杨谦：16个一号文件与新型农业经营主体

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杨谦（北京商业管理干部学院原院长）

    2019年年初，中央一号文件《中共中央 国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》如期而至。从2004年开始，中央连续第16个年头的一号文件聚焦三农问题，足以看出三农问题在中国经济社会发展中的分量。
    今年一号文件，提出要突出抓好家庭农场和农民合作社两类新型农业经营主体，并提出启动家庭农场培育计划，开展农民合作社规范提升行动，深入推进示范合作社建设，建立健全支持家庭农场、农民合作社发展的政策体系和管理制度。更值得注意的是，在一号文件发布后，中办国办又印发了《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》。我认为，这是在学习2019年一号文件时值得高度关注的，因为这不仅是提法的变化，应该在一定程度上也反映了对中国特色农业现代化的认识进一步深化了。
    多年来，对中国坚持家庭经营的基本经营制度，其实有不少的质疑，特别是随着进入二十一世纪以来中国高速的城镇化发展，相当多的地方的三线、四线甚至五线城市面貌发生了巨大变化。2004年中国城镇化率只有41.76%，2018年城镇化率达到60%，短短15年时间，城镇化率增加近20个百分点。这在一定程度上让社会对资本改造传统农业寄予莫大希望。于是我们可以看到，轰轰烈烈的新产业新业态很多都由工商资本主导，有的工商资本与农民也只是简单的劳动雇佣关系和资产租赁、产品买卖关系，对小农户产生了挤出效应，极大地限制了小农户的发展机会，也压缩了农户收入提高的空间。
    新型农业生产经营主体，是相当于传统农业经营主体提出来的，之所以讲是新型，强调是在农村新出现的生产模式，主要是指在完善家庭联产承包经营制度的基础上，有文化、懂技术、会经营的职业农民和大规模经营、较高的集约化程度和市场竞争力的农业经营组织。以往出台的相关文件中也多次提到，并且一般认为是指四种经营主体，即专业大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业。梳理从2004年以来的中央一号文件，可以看出，对新型农业经营主体的提法虽然并没有太多变化，但是侧重点还是有所不同的。这既反映了中国经济发展过程的不同情况，同时也反映了决策层对新型经营主体作用的不同认识。2019年一号文件和中办国办的关于促进小农户与农业现代化有机衔接的通知，在对待新型农业经营主体这个问题上，体现出与以往不太一样的信息，即从认识和政策上更加重视小农户的问题，更加重视把小农户改造成新型农业经营主体，而不是像一直以来的那样，把更多的注意力放在龙头企业上。
    进入新的世纪以后，中国加入WTO，加速了中国的工业化进程和城市化的进程，这使得一直以来处于紧张的城乡关系、工农关系进入了一个新的矛盾过程，即城市发展带来的资源虹吸效应越来越大，而相对弱势的农业、农村更加大了资源流出的速度。越来越多农村青壮年劳动力进城务工经商。农业劳动力后备军和农村空心化趋势，以及全球化的市场格局，把中国的三农问题进一步凸显出来。所以，从2004年开始，中央又恢复了上个世纪80年代的传统，每年的一号文件都聚焦“三农”问题。截止到2019年的一号文件，已经持续了16年。
     新型农业经营主体的问题是一个逐步深化的认识过程。在2004年中央一号文件《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》中，讲主体时提到的是“培育农产品营销主体”，在这个为标题的自然段中，文件讲要“鼓励发展各类农产品专业合作组织、购销大户和农民经纪人。积极推进有关农民专业合作组织的立法工作。”可以看出，那个时候更多的是对农产品市场营销的重视和市场体系的建设，因此更重视营销主体，把专业合作组织看作是一种营销主体，并且把专业合作组织的立法工作写入文件中。这个时期，对农业现代化的认识，更多还是业的现代化，有一个细节很值得玩味，即2004年的一号文件很多地方的表述都是农民，而从2005年开始，一号文件在讲到农民的时候表述的都是农户了。
    2005年中央一号文件《《关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》和2006年中央一号文件《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，我认为是对经营主体重视的开端，不过，在这两年的一号文件中，基本上都是把重点放在龙头企业对农户的带动上。例如，2005年的文件讲到：“继续加大对多种所有制、多种经营形式的农业产业化龙头企业的支持力度。鼓励龙头企业以多种利益联结方式，带动基地和农户发展。”
