障碍，让群众表达与政党回应更容易成为一种日常化的政治生活实践，使群众需求和意愿既更容易在社会治理的“一线”得到政党的吸纳、整合与治理，也更容易借助政党组织体系带进政府治理过程。

（二）以政党科层化建立有组织的回应--治理体系

与西方资产阶级政党不同的是，中国共产党是具有科层化特征的政党组织。与单一制国家科层化的行政体系设置保持一致，中国共产党也建立起了科层化的党组织体系。在每一个行政层级，都建立了党组织层级。这种双重科层化的设置不仅可以保证从中央到基层各个层级都在党的全面领导之下，而且可以保证党的意志沿着垂直化的党组织体系渗透社会，并得到相应层级的政府机构的执行和实践。在共同缔造实践活动中，城市在原本没有设立党组织的小区、楼栋建立党组织，农村在原本没有设立党组织的村民小组、湾落建立党组织，将原本属于横向社会层面的“小区—楼栋”“村民小组—湾落”转变为社区党组织、行政村党组织的延伸性层级，成为科层化的党组织体系中的基础层级。政府组织的科层化只能到最小的行政单元，也就是行政村、建制性社区，而不能“科层到社会”，因而政府回应始终存在“一公里”的体制障碍。但是，在“纵向到底”的党组织设置之下，政党的科层化直接“科层到底、科层到社会”，“科层到社会最底部”的党组织体系克服了“政府回应”的体制障碍，表现出极大的“政党回应”优势。其一，以城市楼栋、农村湾落的“党员联系户（中心户）”为基点，党组织可以直接发现基层群众的需求和意愿，对小型需求和意愿进行现场回应和就地治理，将那些超出基层社会自我治理能力的“急愁难盼”问题，沿着科层化的党组织体系向上逐层传达。其二，依据向上传递的群众诉求的性质，按照治理能力相匹配的原则，得到某一个层级的党组织的吸纳，并进入政府治理议程，转换为相应的政策或项目，并继续沿着这一科层化的组织体系向下渗透基层社会，通过政策项目执行、政策解释等对群众意愿或需求进行回应和治理。“包容性地回应不同社会成员的利益诉求，是中国共产党把握变迁中的中国社会的基本方式”，而这高度依赖自上而下建立的通畅的政党回应体制。政党是把社会中的思考和讨论的水流导入政治体制的水车并使之运转的导管和水闸。但前提是政党要在国家与社会之间建立起上下通畅自如的体制通道。党组织“纵向到底”的改革实践，以政党的科层化在基层社会建立了上下畅通的回应性体制，科层化的党组织体系成为群众诉求表达和传递以及政党吸纳并回应诉求的体制要素，使政党回应成为一种有组织的治理行为。

（三）党员回应的职责化与积极治理

中国国家体制最大的特点是中国共产党的领导。中国共产党的领导和作用贯穿在“以党建国”“以党治国”的中国现代国家建构的全过程之中。“在很大程度上，党国体制中政党执政的灵活性在于，它既可以通过政府渠道来治理社会，也可以对社会发挥直接的影响。”政党对社会的直接影响就是政党对社会诉求和意愿进行回应，实现对社会的治理。在实践上，党员构成政党回应的具体主体。党员回应是政党回应的实践形式。《中国共产党章程》对党员的义务进行了明确界定，其中之一便是“密切联系群众，向群众宣传党的主张，遇事同群众商量，及时向党反映群众的意见和要求，维护群众的正当利益”。可见，党员是政党回应的载体和实践主体。在共同缔造实践活动中，“党员联系户（中心户）”作为基层党组织体系的末梢，是党组织联系群众的纽带。为了更好地突显和强化党员的回应功能，湖北各地在实践中采取了三大有效机制：一是以党员身份明确化突显回应功能。湾落或小区楼栋的党员固定联系10～20户群众，定期走访，了解所联系群众的生活、生产等情况；同时，“党员联系户（中心户）”在自家门口“建标牌、明身份”，标牌上写明姓名、电话，方便群众联系党员。二是以党员职责固定化推进回应责任的实践。根据“党员联系户（中心户）”的职业特点，为每一位党员定岗定责，具体职责涵盖“政策宣讲与动员、日常生活服务、民意收集、矛盾纠纷调解”等各个方面。三是以多维评价促进党员回应责任的问责化。村（社区）党组织或村民小组（小区、楼栋）党组织定期对党员联系户（中心户）的履职情况进行组织考评、群众考评、自我考评等三个维度的考评；同时，引入了“积分制”“最美党员中心户”等机制对党员履职进行激励。

