新型基础设施建设的风险分析与推进策略

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  今年以来，中央多次强调，加快5G网络、数据中心等新型基础设施建设。政府工作报告中提出“加强新型基础设施建设，发展新一代信息网络，拓展5G应用，建设充电桩，推广新能源汽车，激发新消费需求、助力产业升级”，将“新基建”作为释放发展新动能的重要途径。
  新基建不同于传统基建，需要更高的科技门槛，不能照搬原来的布局、建设、运行模式，需要对其冷静观察、深入研究和适时调节，认清未来科技革命的方向和重点，采用合适的政策工具进行引导，在安全可控的范围内发展“新基建”。
  核心观点
  一、为什么要加快推进“新基建”？
  1、“新基建”的经济逻辑
  我国经济下行压力加大，需要继续扩大投资以刺激经济增长，是要面向数字基建，推进创新与数字技术相结合来驱动经济内涵式增长。
  2、“新基建”的政治逻辑
  我国布局的数字基建最终形成国家竞争新优势，需要新基建助力数字化、网络化、智能化发展，成为战略性新兴产业发展和新一轮工业革命的关键依托，这也是我们抓住信息化发展历史机遇、实现中华民族伟大复兴的政治逻辑。
  3、“新基建”的社会逻辑
  5G、物联网、人工智能、计算中心和数据中心等新型通信基础设施和算力基础设施，正加速应用到社会治理中，并与传统基础设施融合，帮助解决政府决策、产业规划、城市交通、应急管理、公共服务、社区治理等领域的难题。
  二、“新基建”发展还面临哪些挑战？
  1、方向是否确定
  伴随着技术革命和产业变革，新型基础设施的内涵、外延也不是一成不变的，需要持续跟踪研究。可见，对于新基建的认识仍然具有不确定性，需要在建设实践基础上不断完善。
  2、是否政策“圈养”
  政府的政策工具应该为新基建发展创造条件，协调运用财政、货币、贸易、创新等政策手段，建立产业政策的相机调整机制，提高政策效应，摒弃政府直接投资、上项目，或者直接补贴等行政手段，防止因采用选择性产业政策造成特惠式的产业“圈养”行为，保障新基建及其新产业的健康发展。
  3、支撑是否完善
  与传统的基建类型相比，新基建无论是建设项目本身，还是其在产业、社会治理等方面的价值外溢，都需要有完善的支撑。
  三、稳步推进“新基建”需要做好哪些方面？
  从短期来看，新基建的投资对于社会经济发展可以起到重要的促进作用；从长远来看，新基建及其应用是未来中国经济社会转型和创新发展的重要引擎。因此，要高度重视新基建建设，并在稳步推进的过程中，实现“五个结合”。
  实现底层技术创新与其广泛应用相结合
  与智慧城市群发展相结合
  与产业升级相结合
  与新型产业组织塑造相结合
  与多元市场主体参与有机结合
  一、“新基建”符合我国经济、政治和社会多重需求合一的推进逻辑
  “新基建”的经济逻辑
  2018年12月召开的中央经济工作会议确定了“新基建”的经济属性。会议指出，“我国发展现阶段投资需求潜力仍然巨大，要发挥投资关键作用，加大制造业技术改造和设备更新，加快5G商用步伐，加强人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施建设”。这传递出了两个信号，一是继续发挥投资对于经济增长的关键作用，二是实施以数字基建为主导的“新基建”。当然，推进“新基建”，有着解决当前问题与促进长远可持续发展的两种经济意义。
  当前，我国经济下行压力加大，需要继续扩大投资以刺激经济增长，但肯定不能简单重复2008年传统“铁公基”4万亿的投资举措，而是要面向数字基建，推进创新与数字技术相结合来驱动经济内涵式增长。因而，“新基建”既符合稳增长的要求，也体现了新发展理念。
   “新基建”的政治逻辑
  在2018年4月召开的全国网络安全和信息化工作会议上，习近平总书记指出“信息化为中华民族带来了千载难逢的机遇”，这一判断具有重大的战略意义。
