中共土地政策法规的变迁

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王相坤

  2019年8月26日，十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过《中华人民共和国土地管理法》修正案(下称新《土地管理法》)，自2020年1月1日起施行。这部法律是在充分总结中国共产党长期以来有关土地政策法律实践，根据党的事业需要和在人民群众所思所盼基础上形成的，具有重大内容创新，进一步贯彻了坚持以人民为中心的发展思想，体现了中国共产党始终不忘的初心使命，是一部关系亿万农民切身利益、关系国家经济社会安全的重要法律。认真学习贯彻执行这部法律，具有重要意义。
  中共土地政策法规的发展历程
  中国共产党的土地政策经过了一个逐渐发展的过程，这个过程大抵可分为4个阶段：
  一是萌芽阶段：从中国共产党成立到大革命失败。党一成立就提出“肃清军阀，没收军阀官僚的财产，将他们的田地分给贫苦农民”。党的二大后，陈独秀在《中国共产党对于目前实际问题之计划》一文中，明确提出：“无产阶级在东方诸经济落后国的运动，若不得贫农群众的协助，很难成就革命的工作。”他已经认识到：“农业是中国国民经济之基础，农民至少占全国人口60%以上，其中最困苦者为农民中占半数之无地的佃农。此种人数超过一万两千万被数层压迫的劳苦大群众(专指佃农)，自然是工人阶级最有力的友军，为中国共产党所不能忽视的。中国共产党若离开了农民，便很难成为一个大的群众党。”
  怎样解除农民的痛苦，把农民团结在党的旗帜下？陈独秀提出了6项政策主张：“(A)限田运动。限制私人地权在若干亩以内，以此等大地主、中等地主限外之地改归耕种该地之佃农所有。(B)组织农民消费协社。中国农民间有合资向城市购物之习惯，应就此习惯扩大为消费协社。(C)组织农民借贷机关。中国农村向有宗祠、神社、备荒等公款，应利用此等公款及富农合资组织利息极低的借贷机关。(D)限制租额运动。应在各农村组织佃农协会，每年应缴纳地主之额租，由协会按收成丰歉议定之。(E)开垦荒地。应要求政府在地税中支用款项，供给过剩之贫农开垦官荒。(F)改良水利。应支用国币或地方经费修理或开挖河道，最急要者如黄河、淮河等。此等河道之开浚，不但与农民有迫切的利害关系，而且在工商业之运输上亦有绝大的影响。”以上观点反映了中共成立初期对土地问题的最初认识，提出了限制地主土地、“土地归农民”所有、开垦荒地发展农民土地、改良水利和组织农民消费协社及农民借贷机关帮助农民用好土地等重要思想。
  二是探索阶段：从大革命失败后到新民主主义革命胜利。1927年7月，中共最早提出中国革命已进入“土地革命的阶段”，党的任务是“没收豪绅大地主反革命及一切祠堂、庙宇的土地，以开展土地革命”。在井冈山革命根据地时期，在毛泽东领导下，中共相继制定、通过了《井冈山土地法》《兴国县土地法》《土地问题决议案》等，对土地革命的一些具体政策做出规定。到1931年春，苏区中央局发出通告，明确规定了农民对土地的所有权，由此基本上形成了一套比较完备而符合农村实际情况的土地改革方案。但是，在新民主主义革命时期，我们党领导的根据地和解放区并没有完全实现“耕者有其田”的人类理想，而是在许多地方探索实行一种调节农民和地主富农之间利益的、革命统一战线的土地政策——减租减息。1942年1月，中共中央颁布《关于抗日根据地土地政策的决定》。这是关于减租减息的纲领性文件。它提出了抗日民族统一战线的土地政策的3条基本原则：一、承认农民是抗日与生产的基本力量，故应实行减租减息，借以改善农民的生活，提高农民抗日与生产的积极性。二、承认地主的大多数是有抗日要求的，故于实行减租减息之后，又须实行交租交息，以便联合地主阶级一致抗日。三、承认富农的生产方式带有现时中国比较进步的资本主义性质，故应奖励富农生产与联合富农。但对其一部分封建性质的剥削，则须照减租息，同时实行交租交息。中华人民共和国成立前后，党不失时机地在新解放区进行了更大规模的土地改革。1950年，中央人民政府颁布《中华人民共和国土地改革法》，废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制。这是中国历史上几千年来在土地制度上的一次最彻底的变革，促进了农业生产的发展。
  三是改革阶段：从中华人民共和国成立到1986年。这一时期党的土地政策经历了从私有的农民土地所有制到土地农民私有、集体统一经营使用，再到完全的土地集体统一所有、统一经营， 集体土地、家庭承包经营的土地制度。
