穆月英等：农业基本法视角下日本农业政策演变及特征研究

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穆月英 司伟（中国农业大学经济管理学院 ）

1  引言

农业是确保国家安全、社会稳定的基础性产业。受自然因素和政策因素的影响，全球农业可持续发展正面临着气候变化、经济减速、贫困和收入不平等等因素的严峻挑战，保障关键产业安全成为各国经济稳步发展的必然选择。世界各国都在力求通过制定相关农业政策确保农业安全，但在世界贸易组织（WTO）《农业协定》的框架下，部分农业支持容易引致贸易扭曲而有必要实行持续改革。2004年以来中国相继出台了一系列农业支持政策，并根据国家农业发展的实际情况不断完善和调整。但是目前仍存在农业发展的外部环境制约农业支持政策的有效实施，“双碳”目标下农业质量建设与数量发展矛盾突出，政府转移支付带来的价格扭曲造成个体福利的损失等问题。尤其是在内部要素禀赋改变、生态环境恶化以及国际规则制约的嬗变中，中国农业政策也面临着诸多风险挑战，有必要借鉴国外经验，对国外的典型案例进行深入剖析，以期为中国农业政策的转型提供新的改革空间。

日本和中国的农业经营都是以农户家庭经营为基本格局，且农业经营规模同样具有小而分散的特征。如果不计入北海道，日本全国平均每个农户的耕地面积为1公顷左右。近年来，中国农业农村与日本一样面临着高龄化趋势。面对这一挑战，日本出台了与农业农村相关的众多法律，《农业基本法》是其中最具核心地位的农业农村法律。长期以来，日本通过不断完善农业政策体系保障食物供给，提升农户收入，维护产业安全。中国的农业生产在土地资源禀赋、经营方式、劳动力结构等方面与日本存在很多相似之处，如两国的人均耕地面积小、后备耕地极其有限等。同时，两国在城市化进程加速、产业结构向二三产业转型的背景下，都存在城乡差距不断扩大、农产品国际竞争力低、农业劳动力老龄化等问题。作为WTO成员，两国的农业政策在有效规避WTO规则制约方面压力巨大，因此日本农业政策体系的构建与调整、经验与不足可以为中国制定农业政策提供重要参考。

一般而言，农业政策的范畴比较宽泛，具体包括农业补贴政策、农业保护政策和农业支持政策。已有文献研究了第二次世界大战后日本农业政策的演变，从单纯依靠关税手段转向农业管理领域，并以此为基础将现行农业政策进行了分类，包括财税信贷支农制度、农产品价格保护与农民收入支持制度、粮食储备和农业保险制度、农业科技推广制度、农业资源与环境保护制度、促进偏远地区经济发展等。宗湘义和李先德认为1999年《食物、农业、农村基本法》出台后日本的农业政策按照支持方式不同可划分为价格支持政策、稻作经营安定对策、收入补贴及非关税措施。部分日本学者将农业支持政策的内涵与日本国情联系起来。在日本农地流动化的基本背景下，生产性规模差距的存在是必不可少的，日本农业支持政策包含农地资源的管理、农业结构的改善等方面；有研究基于概率前沿生产函数比较了直接补贴对技术效率的影响和不同经营形态的管理结果，结果表明越依赖直接补贴，农耕技术效率越低，因此农业政策需要从消费者支持型向纳税人支持型转变。

目前，许多学者对日本农业政策进行了许多丰富而有意义的研究，为中国调整完善农业政策提供了参考。但是，在中国开始实施《中华人民共和国粮食安全保障法》的背景下，从农业立法的视角探究如何将农业政策有效融入立法体系的研究较少。本文以与中国农业生产经营条件较为相似、农业政策借鉴意义较大的日本为研究对象，以日本《农业基本法》的实施和修订为视角，分析日本农业政策的演变、现状及趋势。可以发现，日本的农业政策以《农业基本法》为依据，而《农业基本法》又为农业政策的实施提供规范和依据。

2024年5月28日，日本国会审议并表决了政府提出的《食品、农业、农村基本法修正案》，以多数赞成通过，修订基本法成立，这也意味着日本会实施一系列相应的农业新政策。以下以1961年日本《农业基本法》实施、1999年修订并更名为《食物、农业、农村基本法》、2024年修订《食物、农业、农村基本法》为主线，解析日本农业政策的演变和特征。

