深化要素市场化改革，关键何在？

gecccn

常修泽（中国宏观经济研究院教授、博导）

“建设高标准市场体系”需大格局观

以大格局观看待“建设高标准市场体系”，笔者认为，应从两个层面把握：

◈第一个层面，从党的二十届三中全会提出的“进一步全面深化改革、推进中国式现代化”这一总体性大格局来把握。

从这一层面大格局来看，建设高标准市场体系是“构建高水平社会主义市场经济体制”的题中应有之义，而“高水平社会主义市场经济体制是中国式现代化的重要保障”。

正是紧紧围绕推进中国式现代化，在进一步全面深化改革的总目标中，《决定》强调了“七个聚焦”，其中，第一个“聚焦”，就是“聚焦构建高水平社会主义市场经济体制”，但需要注意的是：这句话后面并不是“。”而是“，”，在“，”之后，紧跟着就是2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出、十多年来一再坚持并完善的那个著名论断——“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”等。大家可以看到，在《决定》这个“总体要求”部分之第一个“聚焦”中，就高屋建瓴地明确提到“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”，这无疑为我们研究“建设高标准市场体系”提供了坚实的理论和体制支撑，其中释放的信号是不可忽视的。个别人看到党的二十届三中全会《公报》中没有此句，《决定》第二部分“构建高水平社会主义市场经济体制”及“60条标题”中也没有此句，就认为如何如何，是不全面的。至于有观点认为“我国发挥市场决定性作用的任务已经基本完成了”，更与中国的实际不符。我们应该全面准确把握、融会贯通。

◈ 第二个层面，从“建设高标准市场体系”本身的大格局来把握。

笔者曾在二十大前完成的一篇研究报告《中国经济三型趋势论》中提出：如果说构成市场体系大厦有三大要件，那么三大要件是什么？第一，“经济主体是根基”。中国现在（指2022年）有多少经济主体？1.6亿，基础很雄厚，产权必须保护好（这是基础制度）。第二，“要素市场是钢筋”。市场体系里固然有商品市场，但“最硬核”的东西是要素市场，这是中国市场体系的支撑。第三，“三大机制是水泥”。三大机制，即市场经济的供需机制、价格机制、竞争机制，贯通于整个市场体系之中。

如果把“建设高标准市场体系”看作一个大体系的话，应全面把握其内在三个子系统：

第一个子系统：构建全国统一大市场。需要注意：这里有个“统”字，但不是“统购统销”之意的“统”，而是“统一”的“统”。这应是“建设高标准市场体系”的前提，其中包括六大要点，即：市场基础制度方面的“规则统一”“监管公平统一”“设施高标准联通”；强化反垄断和反不正当竞争；规范地方招商引资法规制度；建立健全统一规范、信息共享的招标投标和公共资源交易平台体系；提升市场综合监管能力和水平；健全国家标准体系等。

第二个子系统：完善要素市场制度，推进生产要素畅通流动、各种资源高效配置、市场潜力充分释放。这是“建设高标准市场体系”的“根本路径”（也是“市场体系的支撑”）。重点包括：建设城乡统一的建设用地市场，以及更大范围的“深化土地制度改革”；完善促进资本市场规范发展基础制度；培育全国一体化技术和数据市场；健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制等。

第三个子系统：完善市场经济基础制度。其中包括完善产权保护、信息披露、市场准入、破产退出、信用监管等几大制度。值得一提的是，《决定》此处提出“两平一同”，即：“保证各种所有制经济”依法“平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护，促进各种所有制经济优势互补、共同发展”；进而提出“一平三同”，即：“依法平等长久保护各种所有制经济产权”“对侵犯各种所有制经济产权和合法利益的行为实行同责同罪同罚。”这不仅体现了市场体系的平等性，而且体现并贯穿了所有制体系的平等性和法治的公平性，是“建设高标准市场体系”的制度基础。