    2006年的文件是这样表述的：“要着力培育一批竞争力、带动力强的龙头企业和企业集群示范基地，推广龙头企业、合作组织与农户有机结合的组织形式，让农民从产业化经营中得到更多的实惠。”可以看得出来，那个时候在工作中龙头企业是重点，是寄予厚望的农业经营主体。
    2007年中央一号文件《关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》，是最早提出培育现代农业经营主体的文件，在以“培育现代农业经营主体”为标题的段落中指出：“积极发展种养专业大户、农民专业合作组织、龙头企业和集体经济组织等各类适应现代农业发展要求的经营主体。”并且提出“努力把广大农户培养成有较强市场意识、有较高生产技能、有一定管理能力的现代农业经营者。”这里边的四个主体的提法，其中的集体经济组织后来逐渐被家庭农场取代，成为被人们提及最多的新型农业经营主体。
    此后一直到2012年的五个一号文件，基本都是以三农问题的某一个专题为关注点，在新型农业经营主体上都没有作为重点来讲。2008年中央一号文件《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》，只讲了农民专业合作社的发展；2009年中央一号文件《中共中央 国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》，只是提到要扶持农民专业合作社和龙头企业发展；2010年中央一号文件《中共中央 国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》，2011年的中央一号文件《中共中央 国务院关于加快水利改革发展的决定》，2012年中央一号文件《关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》，主题是围绕农业基础、水利建设和农业科技，全文几乎都没有特别提到新型经营主体。或者换句话说，四个主体的提法已经基本确立了。
    2013年中央一号文件《中共中央 国务院关于加快发展现代农业 进一步增强农村发展活力的若干意见》是党的十八大以后第一个一号文件。专门设一个章节讲“创新农业生产经营体制，稳步提高农民组织化程度",在这一章的引言中是这样讲的：“农业生产经营组织创新是推进现代农业建设的核心和基础。要尊重和保障农户生产经营的主体地位，培育和壮大新型农业生产经营组织，充分激发农村生产要素潜能。”接下来用了一个很长的自然段讲新型农民合作社，同时又用另外一个自然段讲培育壮大龙头企业。关于农民合作社的发展，应该是新世纪以来一号文件着墨最多的一次，并且给农民和合作社以新的定位:“大力支持发展多种形式的新型农民合作组织。农民合作社是带动农户进入市场的基本主体，是发展农村集体经济的新型实体，是创新农村社会管理的有效载体。”“主体、实体、载体”的定位，是对农民合作社非常明确的新定位，也是一号文件中首次出现的表述，并且提出要抓紧研究修订农民专业合作社法。这体现了新的党中央领导集体对合作社的高度重视。以2013年的一号文件作为标志，在新型农业经营主体的提法上开始出现微妙的变化。
    2014年的中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》专门有一个自然段讲到发展农村新型经营主体，是历年一号文件中对新型农业经营主体篇幅最多的，而且整个自然段里并没有如以往一样讲到龙头企业，也就是说没有在新型农业经营主体中讲龙头企业，而是把龙头企业的作用放在了完善社会化服务的有关内容中。也正是在这一年的一号文件中，用了一个自然段提出了加快供销合作社综合改革的要求，可以看出，对供销合作社的改革重视，是在十八大以后在新型农业经营主体的扶持方向逐步转向农民合作社的背景下提出来的，而这个背景，在2015年的中央一号文件《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》中继续有所体现。这一年一号文件聚焦在创新发展力度加快农业现代化建设，并没有非常明确的讲新型经营主体，在“加快构建新型农业经营体系”这个标题下，讲到了要“鼓励发展规模适度的农户家庭农场，完善对粮食生产规模经营主体的支持服务体系。”同时，也提到“鼓励工商资本发展适合企业化经营的现代种养业、农产品加工流通和农业社会化服务。”