                               
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2  1961年日本《农业基本法》的实施

从二十世纪六十年代开始，日本经济进入高速增长阶段，同时工业与农业之间的收入差距拉大，农业剩余劳动力向非农及农村外部转移、农户数量减少；与此同时，食物消费需求总量不断增长、消费结构趋于多元化。农业供给和需求的矛盾对日本的农业政策转变提出新要求，1961年，日本制定并实施了《农业基本法》。

《农业基本法》实施的基本原则：一是在农业劳动力向外转移背景下，通过促进耕地集中、扩大农业经营者规模，从而提升农业生产效率；二是通过优化农业生产结构，满足消费者对农产品的需求；三是培育农业经营人才，通过提升农业收入水平，缩小农业与非农产业的收入差距。1961年日本《农业基本法》中明确规定要实施三大农业政策：一是农业生产政策，注重促进农业生产效率提高；二是农产品价格和流通政策，注重稳定农产品价格、提高农业收入；三是农业生产结构政策，注重扩大农业经营规模、发展现代农业。农产品价格既关系到生产者福利，又关系到消费者福利。日本政府一直高度重视农产品价格政策实施，对农产品价格实行政策干预。其中价格支持强度最大的是稻米，目的是确保稻米生产者的收入、提高稻米产量。这一时期日本稻米价格比国际市场平均价格高出十多倍，有力保障了生产者的福利水平。并且，农产品价格支持的实施对象不断扩大，将更广泛的作物品种和农户涵盖在政策支持体系之中。在1961年《农业基本法》实施以前，日本农业价格支持政策实施的农产品对象仅有稻米、小麦、生丝、饲料、淀粉用马铃薯；1961年《农业基本法》在原来的几种农产品的基础上，又追加了畜产品、蔬菜、果品、大豆、油菜籽、甜菜、甘蔗，1982年作为农产品价格支持对象的农产品价值占到农业总产值的80%。价格支持政策推动了农业产业的发展和农业生产力的提升，并且也为后来政策提供了范式。针对不同农产品，日本政府采取差异化的干预策略。对稻米和烟草价格干预程度较高，对其他农产品价格干预程度较低。稻米在日本农业中占据重要地位，1960年日本人均全年大米消费量达115千克。该时期日本对稻米采用“全量管理、直接统治”的手段，其特点是农民的商品稻米由政府“全量收购”和销售，政府直接管理控制稻米的进口和流通，稻米全部由政府管理（被称作“政府米”）。此后，日本人均大米消费量持续下降。伴随稻米生产和对策调整过程，日本农业生产结构也发生转变。随后，日本稻米生产出现过剩，粮食财政赤字压力增加，政府不得不改变对稻米的收购办法。在原有“政府米”的基础上，日本政府于1969年开始引入自主流通米的制度，即政府只收购部分稻米，其余的可以自由流通。到1995年，自主流通米逐渐占据主导地位，稻米流通与价格主要依靠市场决定。在以《农业基本法》为基础的一系列政策的综合作用下，日本的农业技术进步和农业机械化提升了农业劳动生产率、土地生产率，农产品供给和农业产值不断增长。这一时期日本农产品价格稳定，农户家庭经营和自立经营模式的收入水平不断提高，城乡收入差距不断缩小。

                               
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3  1999年修订更名为《食物、农业、农村基本法》

日本稻米产值最高是在1965—1970年，随后稻米产值下降。进入20世纪80年代，日本农业总产值也开始下降，农村人口数量和人口密度下降，特别是在山区、半山区等条件不利地区，这引发了日本各界对农业可持续发展和乡村振兴问题的关注。在此背景下，1999年日本实施《食物、农业、农村基本法》，代替原来的《农业基本法》。

