乡村振兴，如何啃下宅基地改革这块“硬骨头”

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夏柱智（武汉大学社会学院副教授,武汉大学中国乡村治理研究中心）
近几年，乡村振兴成为两会热门议题，而关于农村宅基地制度如何改革深化与创新，也相应为广大民众所关注。
笔者曾在江西余江调查半月，那里到处可见美丽乡村，乡村振兴取得了普遍的成效：村庄有明显的规划，有了精心修饰的小广场，有干净的道路和水渠，村庄道路上栽满了各类花草树木。这种美丽乡村，投入可能只有几万元、几十万元，标准不并不十分高。
“脏乱差”的村庄环境之所以能改变，除了资金、政策支持，更重要的是余江农村将宅基地制度改革和乡村振兴紧紧联系起来，短短几年，就通过宅基地制度改革（简称“宅改”）撬动各个层面的资源。
而从全国来看，相对于其他14个“宅改”试点，余江是政府投入最少、矛盾最少，而农民“获得感”最强的“宅改”试点。
在余江调查的半个月中，笔者和乡村里广大基层干部及群众面对面交谈，试图理解余江“宅改”成功的秘密。如今浅析一二，望能对关注“宅改”问题者有所裨益。
一、直面农村土地管理的矛盾
余江是江西中部的一个小县城，总人口38.5万人，其中农村人口就有30万人。2015年余江被国家确定为国家三项土地制度改革试点，承担宅基地制度改革试点任务。试点按照规定推迟2年之后，2019年终于迎来了收官，如何总结5年的试点经验和教训是当下最重要的政治任务。
在绝大多数中西部地区，征地拆迁和工业化、城市化的机会缺乏，因此宅基地制度改革对农村的影响可谓最大。它不仅影响农户的居住条件保障，还影响了十九大提出的乡村振兴战略的实施，是农村改革最为紧迫的部分。
就在2017年11月20日，十九届中央深改组第一次会议审议通过了原国土资源部《关于拓展农村宅基地制度改革试点的请示》，会议强调，拓展宅基地制度试点范围，已经有了前期的实践基础，要严守“土地公有制性质不改变，耕地红线不突破、农民利益不受损”的底线，平衡国家、集体和个人利益，加快形成可复制、可推广的经验。
各个试点可能提供的经验不同。在我们看来，余江“宅改”最大的经验就是准确地回应了农民的改革诉求，通过强化制度性供给全域推进了美丽乡村建设，也为通过强化制度性供给，促进十九大提出的乡村振兴战略提供了一个成功的案例。
从土地管理的角度看，宅改的目标是提高基层土地管理能力。具体来说，就是在宅基地的分配、使用和退出等环节建立一整套适应国家土地管理要求和农村经济社会发展的现代化制度体系。
不过单纯的制度建设，效果可能并不明显。原来国家和地方政府也制定了很多制度，然而这些制度最终没有落地，宅基地管理一直是“真空”地带。在这几年改革时间，很多宅改试点并不顺利，也源于此。
土地管理，对于农民而言是抽象的行政事务，并不是农民内生的诉求。有的地方，生硬地按照严格的法律标准要求追溯既往，要求农民补缴超占土地有偿使用费，否则不确权颁证，引起了农民普遍的不满，宅基地制度改革目标被异化。
更多的地方，则在改革过程中向农民广泛宣传土地确权办证带来的“财产权”收益，试图以此激励农民积极参与改革。事实证明这点也难以引起农民的兴趣。大多数农村处于中西部农业地区，“确权颁证”并不意味着能获得更多财产收益。
反之，江西余江县鲜明地提出了要结合宅改推进美丽乡村建设，真正触碰到当前“农民对美好村居环境的向往和滞后的土地管理能力”这一矛盾。最近三五年，农户建房更加追求美观，一些富裕起来的农户建设三层别墅，有的农民还采用新的样式，成本有30万元以上。

图为中童镇坂上潘家村宅改后空中俯瞰（资料图/新华社）
和个人更新住房不同，和中西部大多数农村一样，原先余江农村的土地管理放任，缺乏基本的村庄规划，村庄布局散乱，造成“有新房无新村”，“有新村无新貌”，居住环境存在严重的脏乱差问题。
按照该县的统计数据：余江农村人口30万人，农业户7.3万户，有113个行政村，1040个自然村，有92350宗宅基地，7.3万户中有4.4万户是一户一宅，有2.9万户是一户多宅，其中有2万处常年闲置，很多成为危房。此外，在村庄居民点中还有10.2万处各类生产生活辅助用房，包括厕所、猪牛栏、厨房、工具房、小作坊。
这些影响了村庄建设。比如，农村普遍修通了通村通组公路，可组内户外的道路却难以修通。这并不是因为没有资金，而是由于村庄布局混乱，阻挡了道路的规划建设。一些常年废弃不用的“空心房”及废弃猪牛栏横亘在村庄各处影响了村庄美观。
