安明友:新时代推进中国乡村治理现代化的挑战和机遇

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安明友（中国财政科学研究院博士后、吉林财经大学税务学院教授）

  目前关于如何推进中国乡村治理现代化有很多观点和想法，提出很多模式，在讨论中国实现乡村治理现代化很多具体政策措施之前，我们最好先要正视两个现实，清醒认识这些现实给我们乡村治理现代化带来的挑战。
  一是农村社会常住人口老龄化和素质低的现实。中国农村常住人口老龄化比中国社会整体呈现的老龄化更严重。根据2019年统计公报，截止到2018年12月31日，中国农村常住人口56401万人，户籍人口79020万人。依据2018年人口抽样年龄结构分布测算，农村户籍人口中0~19岁人口为17342万人，45岁以上32702万人，这两个阶段人口合计50044万人。我们粗略地认为农村常住人口主要是这两部分人，他们合计占农村常住人口887%，远高于全国总人口633%的比重。同时45岁以上的中国农村户籍人口不仅是中国整个社会，也是整个农村社会中人口素质最低的部分，主要是以文盲和小学毕业为主。优秀人才的流失、大量低素质人口的沉聚严重阻碍各项工作的开展，使中国延续千百年的文化传统和治理模式失去基础。
  二是未来30年中国农村社会断崖式萎缩的现实。伴随着中国城镇化进程的继续深人，现在0~19岁的农村户籍人口，无论他们是出生在农村还是城市，他们中的绝大部分会在城市生活，不可能留在农村。未来30年，按2015年国家统计局公布的中国人口预期寿命，45岁以上的农村户籍人口将基本离世。现在20~44岁的农村户籍人口，是目前农村在城市务工的主力，按目前城乡融合的发展趋势，他们大部分也会留在城市。这样，在这30年内，中国农村常住人口将快速下降，到2050年中国的农村社会将巨幅缩小，这一现实我们必须面对，今天我们的很多投入和制度，随着人口的减少，大量乡镇、村屯的消失将变得毫无意义。
  这样的现实，使中国的乡村治理现代化工作面临诸多挑战。
  挑战一：能否建立人口的双向选择机制，顺利实现农业生产者新老更替，在农村社会大幅菱缩的条件下，实现农业现代化。这既是挑战，也是检验我国乡村治理现代化成败的根本标准。
  按照现在情况，既使国家不干预，中国农业从业者也会实现新老更替，老年人离世土地无法耕种，必然流转，随着人口减少，土地必然集中，实现由市场机制主导的硬更替。关键问题是，我们能否承受这一过程对农业资源的破坏，对国家粮食安全的威胁，能否实现人民需要的农业现代化。
  农业是一个非常需要专业技术知识的行业，之所以存在农业供给侧问题，农民生产出来的人民不需要，人民需要的高质量农产品农业生产不出来，主要因素就是现在从事农业生产的人员年龄大、素质低，只能简单粗放地开展农业生产。中国始终没有培养出来一支懂得专业技术的职业农民队伍。农业始终是由社会素质最低的那部分人从事，如果我们还延续这一现状，任由化肥、农药的滥用，我们国家的农业资源将受到彻底破坏，农业供给侧问题将得不到解决，中国的粮食安全得不到有效保障，也不可能实现真正意义的农业现代化。
  这一挑战包含两个方面。一是能否建立可持续、全覆盖的农民社会养老保障制度，使低素质的农民尽快顺利退出农业生产。随着城镇化，儿女们进城安家，传统的家庭养老、以地养老受到冲击，老年农民顽强地生活在农村，既阻碍土地集中、又阻碍科技进步。只有建立真正有效的农民社会养老保障制度，他们才能有经济能力融人儿女在城市的生活，可以完全脱离农业生产。二是能否建立有利于新型职业农民成长的制度体系。在现在环境下没有几个青年农民乐于从事农业生产，很多都是被迫回农村，内心仍有一颗到城市的心，他们不会安于农业生产。现实也是这样，农业生产枯燥、农村年轻人越来越少，娶妻生子、子女教育、业余生活都受到极大限制，更主要的是从事农业生产的风险和收益难以对应，和城市务工稳定的收人相比还是没有太大的吸引力。我们要建立完整的制度，使更多有知识的年轻人选择农业、从事农业、安于农业享受农业。
  乡村治理体系的现代化，不仅是硬件环境优越，社会监督管理手段先进，主要应该是农民的现代化，应该是对农民选择权和发展权的尊重和实现。城镇化农业现代化是一个双向选择的过程，而不是一个单向被驱赶的过程。乡村治理现代化达到的状态，应该是为农民创造可以选择的环境和状态，农民可以进城务工，而且在城市受到公平对待，享受和城市居民一样的教育、医疗、养老待遇；农民也可以选择留在农村，并且也能获得足够的收人和体面的社会地位，享受和全社会一样的教育医疗、养老待遇，子女也能享受到足够的教育和关怀。这样就会实现劳动力资源在全社会范围内的最优配置，通过制度供给实现足够数量的优秀青年安心从事农业生产，中国农业才有处于世界先进水平的可能，中国的乡村治理现代化工作才能成为中国经济社会发展的动力。
  挑战二：能否化解大量既得利益者对乡村治理现代化的阻碍。根据第三次全国农业普查数据，全国有3万多个乡镇50多万个行政村，工作在乡村的行政事业编制人员上千万，过去70年他们为国家的发展，维护国家在乡村的管制起到巨大的历史作用。但随着经济社会的发展变化，新的时代已经要求他们从管理者向服务者转变，但他们能否顺应时代变迁实现职能转变，并且随着农村社会的萎缩，减少规模，这才是乡村治理现代化最难啃的硬骨头。