3.1 新的基本法的实施背景

在二十世纪八九十年代，日本农业和农村发展面临着以下几个方面的难题。

第一，食物方面。受居民生活消费方式改变等因素的影响，日本人均稻米消费需求不断减少，人均全年稻米消费量从1962年的118.3千克减少到1970年的95.1千克，1995年减少到67.8千克。大米消费需求的减少使得具有传统优势的稻米生产收益不足。与此同时，日本的食物自给率持续下降，如表1所示，按照热量计算的食物综合自给率从1965年的73%下降到1995年的43%。1998年日本成为世界第一大农产品净进口国，高进口依赖度给日本的食物安全构成了威胁。此外，消费者对食品质量安全的意识不断提高，消费者要求在食品供给方面强化对策，成为围绕食品问题的新的政策课题。

第二，农业方面。作为日本国内食品供给主要来源的农业生产面临着结构转型难题，稻米、小麦、大豆等土地集约型农业生产仍很脆弱，农业规模经营进展缓慢影响到长期食物供给稳定；同时，农业生产面临着全球气候变暖带来的冲击。

第三，农村方面。日本社会的少子化、高龄化等问题也波及农村地区，农村地区缺乏活力，农村经济社会发展的后备动力不足。

3.2 1999年《食物、农业、农村基本法》的实施

如上所述，从二十世纪八九十年代开始，日本在食物、农业和农村等方面面临着诸多难题，而1961年开始实施的《农业基本法》强调的是农业，实施的农业政策也仅聚焦于农业生产发展，未能综合考虑食物安全、农业和农村的多维耦合。为此，日本在总结《农业基本法》经验的基础上，政策导向的调整逐步趋向综合协调。1999年，日本政府制定并实施了《食物、农业、农村基本法》，代替了原来的《农业基本法》。

《食物、农业、农村基本法》的三个维度强对应不同的政策含义：一是农产品维度，强调农产品数量供给稳定和质量安全；二是农业维度，强调农业的多功能性发挥以及可持续发展；三是农村维度，强调农村地区振兴。

3.3 《食物、农业、农村基本法》的特征

《食物、农业、农村基本法》与原来的《农业基本法》相比，特征变化如图1所示。新的农业基本法主要包括：一是食物的稳定供应保障，二是发挥农业的多功能性，三是农业的可持续发展，四是作为基础的振兴乡村。

第一，政策内涵由一维转向三维协调。《农业基本法》侧重于农业这一政策内涵维度，《食物、农业、农村基本法》则从食物、农业、农村三个维度分别确定了一系列的对策措施，食物的追加体现了农业基本法从生产者到消费者的重视；食物方面，除了强调食物供给保障方面的作用，还强调农业的多功能性发挥；在农村方面强调振兴乡村。

第二，在农业方面，农业发展目标的调整。《农业基本法》强调农业生产发展和农业经营者的地位提升，具体对策主要包括：一是农业生产效率提升，二是农业总产出扩大和农业发展的多样性选择，三是稳定农产品价格，四是促进农户家庭经营发展和利益保障。《食物、农业、农村基本法》农业发展的目标是农业的可持续发展，重视农业发展过程兼顾对环境的保护，具体对策包括：一是强调食物自给率要达45%，二是提高农业生产效率以保障稳定的农业经营，三是反映市场变动的价格形成机制和经营稳定政策，四是维持和促进自然循环机能，五是山区、半山区等条件不利地区的生产条件改善。

第三，在食物方面，食物供给保障和农业的多功能性。在食物方面，除了强调食物供给保障方面的作用，还强调农业的多功能性发挥，从消费者视角制定合意的食物政策。

《食物、农业、农村基本法》中，食物、农业和农村三个因素既相互影响，又有各自的对应性政策措施，三个维度是这一时期政府制定农业政策的出发点和基础。图2显示的是这一法律实施所面临的形势和政策目标以及所实施的具体政策。

食物方面的具体政策包括：提高食物自给率、食品质量安全、推进农业“地产地消”和“食育运动”。农业可持续发展方面的政策包括：稳定经营收入、促进稻米生产、完善农用地政策、促进农产品出口、促进农业技术推广以及强化农业基础设施建设。振兴乡村的政策包括：农村地区环境资源保护、增强农村经济活力（培育人才、加强农工商联合、促进城乡交流）、保护野生动物等。值得指出的是，日本政府推进农业“地产地消”，指的是一方面根据消费者的需求来安排农业生产，另一方面本地生产的农产品尽可能多地在本地消费。通过开展一系列活动，农产品生产者与消费者实现有效连接，从而促进物流、价值流和信息流的顺利实现，促进农业发展、提高农产品供应水平。“食育”也是“地产地消”的重要组成部分。强调“食育”是生存之本，围绕智育、德育、体育开展各种活动，增加关于“食”的知识，提高选择“食”的能力，形成健全的“食”的生活方式。日本农林水产省2005年实施了《食育基本法》，将“食育”作为一项国民运动在日本普及推广。