责任制政党是通过构建吸纳社会诉求和群众期待的制度渠道，及时回应这些诉求和期待，并加以转化用于政策输出的政党。回应性是责任型政党建设的重要内容。但是，回应性只有走向职责化、问责化和服务化，才能真正改变政党与社会的关系，起到治理社会的功效。以“党员联系户（中心户）”为载体的三大实践机制有一个共同点：将党员的回应功能职责化和问责化。从现实来看，党员服务群众、回应群众和联系群众的功能发挥，受到正式的和非正式的、主观的和客观的等诸多因素的影响。通过“身份、职责、问责”等三重机制将党员回应的职责固定下来，不仅可以突显党员的回应功能，而且将回应群众制度化为党员必须履行的职责。一是明确了党员是群众需求的回应主体，二是规定了党员回应的相对固定的群众对象，三是明确了党员回应群众的方式是主动联户访户，四是明确了党员回应的具体内容，五是明确了党员回应效果的考核方式。由此，基层党组织以组织的力量和社会的力量相结合的方式推进了党员回应功能的责任化建构和制度化建构，使党员回应成为党组织引领基层治理的有效载体。同时，党员与普通群众生活在同一个地理空间，既是生活共同体，也是治理共同体，党员可以密切联系群众，及时回应群众日常生产、生活中的需求，提高政党回应的效率，进而提高治理效力。

（四）政党回应的人民性与共同治理

政党回应是价值、过程与效果的复合。在价值上，政党回应体现为政党组织主体的回应性，集中反映的是政党与人民的关系，体现着政党的性质；在过程上，政党回应体现为政党组织在解决人民需求中与人民的互动过程；在效果上，政党回应体现为政党组织解决人民需求的程度和效率。中国共产党通过体系化的制度创设和机制建构，实现了回应价值、过程与效果的有机统一。尤其是基层党组织，更加重视回应的过程实践，通过真实而富有治理特性的回应过程实现回应的价值和效果。湖北在以共同缔造推进党建引领基层治理体制机制创新的过程中，创新出了三大方面的政党回应机制，形成了党群共同参与的回应过程机制。一是在湾落、小区建立诸如湾组会、七点议事厅、村湾夜话等议事形式，在村民小组、小区建立理事会、议事会等治理组织，由基层党组织、党员组织动员群众共同参与、共同商议村组（社区）的公共事务，并对群众诉求进行采集、解释和现场回应。二是实行“双报到”制度，使党员干部下沉到村、社区，作为村、社区基层党组织的党员之一，融入村、社区的治理之中，在联系群众、服务群众中对相关诉求进行现场回应，采集群众诉求并上报给上级党组织，同时以专业优势、部门优势对群众需求和意愿进行更加专业化的回应。三是在村、社区建立“两代表一委员”工作站点，公开代表信息和联系电话，方便群众找“代表”表达需求。党代表、人大代表和政协委员定期进站驻点，主动走访农户，下沉到村组、小区的协商议事之中，同群众共同商议解决方案。同时，“两代表一委员”还对议定的解决方案的落实进行监督和指导，提高回应的实效性。

回应意味着“必须对公众提出的诉求作出及时的反应，并采取积极措施来解决问题”。从实践来看，基层党组织不是被动地回应群众诉求，而是发动党员干部、代表委员主动下沉到群众中去，在与群众直接沟通和交流中了解群众诉求，一方面在与群众面对面的商量中进行直接的现场回应，另一方面将不能现场解决的群众诉求上报给上级党组织，再通过发动群众共同参与的协商议事，共同讨论群众诉求的解决方案。从群众诉求表达到党组织吸纳与回应方案制定的整个过程中，基层党组织的回应呈现的最大特点是人民性。一是充分尊重人民的诉求表达权，以主动的政治姿态到群众中去了解群众需求和意愿，使群众的诉求表达权利得到实质性实践；二是政党作为回应主体，不是抛开人民群众进行单向度回应，而是与群众共同协商、共同议定回应方案，充分体现了回应方案、回应过程和回应问责中的人民参与性；三是坚持了“回应人民诉求人民要参与”的回应理念，在回应方案的执行过程中，将人民群众作为治理主体，全过程参与回应方案的执行，将人民群众作为回应对象的客体性转向回应治理的主体性。政党回应因人民群众诉求而起，也因人民群众诉求的解决而终。人民群众贯穿于政党回应全过程的地方实践不仅增强了政党回应功能，而且在回应功能的实践中生成了党群共同治理的基层治理范式。

