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刘得手（中国社会科学院美国研究所外交研究室副主任） 全球秩序的变化，始终影响着我国的对外政策和自我定位。近年来，国际局势剧变，叠加新冠疫情的冲击，使中国又一次站在了历史的十字路口，重新面临思考制定对外战略的关键抉择点，这要求我们对西方世界有更深入细致的认识。在美国，自特朗普当政以后，由于处处奉行“美国优先”和孤立主义战略，不仅使得美国内部陷入了自南北战争以来最大的宪制困境和政治社会撕裂之中，也促成传统意义“跨大西洋联盟”的逐渐分化乃至破裂，加剧了欧洲整体的不安全感。
对此，中国社会科学院美国研究所外交研究室副主任刘得手认为，所谓的“西方缺失”正是源于外部环境变化所造成的西方主导全球事务影响力的丧失，以及欧洲内部分裂势力上升所导致的彼此团结的丧失，西方内部的主要矛盾在于本届美国政府奉行“美国优先”战略，让美欧关系实际上处于破裂边缘，而这对于中国来说，正是发挥主体性、参与重塑国际秩序的重要战略机遇。
核心观点
美欧安全观上主要存在哪些分歧？
在威胁来源上，双方在是否将中、俄作为安全威胁上存在分歧。与美国不同，欧盟避免将俄罗斯界定为欧洲安全的威胁，对中国的看法则尤为积极；
在首要威胁问题上，目前欧美对是“大国竞争”还是“恐怖主义”仍各执一词，欧洲将恐怖主义确定为欧洲安全的首要威胁仅仅出于向当时美国政府的反恐政策靠拢的考虑；
在对华认知上，欧洲政界主流还是保持了相对独立的立场，总体上看，北约的立场相对灵活，并没有倒向美国一方；
在华为5G技术等相关问题上，美欧之间的立场也不一致。为了围堵华为，特朗普政府不遗余力地游说欧洲盟国，试图迫使他们放弃与华为的合作，但这种以“美国优先”为出发点的施压政策本身就有违欧洲利益，因而也遭到欧洲国家不同程度的抵制。
西方不安全日益加剧会给国际秩序的未来产生什么影响？
为增强进行“大国竞争”的军事实力，特朗普政府大幅增加军费投入。与此同时，它还强势向北约盟国施压，要求它们增加军费开支，分担美国的防务负担，由此带动新一轮全球军费增长，为国际安全注入不安定因素；
特朗普政府强势推动“大国竞争”战略，目标直指中、俄，迫使其他国家在大国之间选边站队。尤其是亚太地区，特朗普政府以“印太战略”为抓手，强化美印日澳四国合作机制。与该地区一些国家频繁举行军事演习，为亚太地区增添不稳定甚至破坏性因素；
特朗普政府以“大国竞争”取代大国合作，奉行单边主义外交政策，导致一系列地区性、全球性威胁与挑战，如核不扩散问题、气候变化、流行疾病、局部动荡与冲突、人道灾难、难民问题、贫困问题、粮食安全及水资源安全等得不到应有的关注，原有的相关国际合作遭到破坏，放任“一种不可接受的全球不安全状态”危及国际安全。
1、何为西方？
何为西方？见仁见智。一般而言，西方是一个历史概念，也是一个现实存在。就前者来看，美国已故历史学家威廉·麦克尼尔（William H. McNeil）从西方文明的意义上探讨了“西方”的历史演变，他提出，西方概念的诞生可以精确地追溯到公元前480年至公元前479年爱琴海两岸发生的事件，也就是说，英法想象的西方，起源于大约两千五百年前波斯帝国入侵希腊。之后，西方的演变经历了文艺复兴时期、以英法为核心时期（The Anglo-French West） 及美国学派语境中的西方等几个历史阶段。
作为一个现实存在，西方并没有一个确切的定义。通常它是指以跨大西洋关系为内核，地理上覆盖从北美到欧洲的广大区域。从经济上看，跨大西洋经济拥有世界上最大、最富有的市场。按购买力计算，它占世界GDP的三分之一。从个人消费衡量，它占全球个人消费总额的一半。美国和欧洲的出口总额占全球出口总额的约27%，进口总额占全球进口总额的32%以上，两者合计对外投资在全球外国直接投资总额中占65%，吸引外资占全球的58%军事上，其以拥有29个成员国的世界上最庞大的军事同盟体系——北约为基石。据美国全球火力智库（GFP）的最新研究，北约有能力召集近350万人参加战斗，总开支超过9亿美元。”尤其是北约的成员国中还包括世界唯一超级大国——美国。