总之，建设高标准市场体系，深度融入全国统一大市场，根本途径在于推进要素市场化配置改革，进而完善要素市场制度，提升生产要素配置效率。

深化要素市场化改革，需厘清三个理论问题

党的二十大报告明确指出：“构建全国统一大市场，深化要素市场化改革，建设高标准市场体系。”三中全会《决定》也提出：“完善要素市场制度和规则，推动生产要素畅通流动、各类资源高效配置、市场潜力充分释放。”其中“两高”，即“高标准”“高效配置”是关键词。高标准也好，高效配置也好，其“标高”在哪里？笔者认为，“高”在深度融入全国统一大市场，深化要素市场化改革，完善要素市场制度，使价格机制真正引导生产要素的配置。

实际上，近几年中央已经开始在做铺垫。例如，2020年3月印发《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》；2021年12月，为深入贯彻落实上述意见，国务院办公厅又专门印发《要素市场化配置综合改革试点总体方案》，这标志着生产要素市场化配置改革向纵深发展的趋势。

若深入研究，这里有三方面的理论问题需要进一步探究，即：是什么？为什么？怎么把握？

◈ 是什么？要素的内涵及发展演进：七要素论。

三中全会《决定》提到的“要素市场制度”中的“要素”，内涵是什么？笔者认为，如果简单用一句话来界定“要素”的内涵，可以说，它是经济过程中投入的各种资源。

从大历史观维度把握要素体系的发展过程，可以发现其发展是与人类文明相因应的，大体经历了四个演进阶段，笔者在《关于要素市场化配置改革再探讨》一文中曾进行过探讨。

第一阶段，劳动、土地二要素。这与农耕文明相因应。英国古典经济学家威廉·配第提出“二要素论”：一是劳动，二是土地，并提出“劳动是财富之父”“土地是财富之母”的著名论断。

第二阶段，增加资本要素。与工业文明相因应，1815年法国经济学家萨伊提出“资本”是工业社会最重要的生产要素，特别是在《资本论》中，马克思不仅论述了资本要素，而且揭示了“资本本质”（1993年十四届三中全会《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：“允许属于个人的资本等生产要素参与收益分配。”）。

第三阶段，增加技术、知识、管理要素。19世纪下半叶，马克思在《资本论》（1867年）中就提出“科技是生产力”、管理是“乐队指挥”的思想；1890年马歇尔也在《经济学原理》中提出管理要素（企业家精神）是继土地、劳动、资本之后的第四大生产要素。在中国，1997年党的十五大报告增加“技术”（含知识）要素，提出“允许和鼓励资本、技术等生产要素参与收益分配”；2002年党的十六大报告又增列“管理”要素，提出“确立劳动、资本、技术和管理等生产要素按贡献参与分配的原则”；2013年党的十八届三中全会从“技术”中单独列出“知识”要素，提出“健全资本、知识、技术、管理等由要素市场决定的报酬机制”。

第四阶段，新增数据要素。随着信息革命、数字文明的迅速发展，数据作为一种重要的资产资源而不断展现出特殊影响力，成为数字时代的新型生产要素。2017年12月，习近平总书记在中共中央政治局第二次集体学习时指出：“要构建以数据为关键要素的数字经济。”

经过以上四个阶段，2019年党的十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，“健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制”，这是第一次全面系统提出“七要素”论。2024年党的二十届三中全会《决定》重申了“七要素”，并指出：“完善要素市场制度和规则，推动生产要素畅通流动、各类资源高效配置、市场潜力充分释放。”

根据上述要素各自不同的特性和功能，笔者把这七个要素分为三类：第一类是人本型要素，包括劳动、知识、技术、管理；第二类是物本型要素，包括资本、土地；第三类是人本与物本混合型要素，即数据。分成三类，有助于在创建要素市场时，更好地分类施策，精准改革。

◈ 为什么？深化要素市场化改革的客观必然性。

论述其客观必然性，有三个逻辑：

一是改革的自身逻辑：深化经济体制改革的必然趋势和战略选择。

深化经济体制改革的目标是构建高水平社会主义市场经济体制，其趋势是要素市场化改革。而改革进展如何，要看市场化程度数据。经过改革开放40多年的努力，中国的商品市场化程度已经达到97%，这意味着中国的商品市场绝大多数是按供需、价格、竞争这三大机制来调节的。而当前，要素市场化程度还未达到理想程度，有的还存在明显的“短板”。按此逻辑，要素市场化必将成为改革的必然趋势和战略选择。这是第一个逻辑。

