朱道林:近代中国农村土地制度演变及其启示

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朱道林（中国农业大学土地科学与技术学院副院长，教授、博士生导师，中国土地政策与法律研究中心秘书长）

  古今中外，土地制度历来是人类社会的重要基础制度。自20世纪初以来，中国土地制度经历了不断改革与完善的过程，其中正反两方面的经验与教训，对于我国当前土地制度和乡村发展研究具有极其典型的样本意义，对于当前农村发展与实施乡村振兴战略的政策制订具有一定的借鉴意义。
  一、从耕者有其田到打土豪分田地
  从19世纪中期到20世纪初，中国社会面临国内国外双重矛盾冲击，社会极度动荡。就国内而言，在长达两千多年的封建帝制统治下，政治管理体系呈现复杂而官僚的特征，经济尚处于依赖自然生产系统的农耕社会，加之土地私有体系所引起的财富分配失衡，使得贫富差距悬殊，社会矛盾异常尖锐。就国际上而言，通过工业革命发展起来的资本主义豪强，利用其先进工业和坚船利炮，一边推行自由贸易信仰，一边以武力强迫别国按其规则实施货物交易。由此导致资源广袤的东方成为列强争夺的主要目标。中华民族面临内外交困的局面，各层仁人志士群策护国，从鸦片战争、甲午战争抗击列强入侵，到百日维新、辛亥革命、“五四运动”进行内部治理革命，再经抗日战争、解放战争，生死存亡之际，艰苦奋战，可歌可泣。
  在如此社会大变革背景下，土地制度变革依然首当其冲。
  首先是孙中山的“平均地权”思想。清光绪二十九年（1903年）初，孙中山在越南建立的兴中会分会，入会誓词就列有“平均地权”。同年九至十月，孙中山在美国檀香山建立的中华革命军，以及在日本东京青山创立的革命军事学校，其誓词中均列有“平均地权”的内容。光绪三十年（1904年），孙中山在修订美国致公堂章程时，加入“平均地权”条文。光绪三十一年（1905年），孙中山再次把“平均地权”列入党纲，由他主持通过的《中国同盟会总章》明确规定“本会以驱除鞑虏，恢复中华，建立民国，平均地权为宗旨”。清光绪三十四年（1908年），孙中山在他亲自修订的《中国同盟会革命方略》里，第一次对“平均地权”的宗旨及具体办法作出阐释，指出“文明之福祉，国民平等以享之。当改良社会经济组织，核定天下地价。其现有之地价，仍属原主所有；其革命后社会改良进步之增价，则归于国家，为国民所共享”，要求“涨价归公”。1924年国共合作，孙中山召开中国国民党第一次全国代表大会，大会《宣言》确定“平均地权”与“节制资本”为民生主义的两个重要原则。后来孙中山把目光从城市转向农村，多次申述实施“耕者有其田”的必要性，强调“要耕者有其田，才算是彻底的革命”。由此，平均地权、耕者有其田、涨价归公，共同构成了孙中山完整的土地制度纲领。
  中国共产党在革命之初是以土地革命为突破口，这是革命成功的重要经验，时称“打土豪分田地”。从1928年12月制定的《井冈山土地法》、1929年4月颁发的《兴国土地法》、1931年12月发布的《中华苏维埃共和国土地法》，到1947年10月实行的《中国土地法大纲》，及1950年6月颁布的《中华人民共和国土地改革法》，基本构成了当时土地改革的基本框架。
  总之，这一阶段土地制度变革的基本特征是，通过革命性的方式实现了土地制度重建，抓住了土地作为生产要素对于广大人民基本生产生活保障的不可或缺性，奠定了革命的民众基础和经济基础。变革的基本精神是遵循土地作为生产要素的基本要求，摧毁了存在两千多年的封建地主土地所有制度，转变为农民土地所有制；遵循“耕者有其田”原则，使农民得到了土地，调动了土地生产力，农村生产迅速恢复发展，奠定了变革的政权基础。
  二、公有化改造及土地公有制的形成
  土地公有化的改造过程十分复杂，从人民合作化运动，到“大跃进”、人民公社，其过程可谓甘苦曲折。
  农村合作化运动起始于1951年9月召开的全国第一次互助合作会议，决定“按照自愿和互利的原则，发展农民劳动互助的积极性”，但也不能忽视和粗暴地挫折农民个体经济的积极性。到1953年，毛泽东认为当时国内主要矛盾已不是人民大众和帝国主义、封建主义及国民党反动派残余势力的矛盾，而是工人阶级和资产阶级之间、社会主义道路和资本主义道路之间的矛盾，因此在1953年6月15日的中央政治局会议上，将过渡时期总路线和总任务阐述为：“要在一个相当长的时期内，基本上实现国家工业化和对农业、手工业、资本主义工商业的社会主义改造。”随后，全国大力推动发展农民合作社，尽管这期间中央高层认识并不十分统一，全国各地也是建社与退社此起彼伏，但到1956年还是宣布基本完成了合作化运动。紧接着是1957年“反右”，1958年“大跃进”、人民公社化运动，到1961年制定《农村人民公社工作条例（修正草案）》，明确人民公社实行“三级所有，队为基础”的制度，也就基本上完成了农村土地公有化改造。并且，历次土地制度变革均通过《宪法》修订予以法律化。