3.4 《食物、农业、农村基本法》的特征

《食物、农业、农村基本法》与原来的《农业基本法》相比，特征变化如图1所示。新的农业基本法主要包括：一是食物的稳定供应保障，二是发挥农业的多功能性，三是农业的可持续发展，四是作为基础的振兴乡村。

3.4.1 原有农产品价格政策的调整

新的农业基本法强调市场机制对农产品价格形成的作用，取消了政府对稻米市场的直接干预，农产品供应形成了多渠道的市场自主调节模式，允许农户自由销售稻米，也允许流通商自由进入粮食流通市场；与此同时，日本国内对稻米的消费需求也在不断减少，价格支持政策逐步从以稻米价格为重点转向以稳定发展稻作农业经营、促进水田利用的多样化、提高日本食品自给率为重点。

3.4.2 从农产品价格支持向直接支付制度转变

为了防止稻米市场价格下跌给稻农造成过大的冲击、稳定农民收入，同时又不违背WTO《农业协定》的相关规定，2007年开始，日本针对农业生产经营者实施了“贯穿多品种的安定经营对策”，以及以农用地、水等资源和环境保护为目标的“农用地、水、环境向上支援对策”，形成了日本农业支持政策的三个支柱。与此同时，以蔬菜、水果、畜产品为对象的农业政策也得到了完善。由此日本完成了从农产品价格支持向直接支付制度的农业政策转变。

3.4.3 从单一品种政策支持向综合性政策转变

新的农业基本法实施以后，日本农业政策的另一个特点是从单一品种政策方式向综合性政策支持转变。单一品种政策支持侧重于对价格的变动进行政策实施，而贯穿多品种的政策支持则依据收入的变动进行政策支持；单一品种政策支持依据各个单一品种实施价格支持，而贯穿多品种的政策支持是将各品种当年收入与标准收入的差额加总起来加以考察并实施政策支持，故称为贯穿多品种的安定经营对策。

3.5 农业政策的作用效应

基于《食物、农业、农村基本法》农业新政策的实施，日本农业发展取得了显著成效。一是在国内食物供给方面，通过促进增加使用本地和本国农产品，保障农产品供给，日本食物自给率稳定在40%左右的水平。二是在稳定本国农产品需求方面，通过消费者与生产者的交流，推进了“食育”，增加了居民对本国生产农产品的消费需求。三是在农业的多功能性发挥方面，包括对以本地农产品为原料的地区传统饮食文化发挥传承作用；促进农业的自然循环功能，降低农业生产对环境的压力。四是在农业基础设施维修和改善方面，通过地力培养、地力改良、农用地集约化等，对农业的可持续发展发挥促进作用。五是在稳定提升农业生产者收入方面，通过农业的六次产业化，将更多的附加价值留在农业；通过农产品价格稳定政策，既保障了农业生产者利益，也有利于保护消费者利益。

                               
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4  2024年《食物、农业、农村基本法》的修订

从1998年开始，日本成为世界第一大农产品净进口国，世界不确定性风险和日本农产品进口依赖度不断提升的冲击严重威胁了日本的农业生产经营。以谷物为例，2008年以来，受到气候变化和经济社会因素影响，世界谷物产量极不稳定，国际市场谷物价格始终保持高位，为各国农业带来不确定性。日本政府为了保障食物供给、促进农业产业可持续发展，对1999年以来实施的《食物、农业、农村基本法》进行修订，由此日本迎来农业政策上的重大转折。因此，需要对新时期日本农业和农村面临的新挑战进行分析，根据2024年2月日本农林水产省《食物、农业和农村基本法》部分修订的法律草案纲要，对新的农业基本法修订的目标和具体政策内容进行归纳总结。