二是发展的逻辑：破解中国经济发展“难点和堵点”的需要。

中国经济发展遇到一系列困难和掣肘因素，包括遇到一些“难点”和“堵点”。如何扭转困难局面、找到出路，是一个关键问题。虽然我们国家本身发展的潜力很大，但现在这些潜力还没有被充分挖掘出来。“堵点”堵在哪里？“难点”难在哪里？都指向要素尚未市场化上。这就意味着，打通“堵点”、破解“难点”，成为挖掘体制潜力的“攻坚点”。从这一角度研究，要打开发展新格局、推动高质量发展，必须推进要素市场化改革。

三是人的自身发展逻辑：推动人的全面发展、保障社会公平的制度必需。

上文提到的七个生产要素中，有四个要素跟“人”有关。实现“每个人的自由发展”，是马克思、恩格斯在《共产党宣言》中提出的根本价值目标，也是“新社会的本质”。对于这一目标，笔者在专著《人本体制论》中提出：在社会主义初级阶段，由于受发展阶段的限制，虽然还难以完全“实现”，但是“促进”人的全面发展，则是我们现阶段的使命。正是从“人”出发，党的十九大报告明确提出，要“保护人民人身权、财产权、人格权”，这为我们研究要素市场化改革提供了新的视角。因为在七要素中，四种“人本型要素”，即劳动力、知识、技术、管理直接与人有关。这些人本型要素只有实现市场化配置，才能够实现自己的“身价”。因此，从人的发展的角度研究，为调动和发挥每个人的积极性和创造性，建立促进社会公平的体制机制，也需要推进要素市场化改革。

◈ 怎么把握要素产权关系？“三全论”：全覆盖、全贯通、全周期。

推进要素市场化改革，会遇到“产权与要素的关系”问题。到底怎么把握二者内在关系？笔者曾提出一个“产权对要素三全论”：一是范围全覆盖，二是过程全贯通，三是生命全周期。

其一，范围全覆盖。笔者在2003年《论建立与社会主义市场经济相适应的现代产权制度》研究报告中提出，产权内涵“需要从广义上把握并进一步拓展”，建议除物权债权股权和技术产权外，还应将“劳动者的劳动力产权和管理者的管理产权纳入产权范围”，从而“使要素产权体系完整化”。这也是在广义上对“产权”这一概念的初步探索。随着对产权研究的不断加深，2009年正式出版《广义产权论》。这一理论突破了“狭义产权论”，强调广领域每一种要素都有自己的产权，产权对要素“范围全覆盖”。如天上的“环境产权”（包括碳产权），土地及地上地下的各类自然资源产权（包括土地资源、矿产资源、水资源、森林资源、草原资源、海洋资源等）、天地之间各种“人本要素产权”（包括劳动力产权、知识技术产权、管理产权）等，其范围囊括了天、地、人，形成“天地人产权论”。

其二，过程全贯通。每一种生产要素都是运动的，而要素运动的四个过程都贯穿着产权：要素的识别确立过程，贯穿着产权界定；要素的使用生产过程，贯穿着产权配置；要素的流通运转过程，贯穿着产权交易（流转）；要素的消耗保护过程，贯穿着产权保护。中央提出的“完善产权制度”，在很大程度上关系到如何完善各类要素的产权界定、产权配置、产权交易、产权保护。总之，产权对要素是“过程全贯通”的。党的二十届三中全会《决定》提出的“完善产权制度，依法平等长久保护各种所有制经济产权，建立高效的知识产权综合管理体制”，体现了以公平为核心的原则，旨在保障经济主体的权利平等、机会平等、规则平等，有利于各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护。

其三，生命全周期。从本质上看问题：产权是生产要素的“生命”，贯穿于其生命的全周期。具体来讲：劳权是劳动力要素的生命；地权是土地要素的生命；资权是资本要素（股票、债券、非标资本品）的生命；知权、技权是知识与技术要素的生命；数权是数据要素的生命；管权是管理要素的生命；等等。产权是每一种要素的生命或灵魂。