  上个世纪九十年代初信息化浪潮兴起之际，美国通过国内信息基础设施法令实施了“信息高速公路”战略，凭借自身领先的信息技术、坚实的信息基础设施和强有力的网络文化，在网络空间占尽优势。如果说在以上一代信息化为标志的国家竞争战略面前，我国处于“学走跟跑”阶段；那么以智能化为特征的下一代国家综合实力竞争中，我国必须有“并跑”和“领跑”的相应战略。某种意义上说，新基建就是这种战略体现。我国布局的数字基建最终形成国家竞争新优势，需要新基建助力数字化、网络化、智能化发展，成为战略性新兴产业发展和新一轮工业革命的关键依托，这也是我们抓住信息化发展历史机遇、实现中华民族伟大复兴的政治逻辑。
   “新基建”的社会逻辑
  本质上说，“新基建发展的主要动力来自创新推动、数字赋能和需求拉动”，更符合智慧社会的发展逻辑。党的十九大报告提出要加快建设创新型国家，为建设智慧社会提供有力支撑，这一阐述是基于大数据、人工智能与其它科技融合作用于社会变革的基本判断。智慧社会的基本特征，表现为信息网络泛在化、规划管理信息化、基础设施智能化、产业发展数字化、政府决策科学化、公共服务优质化、社会治理精细化等方面，这正是新基建价值的社会外溢性。
  新一代信息技术的发展和运用，使得我们正在进入“人—机—物”高度融合的三元世界，社会活动对于数字基建高度依赖的同时，也为社会治理方式和体制的创新铺设了底层逻辑。5G、物联网、人工智能、计算中心和数据中心等新型通信基础设施和算力基础设施，正加速应用到社会治理中，并与传统基础设施融合，帮助解决政府决策、产业规划、城市交通、应急管理、公共服务、社区治理等领域的难题，特别是正在改变着以新型智慧城市为场域支撑的惠民服务、精准治理、生态宜居、智能设施、信息资源、网络安全、改革创新、市民体验等各个方面。如新冠肺炎疫情防控期间，国务院和各地的联防联控工作机制利用数字基建，在疫情分析预测、物资调配、人员流动追踪、社区防控、企业复工、学校复学、在线教育等方面，带来了不少新的应用场景。可以预见，数字基建在这次疫情防控中取得的成绩与发现的问题，有利于引导新基建在智慧社会进一步发挥作用。
  二、在“新基建”热度下还需保持冷思考
  新基建目前还是一场摸着石头过河的探索，旧有发展思路固然不可取，但新的思路还需要凝练和理顺，所以需要作几个方面的冷静观察。
  方向是否确定
  到目前为止，在国家政策文本中尚没有“新基建”的具体定义，而不同行业出于自身利益发出的不同声音，又稀释甚至模糊了其概念焦点。因而，需要一种相对稳定的建设性表述，防止认知偏差。
  2018年12月的中央经济工作会议上把5G、人工智能、工业互联网、物联网等四项创新表达为新基建，这可以被视为狭义的新基建。2019年3月2日的央视报道中“新基建”的概念又为扩展，包括七大领域，即在原来四项创新型的数字基建基础上，增加了特高压、城际高速铁路和城市轨道交通、新能源汽车充电桩等三项补民生短板的建设领域。
  2020年4月20日，国家发改委首次明确新型基础设施主要包括3个方面内容：一是信息基础设施（包括通信网络基础设施、新技术基础设施和算力基础设施等），二是融合基础设施（如智能交通基础设施、智慧能源基础设施等），三是创新基础设施（如重大科技基础设施、科教基础设施、产业技术创新基础设施等）。但值得注意的是，国家发改委也表示，伴随着技术革命和产业变革，新型基础设施的内涵、外延也不是一成不变的，将持续跟踪研究。可见，对于新基建的认识仍然具有不确定性，需要在建设实践基础上不断完善。
  是否政策“圈养”
  制订产业政策，是我国政府发挥经济调节功能的重要抓手。但在具体类型选择上，多数学者支持推进选择性产业政策向功能性、普惠式转型。不过，从目前新基建的产业政策类型上看，政府普遍采用了选择性产业政策，即由政府主导识别选择产业，加以倾斜式扶持。如目前在数字基建领导中，无论是工业互联网、5G、人工智能、数据中心，均由工信部相关政策文件，规定了数量、类型、地区分布、评价标准。工信部办公厅2019年11月印发的《“5G+工业互联网”512工程推进方案》、2020年3月发布的《工业和信息化部办公厅关于推动工业互联网加快发展的通知》，对于产业公共服务平台、标杆网络、重点行业龙头企业和地方骨干企业开展工业互联网内网改造升级形成的典型工业应用场景，均罗列出具体的数量目标。