4.1 新时期日本农业和农村面临的挑战

4.1.1 迫切需要保障食物供应稳定

日本在食物供应方面面临的问题表现在以下几个方面。第一，国际市场引致的食物稳定供给风险。一是进口依赖度高带来的风险。日本按照热量计算的食物自给率由1965年的73%下降到2020年的37%，与其他国家相比属于低水平。日本主要农产品的自给率分别为稻米98%、蔬菜76%、畜产品50%。为了提高食物自给率，日本政府提倡利用国产农产品进行加工，并呼吁企业和家庭减少食物浪费。二是世界谷物市场传导至日本国内谷物市场的供应风险，即日本食物供应链的韧性不足风险。三是世界性生物质燃料需求增加造成的食物供应的风险。四是气象灾害、畜禽疫病等农业灾害带来的食物供应风险。第二，农村社会结构性变迁引致的食物供给难题。一是高龄化带来的交通工具不便利造成的食物获取困难；二是日本贫困率较高，2018年中位数收入一半以下的户数所占比重仍为15.7%。第三，农产品生产成本增加给食物系统可持续性带来的风险。一方面，日本农业生产资料、人工费在增加；另一方面，这种成本增加不能体现在农产品价格中，挫伤了农户生产的积极性，从而严重制约了食物系统的持续性发展。

4.1.2 迫切需要协调农业与环境的关系，实现可持续发展

协调农业发展与环境的关系至关重要。这主要体现在以下几个方面。第一，农业与环境的关系密不可分。农业是与自然环境及自然因素高度关联的产业，但是化石燃料、化学农药、化学肥料的过量使用会对土地质量、水资源保护、减碳降排和生物多样性产生负面影响。日本若要在2050年实现碳中和，就必须实现农业与环境的协调，积极推进农业产业低碳可持续转型。第二，气候变化对农食系统的影响。这需要农业生产者、食品工业经营者、消费者等主体协同，形成一体化的政策推进措施。第三，有机农业的发展成为日本提升其农产品国际竞争力的新机遇。

4.1.3 迫切需要针对农业结构的新变化制定政策措施

日本农业结构的变化主要表现在四个方面。第一，农户家庭经营与法人等经营主体并存，经营主体的平均规模在扩大。日本《食物、农业、农村基本法》实施20多年来，日本农业经营者数从2000年的240万户减少到2022年的123万户，但农业法人和其他大规模经营主体数却在增加。2020年日本农业经营体的平均耕地面积为3.1公顷，是2005年（1.9公顷）的1.6倍。从农户平均经营面积分组看，2019年所占比重最大的经营规模组别是30公顷以上，这一组别经营面积所占比重超过1/3的经营面积。第二，农用地面积下降10%，农业总产值维持不变。日本农用地面积下降，2021年比1965年下降了28%，比2005年下降了7%。日本农业生产总值1984年以来持续下降，直到2010年开始出现新的转机，在大米、蔬菜、牛肉等需求因素的拉动下日本农业产值又出现小幅度增加。在农业结构方面，从占农业总产值的比重看，稻米一直在下降，畜牧业在持续上升，蔬菜变化不大。2021年日本农业产值中，稻米占15%、蔬菜占24%、畜牧业占38%。第三，农业劳动力高龄化、农业劳动力数量减少。日本农业劳动力高龄化及农村人口外流问题严重，1990年、2000年和2019年日本农业劳动力数分别是293万人、240万人和140万人。日本农村人口的高龄化率（65岁以上人口所占的比重）为35%，高于城市的高龄化率（25.9%）。2021年，日本农业生产经营者的平均年龄为67.9岁。2022年日本70岁及以上的农业经营者占农业经营者总数的56.7%，60～69岁的占22.7%，两者合计占79.4%。2020年，在以出售农产品为主的农户中，经营者年龄在65岁以上的占比为70%，49岁以下的占比不到11%，农业后继乏人。农业经营者的高龄化使得农业经营规模难以扩大，而小规模经营又不利于农户进入市场。第四，农业企业经营不善、新技术采用条件差。农业企业的经营不善，营利能力脆弱；智能化技术因素要求生产条件改变，原有耕作制度对智能化技术引入带来障碍；服务业体系不健全，农村人才匮乏。