    2016年中央一号文件《中共中央国务院关于落实发展新理念加快农业现代化 实现全面小康目标的若干意见》的重点是加快农业现代化，是对新型经营主体着墨最多的一次，第五个自然段主要讲新型经营主体：“发挥多种形式农业适度规模经营引领作用。坚持以农户家庭经营为基础，支持新型农业经营主体和新型农业服务主体成为建设现代农业的骨干力量，充分发挥多种形式适度规模经营在农业机械和科技成果应用、绿色发展、市场开拓等方面的引领功能。”“积极培育家庭农场、专业大户、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体。”在这里边，第一次提出了新型农业经营主体和新型农业服务主体。
    2017年中央一号文件《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革 加快培育农业农村发展新动能的若干意见》的重点是深入推进农业供给侧结构性改革，加快培育农业农村发展新动能。在讲到新型经营主体的时候，是这样讲的：“大力培育新型农业经营主体和服务主体，通过经营权流转、股份合作、代耕代种、土地托管等多种方式，加快发展土地流转型、服务带动型等多种形式规模经营。”
    2018年中央一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》的重点是落实党的十九大提出的乡村振兴战略，在文件中并没有对新型经营主体着墨很多，仅仅提到要注重发挥新型农业经营主体带动作用。但是在随后制定颁布的《乡村振兴战略规划（2018-2022）》中，第十三章《建立现代农业经营体系》中，专门写了新型农业经营主体和促进小农户和现代农业发展有机衔接两个章节，与今年的一号文件和中办国办的通知精神是一致的。
    经过这样的梳理，我们可以发现，随着城镇化由每年量的积累到现在开始的质的提升，小农户的问题反而越来越突出了。2018年底，还有5.6亿人在农村，而且经过这10多年的发展，2.8亿农民工进城打工，工资性收入已成为农民增收的重要渠道，能富裕的，容易富裕的那一部分农民，可能都享受到了城镇化的红利，剩下的这些农户可能成为现代化进程中最困难的那一部分了。我想，也正是在这个时候，小农户的问题就越需要重视。
    重视小农户的问题，不能仅仅从表面上看，小农户面临的，是在工业化、城镇化发展过程的自身发展权利不充分的问题。这导致了小农户在资源要素使用方面的匮乏处境，导致小农户发展产业缺钱、缺人，也影响了小农户同等享受市场和发展红利，以及应有的公共服务。发展权利不充分，还可能导致小农户在农村新产业新业态加快发展进程中面临着机会不平等，看起来农村新产业新业态蓬勃兴起，带来了新的机会，但小农户很难凭借一己之力把握机会，平等竞争对他们来说其实就是不公平的竞争。无法责怪工商资本下乡只关心自己的经营效益，不注重带动农民发展，他们能够下乡投入到周期长，比较效益低的农业农村，就已经是有社会责任的体现了。小农户的问题，不可能靠工商资本下乡扶持解决。还是要从为小农户赋权、赋能方面着手。
    发展农民合作社，是向小农户赋权的一种方式。但是，从现在发展合作社的实际看，一些地方存在着忽视小农户，甚至存在挤小农户垒大户的倾向，资金项目过于向大的经营主体倾斜，向工商资本倾斜，侵害了小农户的一些合法权益。即便是发展比较好的合作社，除了大的法人主体以外，其他社员大部分也都是比较大的农户。因此，在社内社外，都存在着小农户被挤出的情况。我认为，促进小农户与现代农业有机衔接，重要的不仅仅是要向小农户赋权，更重要的是在基层建立起一支合作社辅导队伍。一直以来的文件中都讲带动，这往往是针对资本的作用讲的，因为资本有利益引诱的作用，但是这么多年下来可以看出，仅仅依靠利益引诱，必然会出现对小农户的挤出。所以对小农户来说，不能仅仅依靠一般的带动，而要在辅导中带动，甚至手把手中推动。所以，光发文件不行，光制定政策也不够，靠资本带动或资本与农户的利益连接，也解决不了根本问题，必须把促进小农户与现代农业有机衔接的重点，放在基层政府的力量去手把手的推动。建立一支懂农业、懂合作社、爱农民的队伍去辅导、帮助农民建立合作社，才能够在农村建立起真正的合作社，才能够让小农户走上与现代农业衔接的正轨上。
    当然，农民合作社存在着人们所说的“空壳合作社”的问题。最近11个部委发文整顿“空壳社”，说明这个问题的严重性。关于“空壳社”，我会另外讨论。但特别应该说明的，中国出现的“空壳社”问题，原因很复杂，无论如何整顿，都不应该影响和转移对小农户的重视，毕竟，小农户不能与现代化对接，中国农村就不能算真正的现代化。