四、迈向回应性基层治理体制

（一）政党回应功能是党建引领基层治理的基础要素

一个强大的政党能够创造和保证现代化发展所需要的安定的政治局面。不仅如此，一个具有强大政治功能的政党也是推进国家现代化建设的核心动力。中国式基层治理现代化是中国共产党领导中国式现代化的重要组成部分。由此，党建引领基层治理便构成中国式基层治理现代化议题中的重要政治话语和实践话语。党的领导的前提条件是党代表工人阶级和最广大人民群众的利益。而党的代表功能不仅集中体现在党的施政方针和治国政策之上，更体现在党对人民群众诉求的态度和反应之上。密切关注、及时回应、认真解决民众急愁难盼问题，既是党践行全心全意为人民服务的基本出发点，又是党不断提高领导和执政能力、管党治党水平和治国理政水平的关键着力点。由此，政党回应既是党代表人民的价值体现和行为反映，也是人民性政党必须具备的重要政治功能。“党建引领基层治理”的前提是以高质量的党建工作领导和推进基层治理，但高质量的党建的核心目标在于增强党组织的政治功能。政党功能决定政党行为及其逻辑。换句话说，通过强化党组织的政治功能并使这种功能在基层社会发挥作用的过程中转换成基层治理效能，并构成领导基层治理的政党动力，是党建引领基层治理的本质。通过前文的分析发现，政党的回应功能为我们理解党建引领基层治理的基础要素提供了很好的分析视角。因为基层党组织要发挥回应功能，必然要将自己的组织体系深深地扎根到人民群众的生活单元，以党组织体系延伸打通党与群众之间的“最后一公里”，在政党的高度社会化中直接倾听群众诉求，将群众诉求通过科层化的党组织体系传导至相应的党组织（或政府组织），同时根据群众诉求不断创新成体系的制度化的回应机制、回应形式、回应规则、回应组织和回应载体，将政党回应与政党治理有机统一起来。“没有善于考察群众情绪和影响群众情绪的党，要顺利地进行这种（革命）斗争是不可能的”，党不能倾听、察觉和回应人民群众的需求和意愿，要引领基层治理也是不可能的。政党回应的过程即是政党联系社会、凝聚社会、治理社会的过程。增强政党回应性的过程即为增强政党回应功能的过程，得到强化的政党回应功能必然可以借助高质量的回应行为、回应过程和回应机制转换为较高的治理功能，进而实现基层善治的政党塑造。政党回应功能发挥的过程即为政党引领基层治理的过程。政党回应功能是党建引领基层治理的基础要素，也是回归政党本身认识政党何以引领基层治理的主体要素。

（二）以政党回应功能推进回应性基层治理体系的建构

政党回应功能与良善基层治理对于回应性的内在需要具有高度的一致性和契合性。对于距离基层群众最近的基层党组织而言，其回应功能越是突显。基层党组织回应社会意愿和人民需求的过程即为政党引领基层社会治理、直接治理基层社会的过程。基层党组织的回应性越强，其回应性功能转换为基层社会治理的效能就越强。科层化的基层党组织及所属党员在同向、同力共同发挥回应功能的过程中，赋予党建引领基层治理更多的回应性，并推进回应性基层治理体制的建构与实践。回应性基层治理体制是以组织化、体系化、制度化的回应为内核的基层治理。政党回应功能推进回应性基层治理体制建构的内在机理具体体现在三个方面。

首先，政党回应功能推进回应性基层治理的组织化建构。回应性治理强调治理主体在使命驱动下以多种形式及时回应社会方面的合理诉求。在实践中，政党回应不是某一个单一层级的基层党组织或某一个党员个体的行为，而是“县—乡—村—组—湾”这一基层党组织体系在县域党委的统筹下整体性推进的制度性行为。无论是纵向来看还是横向来看，基层党组织的回应都是有组织的回应行为。作为组织性行为的政党回应必然自上而下有序地对基层治理体制进行重构，将以人民群众诉求为中心的回应性烙印在基层治理的各个环节和全过程之中。

其次，政党回应功能推进回应性基层治理的体系化建构。在实践中，各个层级的基层党组织将回应功能转向具体实践时，不是有选择地回应，也不是基于压力型体制的被动式回应，而是在始终坚持人民利益至高无上这一价值信念下创新建构出成体系的制度化的回应机制。在党组织扎根社会微单元机制、党员联户机制、诉求现场回应机制、诉求传导机制、参与议事机制、协商回应机制、党员干部下沉回应机制、代表委员下沉回应机制等全流程的政党回应机制的运转中，生发出主动回应、协商回应、参与回应和协同共治回应等政党回应模式，进而形塑了基层治理的回应体系。

