高国力：推动形成高质量发展的区域经济布局

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高国力（中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所所长）

  当前，全面总结分析我国区域经济发展和布局取得的成效及存在的问题，进而立足于适应新时代高质量发展的战略要求，展望开启全面建设社会主义现代化国家新征程的目标愿景，形成问题导向和目标导向相统筹的对策措施，对于进一步形成高质量的区域经济布局具有重要意义。
  区域经济发展成效显著
  改革开放以来，我国先后实施东部沿海率先发展的区域非均衡发展战略、东中西东北四大板块差别化发展的区域发展总体战略、进入新时代以来的区域协调发展战略，促进了区域经济的分工协作和优势互补，支撑了国家经济和社会发展各阶段战略目标任务的完成。
  区域间通达程度显著改善。我国沿海内陆、城乡、城市群、老少边穷等特殊类型地区不同尺度区域间，铁路、公路、航空、水运等不同类型交通基础设施建设步伐全面加快，大幅提高了区域间人流、物流等要素流动规模和通达程度。
  区域间基本公共服务均等化水平不断提高。随着我国相继实施西部开发、精准脱贫、投资补短板等一系列战略举措，持续加大对基本公共服务领域的投资力度，沿海与内陆、城市与乡村、核心与外围、贫困地区与周边地区等不同区域间基本公共服务均等化程度明显提高，教育、卫生、科技、文体、社保等领域总体差距不断缩小。
  区域间发展差距得到有效控制。国家持续加大对中西部地区的财政转移支付力度，不断增强欠发达地区的自我发展能力，新世纪以来，中西部地区与东部发达地区相比由于基数较小而保持较快的增速，东西部地区间发展差距有所缩小，扭转了长期以来东西差距加剧扩大的势头。同时，不同地区间交通、能源、水利、市政等基础设施在规模、密度和质量方面的差距也明显缩小，教育、医疗、文体、社保等基本公共服务均等化程度不断提高，城乡区域居民的生活水平和质量呈现大致相当的趋势性特征。
  区域间分工协作格局逐步形成。东部沿海地区发挥区位和交通优势，率先设立经济特区、经开区、高新区、自贸区，形成具有国际竞争力的产业集群，发挥对中西部内陆地区的辐射带动作用，推动产业向中西部转移。中西部地区发挥资源、市场和劳动力比较优势，强化能源、原材料、农业基地、生态屏障功能，加快发展特色优势产业，积极承接东部沿海产业转移，不断提升自我发展能力。围绕产业链和创新链，依托各类产业园区和开放平台，不同尺度区域、不同等级城市间分工协作、动态调整的发展格局日益形成。
  区域间协同互动的机制模式不断探索丰富。东部沿海发达省市对口帮扶西藏、新疆、青海等西部省区，开展与东北省市的对口合作，调动政府资源、各类企业和民间力量全面参与扶贫开发和老工业基地振兴。围绕大江大河、湖泊、湿地、森林等生态功能区，相关地市不断探索流域上下游、生态保护区与受益区间的生态补偿机制。受土地、劳动力、环境容量等成本因素制约，东部沿海加快向中西部地区产业转移，安徽、湖南等省市建立了不同特征的承接产业转移示范区，积极探索“飞地型”产业合作模式。长江、黄河沿岸上中下游省市设立了不同组合的省市联盟、协作机构、联席会议，晋陕内蒙古、沪苏浙等交界地区开展了多样化的共建共享机制探索。
  区域经济布局存在瓶颈
  我国区域经济发展在结构、方式、动力、机制等方面仍然存在一些制约，空间布局相对不够合理、分工尚不明确、功能相对不协调等，是影响我国区域协调发展战略稳步实施的重要因素。
  区域开发缺乏空间有效管控，资源环境保护面临较大压力。地方各级政府发展经济存在一定盲目和冲动，导致城镇空间和工业空间快速扩张，生态空间和农业空间受到蚕食和挤占。各地竞相发展各类产业园区、工业集中区，2018年全国共有552家国家级各类开发区，1991家各类省级开发区，还不包括数量众多的省级以下各类开发区，这些开发区占用了大量耕地甚至基本农田，对于资源环境产生巨大压力。国家自然资源部门启动了“三区三线”特别是生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线的划定和保护工作，但是真正实现三条控制线合理划定特别是落实保护责任和目标，仍面临严峻形势和艰巨任务。