  在数据技术发展与运用存在不确定性的产业中，由政府事先判断所要支持的技术和产业并“挑选冠军”的做法，显然有很大的风险。因而有学者呼吁，“新基建”主要是数字化基础设施，技术含量高、发展变化快，而且必须与市场、企业的需求耦合，因此应由市场主导。
  总体上，政府的政策工具应该为新基建发展创造条件，协调运用财政、货币、贸易、创新等政策手段，建立产业政策的相机调整机制，提高政策效应，摒弃政府直接投资、上项目，或者直接补贴等行政手段，防止因采用选择性产业政策造成特惠式的产业“圈养”行为，保障新基建及其新产业的健康发展。
  支撑是否完善
  与传统的基建类型相比，新基建无论是建设项目本身，还是其在产业、社会治理等方面的价值外溢，都需要有完善的支撑。
  区域建设与发展的支撑差异，表明新基建并非具有普适性。赛迪智库工业经济研究所发布的《我国各省区市“新基建”发展潜力白皮书》，利用发展基础、产业支撑、承接能力以及创新发展等四个维度构建起的评价指标体系，对于国内31个省级区域进行了新基建发展潜力评估。评价结果显示，广东、江苏、上海、北京、浙江、山东、福建等地得分在80分之上，“新基建”发展潜力处于全国领先地位，而甘肃、青海、黑龙江、新疆、宁夏则处于全国落后区位，得分在60分以下。特别是承接能力方面，西部和东北地区限于产业基础和人口规模，其土地和能源的成本优势很难转化为市场优势，因而，极容易导致产能过剩、建易管难、入不敷出的风险。
  另外，从国家层面看，国外的新基建主要领域与我国相比，尽管规划不如我国系统，投资也不如我国规模大、速度快，但在关键核心技术的投资上大大超过我国，我国新基建的技术基础并非十分牢固，在人才要素上也比较薄弱。因而，有专家指出在项目落地实施过程中，还要充分考虑各地实际需求、自然地理条件、网络布局基础，以整体优化基础设施网络为标尺，防止各地不顾条件、一哄而上，造成新的产能过剩。
  投资是否过热
  新基建需要政府引导，但在当前经济下行压力增大的背景下，地方政府和行业投资有高涨刺激的冲动。目前各地政府公布的重点项目计划投资规模已达数十万亿元，远非当年传统基建的4万亿投资可比。
  新基建所涉及领域的投资并不会立竿见影，项目难度也比传统基建更大，投资回报不确定性也更高，如果政府直接大包大揽，必然会提高政府债务风险，也达不到拉动经济的效果。另外，采取PPP建设机制的效果也值得商榷，因为按照以往经验，PPP项目更偏好传统基建。如以往在我国总投资规模为17.6万亿元的存量PPP项目中，铁路、公路、桥梁、水利工程等传统基建约占7.1万亿元，占比接近41%，而在信息网络建设、光电、充电桩、生物质能、智慧城市、科技等新基建项目上不足1000亿元，占比只有0.5%。从这个意义上说，需要用理性来遏制冲动性投资并选择有效融资方式。
  综上所述，新基建是一种战略布局和政策工具运用下促进经济发展、提升国家综合实力、达成智慧社会的新型领域，具有解决当前应急问题与支撑未来可持续发展的双重功能。但由于新基建是以创新发展为主要特征的高科技领域，具有发展方向的不确定性、支撑环境的严苛性、政府引导和市场主导的协调性，因而，不能被一时的宣传热点、政策热点与投资热点所裹挟，还需要冷静思考、深入研究和适时调整。
  三、推进新基建的过程需要实现的“五个结合”
  “新基建”要实现底层技术创新与其广泛应用相结合
  将新基建的底层技术与其应用的领域划分出来，具有非常重要的意义。新基建具有一种典型的层级结构，比如5G是一个最底层的技术，在其之上可能有工业互联网等等。新基建最大的特点在于它的底层技术创新所带来的巨大的应用。正是基于这样的思考，在推进新基建的过程中，必须要将底层技术的创新与其广泛的应用相结合。