  广大基层干部一方面承担城乡各种社会矛盾的化解，维护为城市经济发展服务的社会秩序；另一方面他们当中的部分人通过在二元体制内游走获取工资外收入，他们及依附于他们的利益分享者已经成为乡村政治经济文化规则的主要参与者，他们的活动严重弱化了国家涉农支出绩效，同时也是很多矛盾的策源地。
  这一挑战要求我们，正确区分哪些政策是尊重实现农民选择权，真正能够实现乡村治理现代化的政策，哪些政策是维护既得利益者利益的政策，还要适时克服各种阻力推出这部分人员的退出机制。
  挑战三：能否克服各种不具普遍意义的思想理念和实践的干扰，坚定走有中国特色的乡村治理现代化道路。中国社会复杂多元，中国特别是中华人民共和国成立以来的70年，建立在各种土地所有制基础上的乡村治理实践异常丰富，今天中国的乡村治理面临前所未有的复杂局面，各种思想倾向萌生。我们不能否认各种尝试，但很多已经经过历史检验行不通，长期实践恶果丛生的错误的思想观念和模式，仍然大行其道，误国误民。这里仅举一例：农业合作化。
  农业生产本身的特点决定，农业合作化只能小范围，低层次开展，不具普遍意义。农业生产是人的主观劳动和动植物自然生长过程的统一，劳动成果不仅取决于劳动者的努力程度，还取决生长过程中所处的自然条件，劳动成果很难和劳动者的劳动一一对应。劳动成果少，很难确定是人的努力程度不够还是自然条件不够造成的，这一现实决定农业生产很难以合作化的方式组织生产，每个参与者的努力程度的差异，不会在成果分配时体现，最终大家都不会努力工作。
  社会主义国家农业合作化的历史也说明它不是一种现代化的组织形式。我们党的合作化理论来自于列宁的实践。列宁在1921年提出合作化思想，是在苏联农村开展社会主义失败后不得已的选择，这一形式既能实现对农民的管制，又能够尊重小农的意识水平。后来介绍到中国被毛泽东同志采用，作为农村未来的发展方向。土地革命彻底结束后，中国产生2亿多户小农，旧的土地地主所有制被推翻，大量的小农存在，无法和国家工业化城市化战略相衔接，无法实现按着国家要求向工业和城市发展输送低价粮食和有序流动的劳动力，国家开展合作化运动，进而推进人民公社运动，试图把整个乡村纳入到社会主义建设轨道中来，实现对农村的管制。由于大跃进的失败，我们党及时调整政策，实行农民的集体所有。这一历史过程说明中国的农村合作化运动不是中国农业内生的，是外生的，那些还继续主张：农村走合作化道路，把农民集中起来的想法是不切实际的，是徒劳的，只能挫伤农民的积极性，浪费资源。
  中国已经进人新时代，人均国内生产总值（GDP）超一万美元，困扰中国几千年的温饱问题得到根本解决，这一新时代为我们彻底解决中国的三农问题，实现乡村治理现代化创造坚实物质和实践基础，创造很多难得的历史机遇。
  机遇一：国家经济实力的大幅提升，为乡村治理现代化提供坚实财力保障。首先，国家财政实力大幅提升，为开展大幅度制度创新，实现城乡融合提供空间。现在涉农支出“小散乱”，每年3万多亿的涉农支出被条块分割，修修补补的改革已经难以撼动各方利益。一方面说明改革艰难，各方利益难以达成一致；另一方面也为开展大幅度的制度创新提供了可能。其次，民间资金充裕，为农业现代化建设提供资金保障。改革开放40年，中国积累大量财富，这些资金只要渠道畅通、体制机制有保障就会流入三农，为农业现代化建设提供强大资金支持。
  机遇二：技术上变革，为实现农业现代化提供技术保障。首先，农业本身的技术变革，农业生产效率的提升，为在从业人口大量减少的情况下，实现农业现代化提供了可能，育种技术，种植技术、大型新式农业机械的广泛采用，大大提升单户农民的耕作能力，使从事农业的劳动力大幅减少，农业产值仍然实现增长。其次，非农技术在农业的广泛应用，为在现有产权制度下实现农业现代化提供可能。例如地理信息系统的广泛使用，不仅为农机的精准耕作提供技术支持，也为集体土地所有权、承包权、经营权各种分立组合创新提供可能。
  机遇三：绝大部分农户已经从生产单位逐渐转变为核算单位，为开展大规模制度创新，打下坚实组织基础。我们现在三农方面的改革创新，最担心的就是是否会影响农业生产，影响粮食产量，影响农村稳定。实际上随着农业机械的普遍使用、劳动力成本的提升，绝大多数农户已经从生产单位转变为核算单位，农户只负责决定由谁来播种、除草收割，生产和经营已经分离。即使我们开展制度创新，并不直接影响农业生产，只是农户在经济上的利益分配。只要我们坚定的维护农民利益，就能够实现改革过程的平稳有序。
  机遇四：农村人口老龄化即是挑战也是机遇。首先，随着老年人逐渐退出农业生产，为在现有产权制度基础上实现生产要素的集聚提供了可能。现在阻碍农业现代化发展的农户承包土地细碎化问题会逐渐得到化解。随着年龄增长，越来越多的老年人无力开展农业生产，只能把土地转包。随着农村老龄化的日益严重，土地集中将是一个内生过程，即使我们不改变土地集体所有的性质，随着人口的减少，土地也会集中。其次，随着农村规模的缩小，农村会多出很多资源。大部分农村宅基地、乡村道路都会转化为耕地，增加全国的耕地数量，提高中国农业的产量。
  只要我们认清历史现实，直面各种挑战，打破阻碍改革的各种利益藩篱，开展制度创新就能够抓住机遇，实现乡村治理现代化，就能够实现2050年建设现代化社会主义强国的目标。