然而，这样一个经济实力、军事实力都十分雄厚的西方并不乏安全忧虑。2019年12月4日，北约伦敦峰会发表声明，写道：我们作为一个同盟，正面临来自各个战略方向的明显威胁和挑战。俄罗斯的侵略行动构成对欧洲—大西洋安全的威胁；各种形式和表现的恐怖主义仍然是对我们大家的持续威胁。国家和非国家行为体挑战以规则为基础的国际秩序。我们边界以外的不稳定也助长了非正常移民。我们面临网络和混合威胁。
这是从北约视角阐述的西方的安全担忧，而如果以美国或欧洲的视角审视国际安全问题，其忧虑之情则恐怕有过之而无不及。
2、“美国优先”视角下的“危险世界”
“美国优先”是特朗普的竞选口号，也是他的执政理念，其实质是美国的安全和利益至上。2016年4月27日，特朗普在美国智库国家利益中心（Center for The National Interest）发表竞选演讲，首次系统阐述其外交政策主张。他在演讲中强调，“我的外交政策将永远把美国人民的利益和美国的安全放在首位。这将是我做出的每一个决定的基础。‘美国优先’将是我的政府最重要的主题。”2017年12月18日，特朗普政府推出其任期内第一份《美国国家安全战略》（Natioanl Security Strategy of the United States）报告。报告在导言中声称，“这份《国家安全战略》报告将美国放在优先地位”。同日，白宫发表了《新时代新国家安全战略》文件，它声称，“首先，唐纳德·特朗普总统的《美国国家安全战略》反映了他认为把美国放在首位是我们政府的职责，也是美国在世界上有效领导的基础。再一次强调“美国优先”对于特朗普政府制定国家安全战略的指导意义以及特朗普总统以“美国优先”为核心的执政理念。
信奉“美国优先”的特朗普坦承，他在就任时“看到美国面临着一个极其危险的世界”，近年来各种威胁不断加剧。“无赖”政权正在发展核武器和导弹，以威胁整个地球。激进的伊斯兰恐怖组织正在蓬勃发展。恐怖分子控制了中东大片地区。竞争大国正在全球范围内大肆破坏美国的利益。
《美国国家安全战略》报告则声称，它基于“有原则的现实主义”（principled realism） ，认为美国处于一个“竞争的世界”：“中国和俄罗斯挑战美国的实力、影响力和利益，试图削弱美国的安全和繁荣。它们决心使经济变得更不自由和不公平，以发展它们的军事力量并控制信息和数据，以压制它们的社会，扩大它们的影响力。同时，朝鲜和伊朗决心摧毁各地区，威胁美国和美国的盟国，残暴地对待它们自己的人民。跨国威胁集团，从圣战恐怖分子到跨国犯罪组织，都在积极地试图伤害美国人。”
值得注意的是，这份《美国国家安全战略》报告强调，“修正主义国家”中国和俄罗斯争夺美国的地缘政治优势，试图将国际秩序向有利于它们的方向改变。以此报告发布为标志，特朗普政府将应对“大国竞争”作为战略重点。2017年12月19日，时任国防部长马蒂斯就新发布的《美国国家安全战略》发表演讲时说：“尽管我们将继续进行我们今天所从事的打击恐怖分子的战役，但大国竞争，而不是恐怖主义，是现在美国国家安全的首要重点。”重提“大国竞争”，这是冷战后二十余年来美国国家安全战略作出的最重大调整之一。