这些问题是每一个农民都愿意解决的，政府在推进宅改过程中把宅基地纳入规划和管理正当其时。
二、把宅改和美丽乡村建设结合起来
在宅改过程中，余江县提出了“一改促六化”全面建设美丽乡村的宅改方针，农民感受最强烈的一点是“村庄面貌靓丽化”。
一直以来，宅基地为农户提供的是居住用地。在农民生活水平不断提高的背景下，宅基地功能也在不断扩展，如何通过“宅改”为农民提供美好村居环境成为重要任务。这就避免了就土地谈土地，避免了单向度的制度建设，把宅改放在乡村振兴战略、放到人民群众对美好生活的追求当中去，真正地以人民为中心。
这也决定余江“宅改”成果众多，包括解决历史遗留问题、规范建房管理、节约保护耕地、促进城镇化、提高农村集体经济收入，支持了农村新产业新业态发展，但是最重要的、最有显示度的是美丽乡村建设。和美丽乡村建设相比，提升土地管理能力的制度建设成果隐藏在背后。农民群众一说到“宅改”，其直接的内容并不是“制度建设”，而是美丽乡村建设。
结合宅改推进美丽乡村建设的主要做法包括：
首先，从零开始全面建立村庄规划，把村庄纳入整个县和乡镇的土地利用和建设规划中去。目前余江1000多个自然村全部形成规划，政府总共投入1500万元，平均一个自然村的规划费用1万多元，成本低廉。这些规划，张贴在自然村公共场所，正指导着村庄各方面的建设。
其次，全面整治农村闲置废弃空心房及附属设施。余江县并没有强调“宅基地”是农户私人财产，以至于必须要按照某一个标准进行补偿，更多地强调了超占多占的宅基地退出的义务。整个“宅改”期间，大多数农户无偿退出超占多占宅基地，拆除“空心房”，到2017年7月底，全县共退出24821宗3466亩村庄土地。
再次，整合国家、地方政府和农村自身的资源投入，促进农村旧貌换新颜。政府规定只要积极开展宅基地制度改革整治村庄，退出多占超占宅基地的，政府就会投入财政资金支持美丽乡村建设。经过三年多的建设，余江县平均一个自然村大约投入20-30万元。因此美丽乡村建设，既是目的本身，又是动员农民群众积极参与推动宅基地制度改革的关键策略。
根据余江县的统计，宅改三年多来，余江县新修村内道路478公里，沟渠490公里。新增绿化面积860亩；帮助完善了农村进村道路，供水、供电、通信、文化、休闲、教育、卫生、幸福楼等公共基础设施。而取得这么大成果，余江投入却并不多。余江是财政穷县，农村也大多是集体经济的“空壳村”，本级财政直接用于宅改的资金仅4500万元，主要用于整治村庄过程中的建筑垃圾清运，剩余的资金来源于国家省市下拨的资金。
余江宅改，要实施美丽乡村规划和建设，根本前提是要通过“宅改”触动传统土地占有格局和观念，其中包括大规模拆除村庄废弃空心房及废弃的附属房。在很多地区，这会引起很大的冲突。为什么余江能够顺利推进？
最主要的原因是：地方政府充分动员了群众，把行政事务转化为村庄内部的公共事务，多方协同共同深度推进“宅改”。最主要的措施是建立了村庄理事会，强化了土地集体所有观念，形成了精细化制度体系。
第一，利用村民自治的力量，建立理事会。
理事会不仅要推动“宅改”，还要维护“宅改”成果，是新型的基层集体土地管理的组织载体。余江农村有宗族房头的结构，政府在推进宅改时注意利用这一社会基础形成了“理事会”。每一个房头出1-2个代表构成村庄事务理事会，政府赋予他们充分的自主权，决定本自然村要如何改革。为什么余江无偿拆除那么多空心房及附属设施？主要是理事会发挥了作用。
在黄庄乡肖家湾村，肖某发原是村民小组长，宅改时成立了“理事会”。理事会长肖某发带头拆旧房，一共无偿拆掉480平方米；其行为带动其他5个理事会成员一起拆房，理事会成员再做其所在房头群众的工作。这个自然村很快就拆了2000多平方，获得了上级政府的表彰，被奖励50万元建设美丽乡村。
通过理事会机制，宅改转化为村庄内部的事务。理事会成员代表房头提出宅改建议，又代表自然村做本房头内部农户工作。县宅改领导小组的干部为此向笔者表示，“宅改中95%以上的工作都是理事会成员做的”。
这一成功转化的背后，是理事会超强的治理能力。理事会成员一般是村庄中公道正派的人，也愿意为村庄公益事业做贡献。他们有议事能力，又长期在家里。
理事会的成立，实质上是把基层组织体系延伸到自然村（村民小组）一级，形成了政府、行政村、自然村“共建共享共治”的基层治理体系，大大增加了基层治理能力。