  关于这一时期的土地制度演变，为什么在已经确定了“农民土地私有制”的情况下，又快速实施公有化改造？而且改造过程中，国家高层领导内部存在巨大争议，地方及农民也反反复复采取各种方式或抗争或退出，都没能阻挡制度变革的快速推进，这是值得研究与反思的。1981年6月27日通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》指出，农业合作化运动“要求过急，工作过粗，改变过快，形式也过于简单划一”。
  从理论上来看，首先是如何适应生产力发展水平要求构筑生产关系的问题，即生产关系适应生产力发展水平要求的基本规律不可逾越。这一时期之所以坚持公有化改造，是坚信通过生产关系改造可以提升生产力水平，而且认为和平时期的农业生产也可以采取“兵团”作战、集体化协同配合模式，实现生产力快速发展，早日进入共产主义。然而，生产力与生产关系之间的客观规律无法违背，否则，要么导致政策或制度失效，要么导致生产力抵抗。因此，尽管政策和制度（生产关系）具有强制性，但客观规律（包括自然规律和经济规律）必须遵循。其次是公共政策决策机制问题，如何建立科学的决策机制是避免错误的关键，尤其是如何避免以不当方式对待理论问题、政策问题甚至技术问题的讨论与争论等。第三是对待实践的需求与探索，尤其在对理论规律尚不能完全把握的情况下，尊重实践的需求与结果往往是一种更可行的选择。“实践是检验真理的唯一标准”的讨论所引起的广泛共鸣，并据此实现的拨乱反正，正说明了这一点。
  三、家庭联产承包责任制
  公有化改造完成以后，广大的农村地区基本实现了集体化生产。然而，由于组织管理的缺陷，尤其是产权与利益、责任的不对等，必然导致生产效率的急剧下降，民生受到极大的威胁。加之1958年“大跃进”、人民公社化运动，及1959-1961年连续旱灾，出现“三年困难时期”。紧接着到1966年“文化大革命”开始，生产力继续下降，导致农村地区极度困难。广大农民为了生存，不得不探寻新的生路。
  最著名的案例是安徽小岗村。1978年底，小岗村18户农民秘密签署了一份包产到户的协议，决定包产单干。到1979年秋收之季，这些农民所获得的粮食远高于邻村，引起一些邻村的农民也纷纷效仿。随后引起各级领导关注，尤其是中央领导的重视，最终得到国家政策改革认可，在全国推行并通过法律予以确立。
  实际上，早在小岗村包产到户的两年之前，四川省蓬溪县群利镇九龙坡村就进行了类似的尝试。1976年9月的一天晚上，公社党委书记邓天元召集一小群干部商讨如何提高粮食产量。经过漫长而激烈的辩论，一致同意采用包产到户的方式来解决生产积极性问题。考虑到面临的政策风险，他们决定先把处在边角的土地分配到其中两个生产队的家庭，其余地方则仍然保持集体耕种不变。结果年终那些边角耕地的粮食产量比集体耕种的肥沃土地的产量高出了3倍。第二年就将更多的土地进行包产，更多的生产队加入到包产到户的行列。由于存在违反政策的风险，当地政府始终不知情，属于“只干不说”。
  国家政策层面的变革也是十分曲折的。1978年12月召开的十一届三中全会被认为是改革的转折点，但在《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》中，依然强调“人民公社要坚决实行三级所有、队为基础的制度，稳定不变”。1979年9月召开的十一届四中全会，通过《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，明确规定“不许分田单干”，但也开了个口子，即“除某些副业生产的特殊需要和边远山区、交通不便的单家独户外，也不要包产到户”。