  老少边穷等特殊类型区域发展滞后，要素流失态势难以扭转。我国中西部内陆地区集中分布着革命老区、少数民族地区、边境地区，这些地区同时大多也是贫困人口集中区域，很多又属于生态敏感脆弱的退化地区，而且这几类特殊类型地区空间上存在交叉重叠，共同存在的问题是经济发展水平、基本公共服务水平、对外开放水平相对较低，缺乏人才、技术和资金等优质生产要素，而且长期处于要素流失状态，极大地制约自我发展能力的培育。尽管2020年后我国将消除绝对贫困，解决区域性整体贫困问题，但是集中连片贫困地区的深度贫困问题、因病因灾因学返贫问题都对巩固脱贫成效、缩小与发达地区发展差距提出了更高要求。
  城市群都市圈发展不平衡，城市分化态势日趋加剧。长三角、粤港澳、京津冀三大世界级城市群产业和人口密度高，正在形成一批现代化、国际化都市圈，拥有发达的市场化水平和较强的创新能力，但同时也面临环境恶化、交通拥堵、成本上升等“大城市病”。与此相对应的中西部城市群相对发展滞后，基础设施和公共服务水平还不够高效，特别是城市间的经济联系、要素流动仍然处于低层次，城市群的集聚和辐射能力难以有效发挥。我国城市发展呈现膨胀型、生长型、衰退型、收缩型等不同态势，一些超大、特大城市面临疏解功能和人口，一些中小城市正处于吸引聚集产业和人口阶段，而一些资源枯竭型城市、老工业基地城市、边境城市、都市圈外围城市则出现人口外流，城市分化发展日益成为常态化。
  乡村地区衰落难以有效控制，乡乡差距日益成为决定区域差距的重要因素。城镇化进程中乡村地区长期存在人口外流，“空心村”仍然大量存在，导致基础设施、生态环境、公共服务建设缺乏动力，同时存在承包地撂荒、宅基地闲置、集体建设用地低效的现象，进一步加重了乡村地区的功能退化和空间萎缩。我国的区域差距单纯从城市间差距来看已经不很明显，东西部的发达城市之间已经没有根本性差距，但是东西部的乡村之间却是天壤之别，乡乡差距扩大成为导致区域差距扩大的重要因素。
  远近兼顾 综合施策
  一是推动完善主体功能区制度，切实加强国土空间开发管控。严格控制新增开发区、新城新区数量和规模扩张，提高已规划和设立的开发区、新城新区开发集约程度，切实把住城镇发展边界这条控制线。坚决落实划定的永久基本农田保护区控制线，严格执行开发建设占用基本农田和耕地的法定程序、补偿标准和惩罚办法，为保障粮食和农业安全提供充分农业空间。全面加强生态文明建设，坚持山水林田湖草系统化保护，严守生态红线，为全国性或区域性生态功能保护以及城乡居民优美宜居生态环境提供多样化生态产品和服务。
  二是加快实施国土空间规划，通过“多规合一”促进国土空间高效利用。利用“十四五”规划编制时机，加快整合主体功能区规划、土地利用规划、城乡总体规划三大空间性规划，强化空间性规划与国民经济和社会发展规划的衔接支撑，推动生态环保、资源开发、交通运输等专项规划纳入国土空间规划，切实实现国土空间的集约高效、合理均衡开发利用。加强重点功能区、战略引领区、开放平台区等区域性规划与国土空间规划的衔接协调，构建分工合理、衔接顺畅、支撑有力的空间规划体系。
  三是构建测度区域协调发展的指标体系，强化区域协调发展监管和评估实效。重点从基本公共服务、基础设施通达、城乡居民生活质量、资源环境可持续利用等领域，按照可得性、可比性、实用性基本原则，确立不同层面区域协调发展指标体系，既可测算分领域区域协调发展水平，也可测算综合性区域协调发展水平。应用构建的指标体系加强区域协调发展动态监测和管控，适时开展绩效评估、中间评估、后评估，及时总结经验发现问题调整政策方向，为配套实行考评奖惩提供科学精准支撑。
  四是健全支持区域协调发展的配套机制，保障区域协调发展的规范化和长效化。优化改进现有财政转移支付机制、区际对口帮扶合作机制，减少行政干预带来的不稳定性，提高机制运行效率和精准性。加快建立区际利益分配、补偿等调节机制，明确主体、对象、方式、标准等关键要素和权重，保持机制动态调整的连续性和灵活性。建立健全区域发展失衡失序预警防范机制，明确核心指标和红黄灯标志，形成及时有效的预警报警体系。建立完善区域发展重大事件应急响应处置机制，明确相关责任部门和岗位，畅通应急处置渠道和链条，构建人、财、物、信息发布等协同支撑体系，最大程度降低损失危害程度。
  五是加强区域协调发展法治保障，增强区域经济布局严肃性和权威性。根据区域协调发展的问题导向和目标需求，适时启动区域协调发展法、国家重大区域发展战略实施保障法、特殊类型地区振兴法、生态环境补偿法等重大法律的立法工作，鼓励分阶段先行制定有关领域的条例，支持各部门和地方出台区域协调发展有关的行政法规、规则、办法等，构建有利于区域协调发展的法律体系。重点解决土地管理法、城乡规划法、环境保护法等执法不严、违法成本低的问题，加强执法监督检查，提高违法经济处罚和党政处罚力度，推行信用黑名单、离任审计、终身追责等制度，严惩违法者、违法必究，充分发挥法律的威慑力。