  中华人民共和国成立之初实行的是农民土地私有制。那时，全国约有2.64亿农业人口的新解放区尚未进行土地改革。为兑现我们党对人民做出的“耕者有其田”的庄严承诺，1950年6月28日，中央人民政府委员会第八次会议通过《中华人民共和国土地改革法》，总则规定：“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农业生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。”方法是：“没收地方的土地、耕畜、农具、多余的粮食及其在农村中多余的房屋。但地主的其他财产不予没收。”“分配土地，以乡或等于乡的行政村为单位，在原耕地基础上，按土地数量、质量及其位置远近，用抽补调整方法按人口统一分配之。”到1953年春，全国土地改革基本完成，彻底消灭了封建地主阶级所有制，实现了农民的土地私有制。
  此后，在农业合作化运动中，各地开始普遍试行土地入股、按股分红，土地入股、按劳分配的政策，对小农经济进行社会主义改造，引导农民走上了集体化的道路。这就为工农联盟奠定了新的基础，解放了农村生产力，引导农民进入了农业社会主义建设的新阶段。
  1958年发动的“大跃进”和农村人民公社运动，把原有生产队集体财产一律无偿划归公社所有，实行单一公社所有制、公社统一核算，贫富拉平；社员的自留地被取消，自养的牲畜、自营的林木及较大的生产工具收归社有；实行供给制或半供给制。这些错误严重地挫伤了农民的生产积极性，损害了农业的利益，农业生产元气大伤。即使在那时，一些地方仍然探索试行了分田到户的农业承包责任制。如1961年曾希圣在安徽试行的定产到田、责任到人的办法，使安徽几千万农民深受其惠，显示了巨大的优越性。改革开放以后，李先念曾称赞曾希圣说：“他是我国农村经济体制改革的先驱。在当时‘左’倾思想大肆泛滥的情况下，他坚持党的实事求是的思想路线，倾听广大农民的呼声，与群众心息相通，第一个站出来大胆揭示人民公社体制存在的弊端，并且经过亲自调查研究，亲自试点，率先提出了‘责任田’的办法，很快推广到全省，并波及邻省乃至全国。‘责任田’作为一种联产责任制形式，迅速解放了生产力，极大地调动了广大农民的劳动积极性，这对恢复和发展农业生产，起到了扶危定倾、扭转危机、开创新局面的作用。曾希圣同志提出和倡导的‘责任田’办法，对我国在党的十一届三中全会之后农村经济体制改革普遍推行家庭联产承包责任制，起了十分重要的启迪和引路作用。”
  党的十一届三中全会后，逐步实行“所有权归集体，经营权归农民”的土地政策。从1978年底起，全国各地开始推行家庭联产承包责任制。1980年9月14日到22日，中共中央召开各省、市、自治区党委第一书记座谈会，专题讨论和研究了实行联产承包责任制的各项原则和方针，指出：“专业承包联产计酬责任制，就是在生产队统一经营的条件下，分工协作，擅长农业的劳动力，按能力大小分包耕地；擅长林、牧、副、渔、工、商各业的劳动力，按能力大小分包各业；各业的包产，根据方便生产、有利经营的原则，分别到组、到劳力、到户；生产过程的各项作业，生产队宜统则统，宜分则分；包产部分统一分配，超产或减产分别奖罚；以合同形式确定下来当年或几年不变。这种生产责任制，较之其他包产形式有许多优点：它可以满足社员联产计酬的要求，稳定生产队的经济主体地位，把调动社员个人的生产积极性和发挥统一经营、分工协作的优越性，具体地统一起来；有利于发展多种经营，有利于推广科学种田和促进商品生产；有利于人尽其才，物尽其用，地尽其力；有利于社员照顾家庭副业，对四属户和劳弱户的生产和生活便于做适当的安排。这种形式，既适用于现在的困难地区，也能随着生产力的提高和生产项目的增加，向更有社会化特点的更高级的专业分工责任制发展。”1985年1月1日，《中共中央、国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策》中，提出承包制要长期实行，并首次提出了联产承包责任制和农户家庭经营长期不变。1986年6月25日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过《中华人民共和国土地管理法》，该法第八条明确规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”第九条规定：“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。”至此，中国的土地政策基本趋向成熟。