  尽管如此，由于实践中像安徽小岗村、四川九龙坡村等各种名目的包产到户、包干到户在全国各地暗中蔓延，加上一些有识之士（包括官员、学者）积极推动，到1980年春末包产到户就得到了部分中央领导的首肯，尤其是邓小平明确肯定安徽肥西县的包产到户和凤阳的大包干，指出“农村政策放宽以后，一些适宜搞包产到户的地方搞了包产到户，效果很好，变化很快”“实行包产到户的地方，……只要生产发展了，农村的社会分工和商品经济发展了，低水平的集体化就会发展到高水平的集体化”。政策的正式变化是1982年1月1日中共中央批转《全国农村工作会议纪要》（第一个“一号文件”），指出“目前实行的各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组，等等，都是社会主义集体经济的生产责任制”。这是第一次通过中央文件形式肯定了土地的家庭承包经营制度。直到1991年11月中共十三届八中全会通过《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》，提出把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来，并不断充实完善。
  农村集体土地的家庭联产承包责任制改革，突破了当时“一大二公”“大锅饭”的旧体制，将农业生产过程的个人付出与产出分配直接挂钩，使农民的生产积极性大增，解放了农村生产力，同时解放了劳动力。总体来看，一是实现了土地产权关系与经济关系的对应。即给予农业生产者明确的土地承包经营权，并基于这一土地权利进行土地利用，获得土地产出，实现了产权关系与经济关系的对应。二是坚持了土地的生产要素属性。通过包产到户，让农民通过生产增加产出，不仅吃饱了肚子，还由于生产率的提高，及家庭生产的自主性，产生了剩余劳动力，为非农产业、城市化发展提供了支撑。
  四、“三权分置”及“三项制度”改革
  进入21世纪，随着城市化与工业化的快速发展及市场经济深度运行，农村集体土地使用制度已经难以适应新时期发展要求，国家决定再次进行农村土地制度改革。本轮改革的核心内容，一是涉及农用地的农村土地承包经营权实行“三权分置”，二是涉及农村集体土地用于建设的征地制度、集体经营性建设用地入市制度、宅基地制度改革（简称“三项制度”改革）。
  关于农村农用地的土地所有权、承包权、经营权三权分置，改革路径基本是明确的，需要解决的是如何通过法律予以制度化。就此，2014年11月20日中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，于2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过了《农村土地承包法》的修订。
  关于农村集体土地用于建设的“三项制度”改革，全国选择了33个县市进行试点。一是关于改革与完善土地征收制度。探索缩小土地征收范围，制定土地征收目录，界定公共利益用地范围等；规范土地征收程序，建立社会稳定风险评估制度，健全矛盾纠纷调处机制，全面公开土地征收信息；完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。二是关于改革农村集体经营性建设用地入市制度。通过改革完善农村集体经营性建设用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能；明确农村集体经营性建设用地入市范围和途径；建立健全市场交易规则和服务监管制度。三是关于改革完善农村宅基地制度。通过改革完善宅基地权益保障和取得方式，探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式，探索实行有偿使用；探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地等。改革的主要内容已经体现在2019年8月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议审议通过的《土地管理法》中。
  总体来说，新时期农村土地制度改革的基本方向是推进市场化，即采取市场化方式实现转型时期农村土地资源再配置，这是发展市场经济体系的基本要求，也是城市化发展中农村转型发展的必然选择。在我国逐步建立与完善的市场经济体系中，在城市土地市场如火如荼地发展和快速城镇化、工业化的背景下，改革集体土地使用制度是大势所趋。允许农村集体土地流转，首先是城乡土地权利公平的要求，其次是农村土地资源有效配置的必然选择，第三是农村集体及农户财产合理实现的基本要求。但是农村土地制度改革的根本目标应该是充分利用市场机制实现土地资源再配置，利用市场配置资源的作用促进土地生产功能的有效发挥，防止土地闲置和浪费，同时实现转出者的合法土地财产价值。改革过程中必须防止土地过度资本化、地价过快上涨、土地过度增值等对土地生产功能的影响和冲击。