4.1.4 迫切需要重构农村社会维系

农业发展面临的难题表现为以下两个方面。第一，农村人口数量减少。1989年以来，日本低生育率等自然增减和人口转移等社会增减带来了农村人口数量减少，尤其是2009年以后，社会减少比自然减少更加明显。第二，农村社会维系和生态保护面临困难。伴随着农村人口减少，农村社区居住的户数也在减少，并因此对农用地保护的实施产生障碍，给通过日本国内农业生产保障食物供应稳定、发挥农业的多功能性也都造成障碍。农业劳动力高龄化对农业用水等基础设施的管护也会产生影响。

4.2 新修订的农业基本法的目标

新修订的农业基本法在食物、农业和农村等方面确立了明确的目标。具体来讲，一是要提升食物供给系统的可持续增长能力，二是要减少农业发展对环境带来的不利影响，三是在农村人口减少的背景下保障可持续食物供给。

4.2.1 食物方面：强化食物供应保障

在新修订的农业基本法中，食物方面的总目标为保障食物供应，并分解为几个子目标：一是保障居民的日常食物供应，二是扩大国内农业生产，三是农产品进口和储备的稳定，四是通过提升食物供给能力促进农产品国际竞争力，五是通过合理的价格支持形成来保证食物系统可持续供给的激励。与1999年修订的农业基本法相比，2024年新修订的农业基本法在食物方面更强调食物供给方面的公平性、食物体系的建设和农产品出口态势。

4.2.2 农食系统：与环境相协调的产业转型

在新修订的农业基本法中，农业与食物方面的总目标是构建与环境相协调的食物系统、发挥农业的多功能性。相应地分解为两个分目标：一是通过减轻环境压力，建立与环境相协调的食物系统；二是发挥农业的多功能性。

4.2.3 农业发展：人口减少背景下的农业生产发展

在新修订的农业基本法中，人口减少背景下农业生产发展的总目标是农业可持续发展，具体分解为三个分目标：一是调整和优化农业结构优化；二是提升农业生产效率，提高农业附加价值；三是在发展农业的同时减轻对环境的压力。

4.2.4 农村发展：人口减少背景下的农村社会重构

新修订的农业基本法在农村方面的总目标是振兴乡村，分解为两个部分：一是农村社区的维持；二是改善生产条件，改善生活环境。

4.3 新修订的农业基本法的政策内容

新修订的农业基本法在食物、农业和农村等方面对应的政策内容如表2所示。强化农业和食物产业发展能力的“产业政策”以及强化农业和农村多功能性发挥的“区域政策”成为农业和农村政策调整的新方向。

与以往农业政策相比，日本2024年新修订的农业基本法中农业政策的特点概括如下。

食物政策方面。一是强调确保食物的可获得性。强调政府与民间加强合作，强化食物的流通和运输能力。二是重视食品产业的健康发展。通过食品产业创新发展，在食物产业发展的同时要减轻环境负担，实现资源的高效利用。三是在农产品进口方面，提出进口伙伴的多元化，并重视进口伙伴的投资合作。四是日本虽然是农产品的净进口国，但新时期也强调强化农产品出口，采取综合措施提升日本农产品的国际竞争力。五是强调发生突发事件情境下的食物供应应对措施。

农业政策方面。一是强调优化农业结构，培育农业经营主体，实现农用地等自然资源的高效利用。二是改善农业生产条件，合理利用基础设施、农用地等。三是提升农业产业链各环节技术水平。四是农业发展要减轻对环境的压力。五是强调对农业生产经营者的支持。六是动植物疾病的防治。七是重视农用生产资料的生产、流通的稳定性。

农村政策方面。一是提出全面振兴乡村，促进农业生产基础设施的发展和保护，促进与乡村有关的产业振兴。二是促进有助于保护农业用地的联合行动。三是促进合理利用当地资源，在农村发展农业和非农产业。四是改善农业生产条件。五是山区、半山区的地区振兴。