更为关键的是，特朗普政府认为中国是其“核心威胁”。2019年6月1日，美国国防部发布首份《印太战略报告》 （Indo-Pacific Strategy Report） ，该报告称，“印度—太平洋地区是（美国） 国防部的优先战区”。它还表示：“国家间战略竞争，即自由和压制性世界秩序愿景之间的地缘政治竞争，是美国国家安全的首要担忧（concern）。尤其是，中国共产党领导下的中国，企图通过军事现代化、影响军事行动和掠夺性经济来胁迫其他国家，以使该地区作出有利于它的重新调整。” 美国国务卿蓬佩奥也表示，“恐怖主义的风险较低”，他妄称，“中国共产党是我们时代的核心威胁”。这意味着，基于中国是美国“核心威胁”的臆断，特朗普政府“大国竞争”战略的主要矛头直至中国。
3、欧洲安全观的演变
2003年12月，欧盟发布首份安全战略报告——《欧洲安全战略》文件认为，现在不可能发生对任何欧盟成员国进行的大规模侵略。相反，欧洲面临着新的威胁，这些威胁更加多样化，更不那么明显，更不可预测。它指出，恐怖主义、大规模杀伤性武器扩散、地区冲突、失败国家、有组织犯罪，是欧盟面临的主要威胁。这些不同因素放在一起——致力于最大限度暴力的恐怖主义、大规模毁灭性武器的可用性、有组织犯罪、国家体系的削弱和武力的私有化——致使欧盟确实可能面临一个非常极端的威胁。文件还提出如下战略目标：应对威胁、加强欧盟邻近地区的安全、构建以有效多边主义为基础的国际秩序。这份文件将成员国遭受大规模侵略的风险降至最低，转而引导欧盟及其成员国应对新型威胁，意义十分重大。
2009年，欧盟理事会通过了《欧洲安全战略执行情况报告——在一个不断变化的世界里提供安全》文件。该文件认为，《欧洲安全战略》发现了一系列对欧盟利益的威胁和挑战。五年过去了，这些威胁和挑战都没有消失：有些变得更大，更加复杂。它提出，大规模杀伤性武器扩散、恐怖主义和有组织犯罪、网络安全、能源安全、气候变化都是欧洲所面临的主要威胁。不难发现，上述诸种威胁中，除了网络安全之外，其他都属于全球性挑战。
2010年2月，在西班牙6个月的欧盟轮值主席国任期期间，欧洲理事会通过了《欧盟内部安全战略》文件。该文件指出欧洲内部安全所面临的重大威胁：各种形式的恐怖主义、重大有组织犯罪、网络犯罪、跨境犯罪、暴力和天灾人祸。为应对上述威胁，欧盟层面将提供定期威胁预评估，加强计划制定、程序设计及善后处理，提高现场工作效率，促进信息共享、联合调查和行动及建立行动效果评估机制。这一战略还为形成欧洲安全模式提供了原则和行动指南。
此后，由于欧盟及其成员国面临若干新的复杂的安全威胁，突出表明需要在各层级进一步发挥协同作用，加强合作。当时许多安全问题都源于欧盟近邻地区的不稳定以及不断变化的各种形式的激进主义、暴力和恐怖主义。威胁越来越多样化，越来越国际化，越来越具有跨国界和跨部门的性质。2015年4月28日，欧盟委员会出台《欧洲安全议程》文件，并以它取代了《欧盟内部安全战略》。《欧洲安全议程》文件写道，“在未来五年中，这一更好、更紧密合作的框架应该用于处理欧洲安全的三个主要优先事项，同时适应未来可能演变的其他主要威胁。”文件提出，这三个优先事项是：对欧洲的恐怖袭击、重大有组织跨境犯罪、网络犯罪。它认为，针对这三种威胁，应立即采取行动。它们显然是相互关联的跨境威胁，而其多方面和国际层面特点表明，需要在欧盟层面作出有效和协调的应对。
《欧洲安全议程》还提出了在欧盟实现高水平内部安全所需采取的行动，指出这必须是一个共同的议程。它的成功实施依赖于全部有关行动者做得更多、合作得更好的政治承诺，其中包括欧盟机构、成员国和欧盟部门。它需要一个以安全为主要外部优先事项的全球视角。欧盟必须能够对突发事件作出反应，抓住新的机遇，预测和适应未来趋势和安全风险。
2016年6月，欧盟发布了题为《共同愿景，共同行动：一个强大的欧洲》的欧盟全球战略文件，指出恐怖主义、混合威胁、气候变化、经济波动及能源不安全，威胁欧盟的人民和领土，并主张必须把相互援助和团结的承诺化为行动，通过安全防御、反恐、网络安全、能源安全及战略传播等五条行动路线促进欧洲的集体安全。此后，欧盟还先后发布了四份报告，对2016年欧盟全球战略的执行情况加以总结，持续推进该项战略的贯彻落实。