政府还通过地方政策赋予理事会很大的权力，增强了自然村内部治理能力。比如政策规定原则上应当有偿退出的空心房，也可以协商确定。不过对于绝大多数集体经济薄弱的村庄，乡村干部和理事会长都认为不能开有偿退出的头，否则容易出问题。有村干部同笔者谈道：“邻镇的宅改，一开始村民是有偿退出的，拆房一定补钱，后来没有钱补偿了，村民就不乐意了，不拆房子，宅改因此没办法进行下去。”
第二，通过强化宣传和制度建设，在宅基地管理上形成了“产权革命”。
在上个世纪的社会主义革命和改革中，耕地上的集体所有观念已经非常牢固。直到现在，余江农村还定期依据人口增减调整土地。但是“宅基地是祖业”的观念一直保留了下来，这一观念在老一辈人心中尤其强烈，不利于统一村庄规划、建设和管理。
我们在调研过程中就有遇到一位老人，当我们问到宅改的事情时，他说他的房子本来也是要拆掉的，但是他不让拆，他觉得“宅基地就是祖业，这房子是我建的，就是我的，谁都不能动”。村干部经常会过来劝说，但他依旧不让拆。
为打破祖业观念，余江县设计了现代的土地管理制度，在宣传时也颇费心思，宣传对象广泛、宣传方式多样、宣传标语通俗易懂。
在宣传对象上，余江县的宣传不仅针对农民，也针对市民，让市民也知道宅改要干什么、和自己有什么关系、能带来什么好处。此外，针对党政干部、理事会成员、学校学生，余江县展开了集中培训宣传。
宣传形式则包括一封信、连环画、电视台、微电影、微信群、刷标语等。其中标语很能打动人，让农民理解的同时，激发农民参与宅改的主动性和主体性。如“宅基地不是祖业”、“多占宅基地、多交人民币”，有的村庄甚至还形成了用“三字经”书写的村规民约。如宅改办干部所言，“对于这么大一场改革，涉及个人切身利益和根深蒂固的观念，不宣传形成共识是不行的”。
在反复做工作及强有力的宣传下，绝大多数农户接受了宅基地集体所有观念，顺利地接受了拆旧和宅基地退出的政策。
第三是县国土部门牵头，结合各个部门、乡镇和村、自然村的意见，形成了精细化的土地管理制度。
精细化的制度体系体现的是现代国家治理基层社会、处理复杂事务的能力。宅改通过一次运动改变原来的土地秩序，这种制度成果一旦结合了基层组织体系及产权观念的内化作用，就具有长效作用。这正是推进国家治理体系和治理能力现代化的生动实践。
宅基地管理困境的原因，相当一部分在于制度供给。原余江国土局局长就对我们说道：
“通过正规手续审批宅基地难。为什么难？有体制原因。规划部门依据村庄土地利用审批宅基地，但是没有规划。在原来的村庄，由于缺乏基础设施，无法建设。村庄周边的耕地更是严格限制建设的。因此即使是批准了，集体也没有土地分配给农户建房，符合条件建房户要通过私下交换土地或交易获得土地用于建房。比如对缺乏正规手续的农民建房，虽然上级要求基层政府拆掉，但基层政府很难一拆了之。农民建房投入几十万元，可能是一辈子积累的财富，政府强拆极可能引起社会不稳定。”
这些规定主要体现在2015年就制定的《余江县农村村民建房管理办法》，这个办法规定了宅基地的产权权属、申请条件、一户一宅原则和占用面积标准等，确立了农民建房的基本规则。
比如在黄庄乡，宅改规定新建房占地面积不能超过180平方米，高度不能超过12米，影响村容村貌和村庄规划的房不允许审批。新增建房用地采用择位竞价的方式，拆旧建新不用缴费，新增的宅基地要缴费，底价是耕地280元/平方米，林地200元/平方米，最便宜的荒地100元/平方米。宅基地有偿使用费归村民理事会，用于搞村庄建设。
三、余江宅改的启示
在农民群众的“获得感”、村庄建设成果、土地管理能力、土地制度建设等层面，余江改革都取得了极大的成功。可以说，这是余江县自八十年代家庭承包责任改革之后，最能够直接呼应群众诉求，深度发动群众参与改革的经典案例。
总结好余江经验，有利于全国宅基地改革和乡村振兴战略的实施。宅改是国家深入改造农村社会的契机，地方政府要利用自上而下的宅改发动一次村庄土地管理的革命，作为乡村振兴战略实施的配套制度建设工作。余江经验告诉我们，宅改要深刻回应真问题，这样才能够深度动员农民参与改革，避免“政府动而群众不动”。
当然，在推动宅改过程中，特别要警惕部分地方政府为了政绩而“大拆大建”。很多试点提出“钱从哪里来”的问题，这也无疑搞错了宅改的方向。
宅改最本质的目标是通过土地管理的革命推动乡村振兴、推动城乡融合。这固然需要一定的资金投入乡村规划及建设，但绝不是把农村完全推倒重建，不是破坏已有的农村建设成果，浪费巨额财政资金。
宅基地制度改革是推行乡村振兴战略中的一块“硬骨头”，如何啃下，考验农村治理能力。但笔者相信，只要群策群力，美丽乡村乃至乡村振兴的伟大目标终能实现。
来源:观察者网