综上所述，笔者概括为两句话：“世上有产权的不都是要素，但凡是要素都有产权”；要素是“形”，产权是“神”。这种产权，是生产要素自身内在而非外部赋予的，产权潜藏于生产要素之中，构成生产要素的内在属性。

把握以上三个方面的理论问题，有助于下一步从理论与实践结合上切实推进要素市场化配置改革。

推向实践：健全要素市场与相关两系统结合而行

前面重点分析理论，下面推向实践，进入操作层面。

◈ 健全要素市场：建议实行“要素三放论”。

所谓“要素三放论”，是2024年6月笔者在全国县域经济发展大会提出来的，三句话：人本要素要“放手”，物本要素要“放活”，数据要素要“放量”。

其一，人本要素要“放手”。正如上文所提到的，人本要素包括劳动、知识、技术、管理四种，但在建立健全要素市场时，可以把知识、技术两个要素合并在一个市场（知识与技术市场）进行。

一是关于劳动力市场。在生产要素中，劳动力要素最具创造性和能动性，在各要素的优化配置中具有重要地位。劳动力市场建设的重点应瞄准户籍制度改革、农民工进城后的真正市民化(包括公共服务均等化)，以及劳动者技能技术评价等问题。

此次三中全会针对这些问题作出了一些具体细化的安排规定。如在户籍改革和公共服务等方面，《决定》提出了“推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利，加快农业转移人口市民化”，“同步推进户籍、用人、档案等服务改革，优化创业促进就业政策环境”等。其根本指向在于增强基本公共服务的均衡性和可及性，完善促进机会公平制度机制，畅通社会流动渠道。

针对普通劳动者技能技术培训和职务评价晋升制度，三中全会也提出了“完善高校毕业生、农民工、退役军人等重点群体就业支持体系，健全终身职业技能培训制度”等。值得重视的是，随着新质生产力的发展，一线劳动者的技能技术培训和职务评价应得到更多关注，特别是非公有制经济组织、社会组织、自由职业专业技术人员的职称申报渠道需要进一步拓宽，以便让劳动者“放手”大干。

二是关于知识、技术市场。在2009年出版的拙著《广义产权论》一书中，笔者曾就职务发明的成果产权分割问题进行过探讨，明确提出“职务发明的成果产权可分为两部分，一部分为该单位所有，另一部分由技术人员持有”，建议“应将这部分‘知识’产权的一部分分配给具体创造该‘知识’产权的技术人员”。2020年，中共中央国务院发布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出：“健全职务科技成果产权制度。深化科技成果使用权、处置权和收益权改革，开展赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点。”三中全会《决定》则进一步提出：“允许科技人员在科技成果转化收益分配上有更大自主权，建立职务科技成果资产单列管理制度，深化职务科技成果赋权改革。”这不仅意味着知识技术成果的正当流转和高效转化，也意味着人本要素将“放手”拼搏，从而使“人本产权”的价值得到进一步释放。

三是关于管理要素。三中全会《决定》对管理要素十分重视，不仅在“七要素”中重申了管理要素，而且在“构建高水平社会主义市场经济体制”部分强调了“弘扬企业家精神”，指出：“完善中国特色现代企业制度，弘扬企业家精神，支持和引导各类企业提高资源要素利用效率和经营管理水平、履行社会责任，加快建设更多世界一流企业。”可见，管理要素（企业家）对于“各类企业提高资源要素利用效率和经营管理水平”十分重要。至于如何具体让管理者“放手”运作，需要在实践中摸索。

其二，物本要素要“放活”。一是土地市场。重点是“三块地”，即：农村集体建设用地、农地、宅基地。

对于农村集体建设用地，改革的重点由过去政府征地、政府招拍挂改为农民集体招拍挂，农民直接进入土地市场，这是一个利益的大调整。

农地制度改革，主要是实行所有权、农户承包权以及承包权的经营权“三权分置”改革。笔者在山东枣庄调研发现，下一步在“流转到大户或者流转到企业集团”之后，需要继续流转。