梳理上述欧盟主要的安全战略文件及最新全球战略文件，可以看出，欧洲安全观伴随欧盟的新挑战与新威胁的出现而不断演变。换言之，更有效地应对各种安全威胁与挑战是欧洲安全观不断演变的内在动力。就其对威胁的界定和应对而言，欧洲安全观主要具有以下几个特点：
其一，自2003年发布首份《欧洲安全战略》报告以来，欧盟一直将恐怖主义视为首要威胁；同时，对应对其他威胁，如气候变化、网络安全、能源安全的重视程度不断提升。
其二，欧盟视野中的安全威胁日趋多样化、国际化，往往是原有的安全威胁尚未解决，新的安全威胁又出现了，呈现出欧盟内外安全威胁相互交织的态势。
其三，面对诸多安全威胁，欧盟并没有将自身当作一个被动应对者，相反，它一直将自己视为安全的提供者。另外，由于欧盟所面临的大多数威胁也属于全球性挑战，因此，欧盟对于多边协调合作以应对共同威胁与挑战，持有积极的开放态度。
4、“美国优先”外交政策对欧洲安全的冲击
传统意义上，美国是欧洲安全的保护者，这一义务源于北约第5条款的规定，至今仍保持效力。不过，由于特朗普政府调整了美国国家安全战略，奉行“美国优先”外交政策，一定意义上，它已成为欧洲安全的一个挑战因素，加剧了欧洲的不安全。这主要体现在以下两个方面。一方面，对比美国的安全战略与欧盟的安全观可以发现，双方并不在一个“节奏”上，这无疑会对美欧的安全合作造成困难，从而损害双方的安全利益。当前，美欧安全观上的分歧至少突出体现在以下三点：
其一，在威胁来源上。欧洲的安全威胁可谓林林总总，使美国担忧的威胁显然少得多。特别是，双方在是否将中、俄作为安全威胁上存在分歧。与美国不同，欧盟避免将俄罗斯界定为欧洲安全的威胁，其对中国的看法则尤为积极。在这个问题上，刚刚脱欧的英国也与美国之间存在分歧。不久前，在美英两国外长一同接受采访时，谈及安全威胁问题，与美国国务卿蓬佩奥的“中国威胁论”形成鲜明对照，英国外交大臣多米尼克·拉布（Dominic Raab） 则列举了恐怖威胁、网络犯罪、流行疾病等多种威胁，并避免将中国说成是英国的安全威胁。
其二，在首要威胁问题上。是“大国竞争”还是“恐怖主义”，目前美欧各执一词。具有讽刺意味的是，有学者研究认为，当初《欧洲安全战略》报告将恐怖主义确定为欧洲安全的首要威胁还是出于向当时美国政府的反恐政策靠拢的考虑。时过境迁，正如当年“9·11”事件发生后美国战略迅速调整一样，此番美国战略再次调整，欧洲会如何适应？特别是双方如何协调关于首要威胁的立场，值得关注。
其三，在对华认知上。即便美国不断施压，欧洲政界主流还是保持了相对独立的立场，这一点在不久前北约伦敦峰会发表的声明中得到了很好的印证，该声明在阐述涉华立场时写道，“我们认识到，中国日益增长的影响力和国际政策带来了机遇和挑战，我们需要作为一个同盟共同应对。”总体上看，这是一个相对灵活的表态，它北约的立场并没有倒向美国一方。
其四，与此相关，在华为5G技术等相关问题上，美欧之间的立场也不一致。美国政府声称，第五代无线技术（5G） 将成为未来经济和公共服务的支柱，新的网络社会将严重依赖于创新的新应用。各国现在必须采取行动，保护新兴的5G网络，因为风险之高无以复加。“由于有这么大的风险，迫切需要值得信赖的公司建造这些21世纪的信息动脉。具体来说，至关重要的是，欧洲国家不能将其关键基础设施的控制权交给华为（Huawei） 或中兴通讯（ZTE） 等中国科技巨头。”为了围堵华为，特朗普政府不遗余力地游说欧洲盟国，试图迫使他们放弃与华为的合作。