  四是完善阶段：自1986年至今。1986年通过的《民法通则》，对农村土地承包经营制度在立法层面予以明确确认。《民法通则》第八十条规定：“公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的土地的承包经营权，受法律保护。承包双方的权利和义务，依照法律由承包合同规定。土地不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让。”关于家庭承包期限问题，1984 年中央一号文件规定延长 15 年不变，1993 年中央一号文件又改成延长 30年保持不变，1998年10月党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》重申：坚持党的农村基本政策不动摇，关键是稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制；稳定家庭承包经营，核心是稳定土地承包关系。党的十七届三中全会，确定“维持家庭承包经营长久不变”。随着改革开放的不断深入，农村劳动力向城市转移成为趋势，农民与土地的实际占有和经营的关系发生了变化，传统农户过于分散化的家庭经营很难适合社会主义市场经济体制下对农业发展的市场化、规模化、产业化发展的要求，土地自由流转的需求越加迫切。因此，将农村土地的所有权与经营权分离，调整到农村土地的所有权、承包权和经营权新“三权分置”是最重要的一项。通过“新三权分置”改革，农村细碎化土地资源得以重新整合，有利于农业适度规模经营和农业的现代化发展。2013年，中央农村工作会议明确提出将土地承包权和经营权分开。2016年10月，中共中央《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》出台，实现了农村土地制度两权分离为三权，以农民权益为中心，保障了农民留在城市或留在农村的自由。
  从新民主主义革命时期“打土豪、分田地”，到农业社会主义改造，再到现在不断深化的农村改革，中国共产党的土地制度，贯穿始终的一条主线就是坚决维护农民的土地权益。把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益，作为我国农村工作的出发点，是中华人民共和国成立 70 年来我国农村面貌发生巨大变化，农业发展不断开创新局面，取得历史性成就的重要原因。
  新《土地管理法》的重大创新
  1986年颁布的《土地管理法》是一部关系亿万农民切身利益、关系国家经济社会安全的重要法律。它确立的以土地公有制为基础、耕地保护为目标、用途管制为核心的土地管理基本制度总体上是符合我国国情的。该法实施以来，为保护耕地、维护农民土地权益、保障工业化城镇化快速发展发挥了重要作用。但是随着实践的不断发展和改革的不断深入，现行农村土地制度与社会主义市场经济体制不相适应的问题日益显现。新修正的《土地管理法》坚持土地公有制不动摇，坚持农民利益不受损，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，把党中央关于农村土地制度改革的决策和试点的成功经验上升为法律，做出了多项创新性的规定。
  一是破除集体经营性建设用地进入市场的法律障碍。原来的《土地管理法》除乡镇企业破产兼并外，禁止农村集体经济组织以外的单位或者个人直接使用集体建设用地，只有将集体建设用地征收为国有土地后，该土地才可以出让给单位或者个人使用。这一规定导致农村土地资源配置效率低下，农民的土地财产权益受到侵蚀。新《土地管理法》删除了原法第43条关于“任何单位和个人进行建设，需要使用土地，必须使用国有土地”的规定，允许集体经营性建设用地在符合规划、依法登记，并经本集体经济组织2/3以上成员或者村民代表同意的条件下，通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单位或者个人直接使用。同时，使用者取得集体经营性建设用地使用权后还可以转让、互换或者抵押。这一规定是重大的制度突破，它结束了多年来集体建设用地不能与国有建设用地同权同价同等入市的二元体制，为推进城乡一体化发展扫清了制度障碍。
