农村改革中的产权固化与产业活化

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李彦岩(中国人民大学农业与农村发展学院博士研究生)

  贵州湄潭农村改革中的产权固化与产业活化——以“四确五定促三变”为例
  第三站调研地，我们“在乡村发现中国”一行人，来到了贵州湄潭。
  湄潭是探路中国农村改革的前沿阵地。早在1987年，湄潭就成为了全国首批农村改革试验区之一，它大胆提出的“增人不增地，减人不减地”土地制度改革方式(简称“生不增死不减”)，被写进了中发〔1993〕11号、〔2018〕36号，国发〔1995〕7号文件中，上升为国家层面的土地改革制度成果。此后，湄潭陆续承担了多项试验任务，为改革的推进做出了宝贵的前期探索。其中，在推动农村集体产权改革中，湄潭创新性地提出了“四确五定促三变”模式，即“确员定股东、确权定资产、确股定归属、确管定经营、平台定市场”的“四确五定”改革成果，有力地推进了农村资源变资产、资金变股金、农民变股东。“四确五定促三变”的改革路径，被写入了《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》(中发〔2016〕37号)中，湄潭经验再次上升为国家层面的制度改革成果。

  图1 “在乡村发现中国”团队在湄潭田间留影
  无论是当下的“四确五定促三变”，还是三十年多前的“生不增死不减”，湄潭农村改革的实质，是在村庄内部产权固化的基础上，推动村庄外部的产业活化。这使得农民从村庄内部的争夺和消耗中解脱(倒逼)出来，主动或被动地走出乡村寻找出路，并在配套制度的引导下，乡村逐渐培育出自己的产业，以此来活化村庄发展。对于“生不增死不减”这项土地制度改革来说，“死不减”让农村土地的承包权长久不变，在村庄内部形成了产权固化，稳定了农民的预期，但需要看到的是，在“生不增”为新增农民人口关上一扇门的同时，改革的配套制度也为他们打开了一扇窗，包括发展本地产业、引导开辟荒山、组织进城务工等。“四确五定促三变”的改革路径，吸纳了前者的实践经验，通过“四确五定”在村集体层面促进产权固化，借助“三变”发展新型乡村产业，以业“活”人，以人“活”村，为本地乡村带来了新的发展气象。
  “四确五定促三变”为农村集体产权改革提供了思路，全国各地都在推广该项经验，但是无论什么改革措施，都只是在回头看的时候才是既定的，而身处其中的时候，改革进程都是建构的，是在试错、甚至争议中蹒跚前行的。也正因为这样，讨论并反思这些改革实践，才是有价值的。我们在调研中不断思考，在“四确五定促三变”实践中，前提条件是什么？关键环节是什么？面临挑战有哪些以及怎么克服？接下来将逐一分析这些问题。
  (一)“四确五定”是在村集体层面的产权固化
  “四确五定促三变”的前提条件，是确定农村集体资产的存量、成员资格、具体归属及运营模式，即在村集体层面厘清并固化产权归属。这一前提工作，是非常有意义的，它能够有效降低村庄内部因产权不清引发的内耗，解决历史遗留问题，让后续的改革得以“清爽”前行。但与“生不增死不减”改革不同，此时的产权固化并不是在农户个人层面进行的，而是落在了村集体层面。一方面是因为村集体资产包含的内容较多，很多资源难以分割(如生态环境、品牌等)；另一方面是为了便于参与产业化运营，以集体的名义联营或者入股，不仅降低交易成本，更能增强与强势产业方的谈判能力。