迄今，美国的外交行为虽收到一些效果，但并未达到其预期目的。比如，2020年1月28日，英国政府决定允许华为有限参与到建设其5G网络的非核心部分。欧盟、德国也都没有关闭与华为合作的大门，法国的合作意向则相对更为积极。不过，可以肯定，特朗普政府不会放弃在对华关系以及华为5G问题上继续向欧洲国家施压。与此同时，这种以“美国优先”为出发点的施压政策本身就有违欧洲利益，因而也会遭到欧洲国家不同程度的抵制。
另一方面，特朗普政府以“美国优先”为指南，在国际事务中奉行单边主义外交政策，其做法很大程度上会使欧洲的安全利益受到冲击，加剧欧洲的不安全。“美国优先”是特朗普政府推行单边主义外交政策的“通行证”。这是因为，自2017年执政以来，特朗普政府就“刮起了退群风”，先后单方面宣布退出一系列国际条约、协议、协定。其中，与欧洲的安全利益密切相关的有《巴黎协定》、《伊朗核问题协议》（JCPOA）、《中导条约》（INF）等。
2015年底达成的《巴黎协定》被认为是应对气候变化的里程碑。欧洲对气候变化问题十分关注，长期以来将其视为主要安全威胁。在2020年初召开的第56届慕尼黑安全会议期间，气候变化是重要议题之一。2020年2月13日，国际气候与安全军事委员会（IMCCS） 专家组发布《世界气候与安全报告2020》 （World Climate and Security Report 2020），报告指出，安全和军事专家越来越关注气候变化对安全的影响，其中许多人认为未来20年，气候变化对全球安全造成的风险将是巨大的或更高的，并建议加强“气候防护”国际安全，包括在基础设施、机构和政策以及大幅减排方面，以避免重大甚至灾难性的安全威胁。足见在气候变化问题上特朗普政府是多么“特立独行”。
此外，2018年底，特朗普总统还曾未经与欧洲盟友协商就单方面作出从叙利亚撤军的决定，此举再一次暴露他一贯无视盟国安全利益的立场。而随着在叙利亚的反恐战争接近尾声，特朗普还多次威胁，如果欧洲领导人不同意接收被抓捕的据称来自欧洲的恐怖分子，则他就将把那些恐怖分子释放回欧洲。显然，这将会对欧洲的安全构成直接威胁。
5、不容低估的影响
西方不安全感日益加剧。美欧安全上的分歧不断增多，西方内部焦虑情绪进一步弥漫，不可避免会对国际安全、跨大西洋关系及国际秩序的未来产生深远影响。
就国际安全而言，由于西方，特别是美国不安全感的加剧，及其推行“大国竞争”战略，奉行单边主义外交政策，导致国际安全形势日趋紧张。这主要体现在以下三个方面。
其一，为增强进行“大国竞争”的军事实力，特朗普政府大幅增加军费投入。与此同时，它还强势向北约盟国施压，要求它们增加军费开支，分担美国的防务负担，由此带动新一轮全球军费增长，为国际安全注入不安定因素。自上任以来，特朗普总统连年增加国防开支。2019年其防务开支的增长率高达6.6%，为美国十年来最高，带动当年全球防务开支增长达4.0%。同年9月，特朗普宣称，自从他当选以来，美国已花费超过2.5万亿美元用于彻底重建美国军队。11月29日，北约秘书长斯托尔滕贝格（Jens Stoltenberg） 宣布，2019年，欧洲盟国和加拿大的国防开支实际增长4.6%，这是连续第五年增长。他还透露，到2020年底，这些盟国自2016年以来的国防投资将在目前的1300亿美元基础上再增加1000多亿美元。根据最新估计，到2024年底，国防支出的累计增幅将达到4000亿美元。
其二，特朗普政府强势推动“大国竞争”战略，目标直指中、俄，迫使其他国家在大国之间选边站队。尤其是亚太地区，特朗普政府以“印太战略”为抓手，强化美印日澳四国合作机制。与该地区一些国家频繁举行军事演习，为亚太地区增添不稳定甚至破坏性因素。
其三，与此相关，特朗普政府以“大国竞争”取代大国合作，奉行单边主义外交政策，导致一系列地区性、全球性威胁与挑战，如核不扩散问题、气候变化、流行疾病、局部动荡与冲突、人道灾难、难民问题、贫困问题、粮食安全及水资源安全等得不到应有的关注，原有的相关国际合作遭到破坏，放任“一种不可接受的全球不安全状态”危及国际安全。