  二是改革土地征收制度。随着工业化城镇化的快速推进，征地规模不断扩大，因征地引发的社会矛盾凸显。新《土地管理法》在改革土地征收制度方面做出了多项重大突破：一、对土地征收的公共利益范围进行明确界定。宪法规定：国家为了公共利益的需要可以对土地实行征收或者征用并给予补偿。但原法没有对土地征收的“公共利益”范围进行明确界定，导致征地规模不断扩大，被征地农民的合法权益和长远生计得不到有效的保障，影响社会稳定。新《土地管理法》增加第45条，首次对土地征收的公共利益进行界定，明确因军事和外交、政府组织实施的基础设施、公共事业、扶贫搬迁和保障性安居工程建设需要以及成片开发建设等6种情形，确需征收的，可以依法实施征收。这一规定将有利于缩小征地范围，限制政府滥用征地权。二、明确征收补偿的基本原则是保障被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。原来的《土地管理法》按照被征收土地的原用途给予补偿，按照年产值倍数法确定土地补偿费和安置补助费，补偿标准偏低，补偿机制不健全。新《土地管理法》首次将2004年国务院28号文件提出的“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”的补偿原则上升为法律规定，并以区片综合地价取代原来的年产值倍数法，在原来的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的基础上，增加农村村民住宅补偿费用和被征地农民社会保障费用的规定，从法律上为被征地农民构建更加完善的保障机制。三、改革土地征收程序。新《土地管理法》将原来的征地批后公告改为征地批前公告，多数被征地的农村集体经济组织成员对征地补偿安置方案有异议的，应当召开听证会修改，进一步落实被征地的农村集体经济组织和农民在整个征地过程中的知情权、参与权和监督权。倡导和谐征地，征地报批以前，县级以上地方政府必须与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿安置等签订协议。
  三是完善农村宅基地制度。农村宅基地是农民安身立命之本。长期以来，宅基地一户一宅、无偿分配、面积法定、不得流转的法律规定，导致农村宅基地大量闲置浪费，农民宅基地的用益物权难落实。新《土地管理法》完善了农村宅基地制度，在原来一户一宅的基础上，增加宅基地户有所居的规定，明确：人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，在充分尊重农民意愿的基础上可以采取措施保障农村村民实现户有所居。这是对一户一宅制度的重大补充和完善。
  四是将基本农田提升为永久基本农田。为了提升全社会对基本农田永久保护的意识，新《土地管理法》将基本农田提升为永久基本农田，增加第35条明确：永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途。永久基本农田必须落实到地块，纳入数据库严格管理。各省、自治区、直辖市划定的永久基本农田一般应当占本行政区域内耕地的80%以上，具体比例由国务院根据各省、自治区、直辖市耕地实际情况确定。
  五是合理划分中央和地方土地审批权限。原来的《土地管理法》对新增建设用地规定了从严从紧的审批制度，旨在通过复杂的审批制度引导地方政府利用存量建设用地。长期以来，地方对建设用地审批层级高、时限长、程序复杂等问题反映强烈。新《土地管理法》适应放管服改革的要求，对中央和地方的土地审批权限进行了调整，按照是否占用永久基本农田来划分国务院和省级政府的审批权限。今后，国务院只审批涉及永久基本农田的农用地转用，其他的由国务院授权省级政府审批。同时，按照谁审批谁负责的原则，取消省级征地批准报国务院备案的规定。
  六是土地督察制度正式入法。为了有效解决土地管理中存在的地方政府违法高发多发的问题，2006年国务院决定实施国家土地督察制度，对省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府土地管理和土地利用情况进行督察。土地督察制度实施以来，在监督地方政府依法管地用地、维护土地管理秩序等方面发挥了重要作用。在充分总结国家土地督察制度实施成效的基础上，新《土地管理法》在总则中增加第五条，对土地督察制度做出规定：国务院授权的机构对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府土地利用和土地管理情况进行督察。以此为标志，国家土地督察制度正式成为土地管理的法律制度。
  颁布实施新《土地管理法》的重大意义