最后，政党回应功能推进回应性基层治理的制度化建构。回应的制度化建构是国家与社会长久良性互动、共同治理基层社会的制度基础。在实践中，基层党组织具有基层治理主体和回应主体的双重身份。为了强化基层党组织的回应功能，基层党组织通过考评制、问责制、下沉制、激励制等一系列制度将回应内化为基层党员的责任和职责，实现了基层党组织及党员践行回应功能“由外而内”的转变，逐渐将政党回应有机地嵌入基层治理的全过程之中，使政党回应成为基层治理场域中的常态。

五、结论与思考

中国共产党的领导是中国现代国家建设的制度优势。理解中国式现代化，必须首先理解中国共产党。中国共产党是按照马克思主义理论建立起来的马克思主义政党。政党是具有政治属性的组织。政党的政治功能是区分和认识不同类型政党的重要因素。回应功能是政党的重要功能，既是政党代表功能的直接体现，也反映着政党与社会的关系。与西方资本主义国家的政党有限的、选择性的、形式的以及悬浮化的回应功能相比，中国共产党的回应功能更加丰富，在回应价值上追求回应的民主性、代表性和人民性，在回应过程上追求人民的参与性和协商性，在回应效果上追求回应的善治性。政党回应功能的实践重在基层。基层党组织的回应性集中反映着中国共产党的回应功能。通过湖北省正在推进的以共同缔造推进党建引领基层治理改革实践的观察，基层党组织通过优化基层党组织体系设置、创新基层党组织和党员联系群众的机制、推进党员干部和“代表委员”下沉一线与人民协商议事等，不仅增强了基层党组织的回应功能，而且将回应功能的实践寓于基层治理之中，以高质量的政党回应赋能基层治理的回应性，在组织化、体系化和制度化的政党回应中重塑了国家与社会的关系，推进了回应性基层治理体制的实践建构。

党建引领基层治理的前提是有形且有力、有效的基层党建，但核心是党。党建的目的在于增强党的政治功能，以强政治功能引领基层治理，在政治功能的实践中对基层治理进行领导和塑造，推进基层治理的政党领导优势向治理效能转化。从研究方法上看，本文将政党的回应功能作为一个视角去研究党建引领基层治理议题，不再聚焦于党建这一微观行为过程，而是聚焦于党建行为过程之上的政党主体，从政党的性质、政治功能及功能实践的角度探究政党与国家治理、基层治理的深层次关系逻辑与内在密码，有效地解释了“政党何以引领国家与社会共同治理基层社会的建构”这一基本问题。回应功能是每个现代政党都应该具备的政治功能，但这只是应然的价值规范，政党回应性如何取决于政党的性质以及政党的努力。新中国成立以来，中国基层社会治理体系尽管不断在发生变迁，但是有一点是不变的：基层治理始终是稳定有序的，并不断走向更加有活力的基层治理共同体状态。其中，最根本的原因在于中国共产党的回应功能在基层社会中的实践和强化。基于本文关于“政党回应功能与基层治理”议题的探讨，可以进一步引申出“中国共产党政治功能与国家治理、基层治理”这一宏大的研究议题。中国共产党的政治功能内容丰富、内涵深刻，与西方资产阶级政党有着本质性的差别。将中国共产党的政治功能作为关键要素去认识和理解中国共产党领导国家治理现代化、基层治理现代化的理论议题以及现实实践，有助于我们从政党本身出发对“为什么中国共产党可以不断取得‘中国之治’”的根本问题进行有效解释。这种解释是内在的解释，可以进一步凝练中国话语范式下的政党政治学。当然，这是一个值得深化并正在深化之中的研究议题。正如西方学者所谈：“由于政党适应了新的环境，政党的新定义—充满了关于政党功能的新的规范性假定—有可能成为21世纪关于政党的持续不断的辩论话题。”因此，从中国共产党的政治功能出发探讨“中国之治”还需要不断深化议题设置、概念建构和理论研究。在方法上，将政党政治功能作为现代国家建设和现代社会建设中的关键要素，既有助于基于中国实践凝练独特的“中国之理”，也为研究不同政治体制下的政党治国理政提供了一个可操作化的比较维度。（来源：中国乡村发现网转自:《广西大学学报（哲学社会科学版）》2024年第3期）