就跨大西洋关系而言，自北约成立以来，安全关系一直是美欧关系的核心与支柱。当下，由于双方在安全上的分歧不断增多，跨大西洋关系安全纽带已显松弛，其负面影响也已显现：慕尼黑安全会议一向是美欧“家庭聚会”的场所，现在却变成相互攻讦的舞台。双方无法在基本问题的认知上达成一致：欧洲认为西方正在从国际舞台上“撤退”，而美国国务卿蓬佩奥则针锋相对地认为“西方在获胜”。
德法等国领导人难掩他们对跨大西洋关系的失望。早在2017年5月，德国总理默克尔就公开表示，“完全依赖别人的日子过去了”，她说，“我们欧洲人真的必须把自己的命运掌握在自己手中……为自己的未来和命运而战”。法国总统马克龙提出“欧洲干预倡议”，呼吁建立“欧洲军”，意在减少对美国的安全依赖。他还语出惊人，说北约正在经历“脑死亡”。马克龙主张欧洲制定自己的战略，管理欧洲的事情。他认为对待俄罗斯，欧洲需要有自己的政策，而不仅仅是跨大西洋政策。对于马克龙的“欧洲军”建议，德国总理默克尔持赞同的态度。
对于导致跨大西洋关系凝聚力下降的原因，欧盟—亚洲中心主任弗雷泽·卡梅伦（Fraser Cameron）认为：“ 这一切都与美国总统唐纳德·特朗普有关。特朗普不相信同盟，无论是在欧洲的同盟还是在亚洲的，他认为外交政策纯粹是交易性的，这导致了西方国家的分裂。如果从这个角度看，跨大西洋关系则很可能在特朗普后时代会再度“焕发生机”，这恐怕也是欧洲人所期待的。
不过，有学者则认为，当前跨大西洋关系变化的原因在于，“对美国来说，欧洲是一个已经解决的战略问题。在言语和行动上，美国正从欧洲大国的角色——将其在欧洲的作用和存在视为追求国家利益的一部分——中脱身。对华盛顿来说，北约应该是美国全球影响力的一部分，而不是负担”。显然，华盛顿这两方面的战略意图都与欧洲的利益相脱节，这是因为，虽然欧洲国家，尤其是波罗的海三国都希望美国的战略重心仍留在欧洲，继续充当欧洲免遭俄罗斯威胁的安全屏障，但它们并没有准备充当美国全球战略的工具。这种战略意图上的分歧是导致跨大西洋关系裂痕加深的重要原因。
就国际秩序而言，从特朗普政府发表的一系列战略报告来看，它企图打造一个美中对立、以所谓“自由”和“压制”为标志的既分裂又相互竞争的世界秩序。对于欧洲而言，这是一个不容回避、存在争议，因而也必然引起更大焦虑和不安的问题。2016年以来，伴随特朗普的当选、英国脱欧提上议事日程及民粹主义在欧美国家抬头，西方的焦虑进一步上升。慕尼黑安全会议作为美欧协商安全和防务事务的平台，不期成为它们宣泄焦虑的窗口。本年度慕尼黑安全会议报告《西方的缺失》写道：“世界范围内影响深远的权力转移和快速的技术变革导致了一种焦虑和不安感。世界正在变得不那么西方化。但更重要的是，西方本身也可能变得不那么西方化。这就是我们所说的‘西方的缺失’。”它主要反映了欧洲对于“如果西方把舞台留给其他国家，这对世界意味着什么”的焦虑，这种焦虑或许有助于推动欧洲的集体自省，特别是其在塑造国际秩序中发挥何种作用的积极探索。
尽管这种探索并非始于特朗普当选，但无疑特朗普时期的美国战略调整及美欧关系变化强化了这种探索的紧迫性。为此，有欧洲学者呼吁：“欧盟应将捍卫重新设计的基于规则的秩序作为其全球战略的中心，并通过加强欧洲的金融独立性和安全能力来支持这一战略，欧盟还应优先努力弥补美国总统特朗普的政策造成的全球外交赤字。”倘若欧洲听从这样的召唤，鉴于其一贯的多边主义利益诉求，则其为此而作出的努力可能有助于推动构建以多边主义为基石的国际秩序。
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发表于 2020-6-24 11:05:53
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