  同时，新基建具有投资规模大、技术迭代速度快等特点，因此必须要考虑巨大的潜在需求。但如何将这些潜在的需求变为现实的需求？一方面是要通过投资刺激需求，另一方面是要通过传统产业转型、传统基础设施的改造升级，特别是要通过供给侧结构性改革释放出对新基建的需求。
  此外，新型基础设施建设是一个长期的发展过程，不是一蹴而就的。中央推进新基建是基于短期和长期的考虑，短期主要是缓解疫情的负面影响，长期则是基于我国经济的转型和创新发展的考虑，实现我国经济的可持续发展。因此，要稳步推进，不能急于求成。
  “新基建”要与智慧城市群发展相结合
  当前，全国很多城市都在建设智慧城市，但存在重复建设的问题，将智慧城市的建设延伸到智慧城市群的建设，可以有效地降低成本、实现规模效应。与以往的基础设施建设不同，如果单个城市或城市群的信息数据固步自封，新基建的投资建设不仅对城市或区域本身的作用有限，还会丧失数字化的强大溢出功能。因此，新基建更要强调一体化的合作。
  以长三角为例，应支持5G网络建设和IPv6在长三角区域规模部署，推动相关产业和人工智能、大数据等新业态的发展，支持区块链、云计算等新技术运用，共同打造“数字长三角”，加快构建一体化的新基建项目，推进长三角区域信息枢纽港建设等，从而实现数据资源的协同布局和共享。
  “新基建”要与产业升级相结合
  一是“5G+电子商务”。在电子商务领域，很多企业借助5G技术赋能，促进现实世界与网络世界精准对接，推动互联网消费进一步发展。例如，淘宝正在加快5G直播试验，通过高清4K画面，消费者可以即时清楚了解水果是否新鲜，从而减少消费误判。
  二是“人工智能+文化旅游”。在旅游景点、文化场所等地方，利用智能化声、光、电等智能技术，开展智能化设计，提供智能化、多元化的旅游感受，推进人脸识别、物联网在旅游景区应用，实现景区智能化监控和管理，推动旅游信息集成化、服务智能化、营销精准化、创新多元化。
  三是新基建与传统基础设施的融合。新基建的推进并不意味着传统基础设施重要性的削弱。但传统基础设施要更好地发挥作用，必须依赖于新基建。
  四是“互联网+先进制造业”。互联网与制造业的融合发展应该成为我国未来制造业发展的重要趋势。
“新基建”要与新型产业组织塑造相结合
  新型产业组织的形成，要依靠数据的驱动，将不同企业之间联通起来，依靠数据链打通产业链和供应链。在这个整合过程中，制造业和服务业将实现融合发展，大中小企业之间会形成一种共生的产业生态。当前一些区域在发展过程中，开发区企业与地方企业之间非但不能形成有效的合作，彼此之间的恶性竞争更是层出不穷，在一定程度上遏制了对新基建的需求。因此，塑造基于信息时代新型产业组织，打破这种“自给自足”的低水平竞争业态，形成区域间、产业间高水平的合作共生局面，从而催生出新基建发展的强大动力，是极为必要的。
  “新基建”要与多元市场主体参与有机结合
  新基建与传统基础设施建设的主要区别在于，以“铁公基”为代表的传统基础设施建设因为投资规模巨大、回收周期长、公益性比较突出等特征，通常以国家预算资金或国有部门投资为主；但新基建因其科技含量高、创新性强、技术更迭的速度快，特别是其应用领域广、专业性强，主要以市场化投融资方式为主，仅在区域数字鸿沟日显扩大时，才需要发挥政府的作用，给予部分地区一定的资金扶持。
  在过去的十年中，我国许多企业的发展都涉及到了新基建领域，并取得了很大的成绩，一个很重要的原因就是充分发挥了市场的作用。这说明，除了个别公益性较为突出的新基建项目以外，更多的新基建项目发展必须借助市场的力量，通过创新投融资方式，特别是创新政府和社会资本合作的PPP模式，形成社会资本和地方政府合作的有效载体。
  同时，新基建具有强大的外部效应，信息更具有专业性和分散性，相比政府，企业家更能清楚了解市场的真实需求。因此，地方政府在做好规则标准制定、提供良好的法治环境等工作的同时，还要鼓励企业家充分发挥战略眼光，促进市场多元主体积极参与新基建建设。