此外，日本与农业基本法修订相关联的农业的新政策还有TPP对策（2015年）、绿色食物系统战略（2021年）、食物供给保障强化政策大纲（2022年）等。食物供给保障强化政策大纲（2022年）是日本政府出台的政策文件，这一大纲主要是对《食物、农业、农村基本法》的进一步修订完善，为强化食物供给保障而制定的具体对策。一是食物供给保障的结构优化，农业生产所必需的肥料和饲料等尽可能以国产替代，通过进口的稳定性和适度储备相结合的措施，摆脱对国外农产品的过度依赖；二是避免生产资料价格上涨对食物供应的影响；三是智能化提升农业产业发展的可持续力；四是促进农产品出口；五是农业绿色化。

近年来，日本各界也积极探讨农业发展对策以应对新情况、新挑战。一是夯实国内农业生产基础，包括：①农业规模化，包括提高农用地利用率，确保农业劳动力数量；②农业高附加值化；③农业高效化，包括农业数字化、智能化、生物技术。二是推动农产品出口。三是促进农业发展兼顾减轻对环境的压力。

综上所述，从1961年日本《农业基本法》实施以来，已经过去60多年，其间经历了1999年的修订并更名。在新的时代背景下，2024年日本对《食物、农业、农村基本法》进行了修订。新的农业政策的实施势必会对日本食物供给保障、农业可持续发展以及乡村振兴发挥促进作用。

                               
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5  日本农业基本法修订和农业政策调整的经验启示

5.1 以法律为依据制定农业政策

从1961年日本《农业基本法》的实施到1999年修订并更名的《食物、农业、农村基本法》，再到2024年《食物、农业、农村基本法》部分内容的修订，都有基本原则、主要目标以及相应的对策措施等条款规定，充分表明法律为农业政策制定和实施提供保障。三个时期日本农业基本法的制定、实施或修订，都是基于当时农业、农村发展面临的难题而制定的政策措施。

5.2 根据农业农村的实际，因时而异确立农业政策目标

从二十世纪六十年代开始，日本食物自给率持续下降，这一时期日本制定农业政策更多地侧重于解决食物问题。“食育运动”“地产地消”以及六次产业化等措施，都将政策目标设定为保障食物供应，提高食物自给率。而后的《食物、农业、农村基本法》部分内容的修订则针对日本农业劳动力高龄化等一系列综合性问题。积极培育经营主体、农业企业以及大规模农业经营者，在政策上做出适当倾斜，2019年日本开始实施的政策性农业收入保险规定，只有具备一定规模的农户和农业经营主体才能有资格加入农业收入保险。

5.3 农业政策重视农业和食物产业的绿色转型

日本新修订的农业基本法将构建与环境协调的农业和食物产业系统突出为重要政策目标，强调农业和食物产业系统发展，兼顾减轻对环境的压力。几十年来，日本政府在农业绿色发展方面出台了一系列政策，包括保护资源支持政策（由2007年出台的 “农用地、水、环境保全对策” 演变而来）、农用地维护的支持政策、山区半山区直接支付政策、环境保全型农业政策。农业绿色发展重视从农业生产者（生态农场）、农业生产过程（GAP）到农产品（有机农产品）的绿色生产体系构建。

5.4 农业政策的长期一贯性以及政策目标措施的适时调整

日本农业基本法的制定和实施，为农业政策的实施提供了法律依据；农业基本法的修订，意味着农业政策的重大调整。日本从1961年开始实施《农业基本法》，到1999年实施《食物、农业、农村基本法》，经历了近40年，再到2024年新修订农业基本法，又经历了25年。从中可以看出，日本的农业政策在保证政策的长期一贯性前提下，顺应时代变迁，对政策目标和具体措施进行及时调整和优化，这样便于提升农业政策的实施效果，发挥农业政策支持对象的能动性和积极性。

5.5 食物供应和农业发展重视产业链各环节采取相应的政策措施

日本新修订的农业基本法，在食物供应方面，在以往重视食物自给率水平的同时，突出强调保障食物的可获得性，既重视食物生产，又重视在食物流通、运输等方面的食物供应能力。并且作为农产品进口大国，日本重视进口来源的稳定性，以及与进口伙伴的国际合作。在农业生产领域，强调农用生产资料供应的稳定性，通过三产融合等提升农业附加值，保障农业生产经营者的利益。（来源：世界农业编辑部）

（注：受公众号排版限制，文中图表、参考文献等有删减。）