  土地是农民的命脉。在新民主主义革命时期，我们党之所以能够赢得人民的支持，很重要的经验是我们开展土地革命，打土豪、分田地，解决了农民最关心的问题。在中国特色社会主义新时代，土地不仅依然是农民的命脉，也是国家发展的命脉。解决好土地的问题，颁布实施新《土地管理法》，具有重要意义。
  一是贯彻执行新《土地管理法》，是实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴中国梦的必然要求。中国是一个农业大国，农民在全国总人口中处于绝对多数，没有农业的复兴，不可能实现中华民族的复兴。农业的复兴，核心在农村，关键靠农民，而调动农民积极性的“金钥匙”是运用好土地这个杠杆。土地在实现中华民族伟大复兴中既是重要资源，又是发展的瓶颈。用好了这一重要资源，就能在这片沃土上建造起繁华的都市、现代化的工厂、绿色的现代农业基地，成为中华民族伟大复兴的重要组成部分；用不好这一重要资源，就会上演人与自然和谐相处的悲歌，就会遭到自然规律的惩罚，就会增添中华民族伟大复兴的负重。因此，习近平总书记指出：“乡村振兴要靠人才、靠资源。如果乡村人才、土地、资源等要素一直单向流向城市，长期处于‘失血’、‘贫血’的状态，振兴就是一句空话。”他要求必须“破解‘农村的地自己用不上、用不好’的困局”。新《土地管理法》从实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴中国梦的总目标出发，通盘规划城乡建设以及土地的使用与管理，兼顾了国家、集体和个人三者利益。比如，在集体经营性建设用地方面，改变了过去农村的土地必须征为国有才能进入市场的问题，同时在集体建设性用地入市的时候，法律要求必须由村民代表大会，或者村民会议三分之二以上的成员同意才能入市。这样，既满足了党的人民事业的需要，又从法的层面立起了防范滥用耕地的界碑。
  二是贯彻执行新《土地管理法》，是坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。党的十九大提出了到2035年基本实现社会主义现代化，基本实现国家治理体系和治理能力现代化，到2050年把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，完全实现国家治理体系和治理能力现代化，实现中华民族伟大复兴的奋斗目标。这就说明，实现社会主义现代化，实现中华民族伟大复兴的中国梦，需要以国家治理体系和治理能力现代化为其提供组织、领导和制度保障。而治理土地不仅关乎农业、农村、农民这“三农”工作，而且关系到城市建设、城镇化建设、城乡一体化建设，只有认真学习贯彻执行新《土地管理法》，才能为进一步做好“三农”工作提供政策、制度和法律支撑，推动农业现代化的早日实现，推动国家治理体系和治理能力现代化建设。
  三是贯彻执行新《土地管理法》是实现坚持党的根本宗旨、坚持以人民为中心的发展思想的重要举措。“民为国基，谷为民命。”解决好十几亿人口的吃饭问题，始终是关系国计民生的一个重大问题。中国共产党就是为了救国救民而诞生的，全心全意为人民服务是党的根本宗旨，以人民为中心是中国特色社会主义发展的出发点和落脚点，不管城市怎么发展，我国仍会有大量农民留在农村，他们安身立命主要靠土地，解决好土地问题，对确保国家粮食安全具有重要意义。习近平总书记指出，要坚持和完善农村承包地“三权分置”制度，探索盘活用好闲置农房和宅基地的办法，激活乡村沉睡的资源。要改进耕地占补平衡管理办法，建立补充耕地指标在国家统筹下跨省调剂机制，把调剂收益用于支持脱贫攻坚和乡村振兴。新《土地管理法》修改、增加的条款都是围绕保持党在农村基本政策的长期稳定，切实维护农民的合法权益，进一步调动农民的积极性而展开的。民以食为天，食以地为本，耕地是我国最为宝贵的资源。新《土地管理法》将对“基本农田”的表述修改为“永久基本农田”，看上去只是简单的文字修改，从深层次看则是理念的重大转变。它体现了对基本农田永久保护的决心和恒心。它把农村土地承包关系以法律形式规定下来，赋予农民长期而有保障的土地承包经营权，依法规范承包当事人的行为，从根本上巩固了农户家庭承包经营的市场主体地位，为保持农村基本政策的长期稳定打下了坚实的基础。总之，在新《土地管理法》中，土地公有性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损3条底线得到坚守，较好地平衡了改革与稳定、当前与长远的关系，充分体现了对农民土地权利的尊重和保护，体现了全面依法治国的成果。