宅基地。其历史沿革颇为复杂。现所有权是集体的，资格权是宅基地住户的。一直以来，宅基地只有使用权可以流转，而农民在集体土地上建造的房屋不能进行市场交易，特别是农民进城之后，产生了宅基地大量荒置带来的要素资源浪费问题。

因此，“三块地”市场如何“放活”，成为一个重要的改革课题。放活后，除获得劳动收入外，农民还可从中获得一部分财产性收入，这将促进共同富裕扎实推进。

二是资本市场。标准的资本市场包括股票、债券、基金、信托等，三中全会《决定》五次直接提及“资本市场”，例如“健全投资和融资相协调的资本市场功能”，“建立增强资本市场内在稳定性长效机制”等，还有多处内容涉及这一领域。

在中国，除了标准的资本市场外，还有非标的资本市场，即产权交易市场。自1988年产生以来，产权交易市场由小到大，目前在全国已经发展到200多家，需要关注。目前，产权交易市场面临着新的转型发展任务。2023年，笔者在调研基础上，提出了《“全要素、多资源”：产权交易市场新构想》，旨在拓展中国产权交易市场的更大格局。

其三，人本与物本混合型——数据要素要“放量”。

数据是一种全新的、极具发展前景的生产要素。2024年1月1日开始施行的《企业数据资源相关会计处理暂行规定》，拟将数据资产计入资产负债表。此次三中全会《决定》也明确提出：“培育全国一体化技术和数据市场。”2023年笔者实地调研了贵阳大数据交易所，感触颇深。数据要素的使用管理有两条红线：一是不能逾越“国家安全”红线，二是不能逾越“公民隐私”红线。

在确保安全有序的前提之下，应按照公共数据、商业数据的不同类型进行“双轨运作”：公共数据应及时准确透明，以满足老百姓日益增长的“知情权”需要。至于“海量”的商业数据，应在产权界定清晰的基础上，按市场经济规律“放量”运行，并从“海量”数据中，用算力算法提炼出有价值的“金丹”。

◈ 健全要素市场与相关两方面紧密结合、相伴而行。

本文一开始讲过，“建设高标准市场体系”包括三个内在子系统，即：构建全国统一大市场、完善要素市场制度、完善市场经济基础制度。因此，在创建和健全要素市场过程中，与前后相关的两个方面紧密结合十分重要。

第一，要与“构建全国统一大市场”相结合。如《决定》在这一部分提到的“建立健全统一规范、信息共享的招标投标和政府、事业单位、国有企业采购等公共资源交易平台体系，实现项目全流程公开管理”等，就值得重视。把此前由行政控制的“招标投标”和“公共资源”也纳入“交易平台体系”，对人们颇有启迪。由此拓展，诸如政府采购、工程招标、探矿权、人才市场等，也都可以纳入产权交易市场范围。这无疑将会有利于拓展要素市场化的空间，把市场化提升到一个新的高度。

第二，要与“完善市场经济基础制度”相结合。尤其在“完善产权制度”方面，形成更加有效的产权制度，从而在整个社会打造一个透明稳定可预期的产权制度环境。

从实际情况来看，目前容易忽视的产权主要表现在两大方面：一是自然资源资产产权。需要注意，此次三中全会《决定》明确提出：“健全自然资源资产产权制度和管理制度体系，完善全民所有自然资源资产所有权委托代理机制。”同时，我国自然资源部也部署在全国范围开展全民所有自然资源资产清查工作：2026年6月前对全国自然资源资产产权（包括土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋等7类自然资源资产）进行摸底清查，界定清楚产权归属，以解决界定不清、产权受损和保护不力的问题。

二是人力资本产权（包括管理产权、知识产权、技术产权等）。随着科技革命、新质生产力发展和人的自身发展，人本要素产权将成为重要资源和资本。例如知识创新者应有知识产权；技术创新者应有技术产权；企业家应有管理产权；一线的劳动者应有劳动力产权；等等。这些“人本产权”的落实和实现，必将进一步激发人的创造动能，促进人的自由全面发展。当然，这只是一个理论工作者的“应然”研究，“实然”如何还要看具体实践。

上文略有删减
选自 |《人民论坛》杂志2024年第15期