  图2 村民领取到“确权证”
  通过“四确五定”，于细微实践中固化集体产权。“确员”是划定政策边界，定股东，对照“五取得”“五保留”“五丧失”资格界定标准，通过“六步三榜”工作流程，界定村集体经济组织的成员资格。“确权”是清理集体资源，定资产，清理登记农村集体资源性资产、经营性资产、非经营性资产和资金，通过“八步一公示”工作流程，形成村确股的集体资产清册和村不确股的集体资产清册，该清册是成立村股份经济合作社时资源变为资产、资金变为股金的依据。“确股”是量化资产股份，定归属，按照“确权确股不确资”的要求，选举股东代表，制定股改实施方案，召开股东代表大会，成立股份经济合作社，核发股权证书。“确管”是健全管理制度，定经营，按照“政经分离”要求，建立健全股权管理、收益分配、货币资金管理、财务公开等制度，保障经营与管理规范运行。“一建”是建设交易平台，定市场，成立湄潭县农村产权流转交易市场，实现农村各类产权公开、公平、公正、有序流转和交易。
  (二)“三变”带来乡村产业活化，以业“活”人，以人“活”村
  资源变资产、资金变股金、农民变股东的“三变”，是把死的变成活的，以产业来活化乡村，带来了乡村的真正发展，是“四确五定促三变”中的关键环节。“三变”的实质，是通过股权纽带激活农村的各类资源，并把各种城乡资源要素整合到产业平台上，推动农村经济规模化、组织化、市场化发展。“三变”是让农民拥有资产性收入，而资产性收入来自于农村集体产权产业化后带来的资产增值。我们在湄潭县的金花村，观察到了这些变化。
  金花村通过股权合作推进“三变”改革，培育出乡村旅游业，以业“活”村，让空心村变成了“七彩部落”活力村。金花村全村662户2582人，耕地面积2090亩，生态茶园6800亩。在开展“三变”改革之前，该村是靠天吃饭的空心村，2015年开始打造“美丽乡村·七彩部落”项目，该项目由568亩茶园、80亩水田、712亩山林、120亩旱地、71栋七彩民居组成，让人仿佛走进了童话世界的彩色王国。项目采取“公司+村集体+农户”的合作经营模式，按照“51%+39%+10%”的股份比例，引进贵州天下茶园旅游文化发展公司，参与“七彩部落”建设运营。在股权设置上，公司占有51%，村集体和农户共同占有39%，另外10%吸纳社会资本。39%的股权，包含三部分内容，一是金花村将停车场、休闲广场、名古树、生态环境等资源性资产评估定价，作为集体经济组织成员的资源股；二是将农民承包的土地、山林、茶园入股合作社，作为保底分红股；三是发动群众按1000元/股注入现金，作为资金股。经过4年的发展，金花村的村庄集体资产价值，已经从空心村时期的“一文不值”，增值为4亿元，村民依据“四确五定”中的股权占比，每年能够获得分红。由此，农民除了种植茶叶和经营农家乐获得收入，还拥有了资产型分红收入，村民的人均纯收入从8000元变为了4万元。据村支书说:“以前村里没有人，空荡荡的，好看的姑娘都嫁出去了，现在人都回来了，甚至有8位城里的姑娘嫁到村里来，村子活起来了。”

  图3 金花村“七彩部落”项目
  (三)“四确五定促三变”实践面临的挑战
  是否“四确五定”之后，就一定能够促成“三变”？农村集体产权改革的目标，是做大集体经济、提高农民收入，“四确五定促三变”是实现目标的手段，具体来看，“四确五定”是摸清了村集体的“家底”和“家庭成员”，并把“家产”分清楚的过程，而“三变”是村民从分得的“家产”中获得增量收入，进而脱贫致富的结果。前后两个“家产”之间，存在着价值差，正因为这个价值增值的差额，才让农民由穷到富。那么，怎样获得价值增值，便成为了题中要义。通过走访、座谈和讨论，我们认为，乡村的价值增值，主要得益于产业和能人。因此，选对产业和发掘能人，是“四确五定促三变”实践面临的两个挑战。
  产业的价值是显而易见的，产业不仅为农民带来就业机会，还能使得集体资产实现整体性价值增值，让农民获得资产性收入。难点在于，如何选择合适的产业并把产业做起来。对于大多数村庄来说，之前并没有产业基础，此时需要注意开发“沉默”的资源，比如习以为常的“好山好水好风景”、一定的历史文化资源，以及民风民俗类资源，通过发挥农业的多功能性，将其与城市消费者的需求对接起来，以此培育产业。对于拥有一定产业基础的村庄来说，往往面临管理、资金和人才跟不上等问题，此时可以引入公司，公司需要寻找生产基地，乡村则需要销路、技术和资金，二者的诉求互补，相对容易开展合作。
  要推进以上的产业发展过程，都离不开能人，能人的作用体现在两个方面。一方面，在选择合作方、谈判、产业运营上，需要发挥其个人能力，另一方面，在面对村庄内外利益冲突、内部利益冲突、自身与外界的利益冲突上，需要发挥“道德性”领导力，作为村集体和村民的“守夜人”，为弱势的村民争取和维护利益。对于乡村来讲，能人是无比重要的，但又是可遇而不可求的，如何发掘能人，有两个思路：一是挖掘在村的能人，以村干部、经济强人为主，或者呼唤本村在外发展的能人返乡，此类能人对家乡有感情，须畅通能人与村庄产业的利益联结机制，让能人的付出与回报大体上匹配，不能全都寄希望于能人的“无私”奉献，这样的发展是不可持续的；二是积极争取第一书记、大学生村官等外部能人，这类能人有资源和做实事的意愿，能在乡村产业的发展初期带来切实帮助，但此类能人的在村期限一般为1～2年，须注重在此过程中培养一些骨干村民，在这类外部能人离开后，骨干能够替补上位，乡村产业得以正常发展。
  湄潭的农村改革实践，一直在探索中突破、试错和修正，以此构筑制度演进的基础。“四确五定”尝试赋予农户边界明晰、充分排他的尽可能完整的财产权利，并在村集体层面将产权固化，“三变”改革的妙处，在于它立足产业扩大资产增量，无需“抽肥补瘦”，进而由“活”业带动“活”人，以“活”人带动“活”村。在推进“四确五定促三变”实践的过程中，需要面临如何选对产业和发掘能人的挑战，在应对过程中，需要注重结合自身禀赋，完善利益联结机制，用好多方资源。