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杜志雄（中国社会科学院农村发展研究所研究员）
最近，来自浙江湖州的两则与农村建设用地相关的新闻受到广泛关注。其一是6月8日，全国首宗农业经营性项目“标准地”在两山理念诞生地安吉成功出让。该农业“标准地”由递铺街道鲁家村股份经济合作社委托挂牌出让，共计693平方米，出让年限至2058年，被安吉盈元家庭农场以33.6万元的价格摘得；其二是6月12日德清的全国首宗农村集体经营性建设用地入市项目——开元颐居地热森林度假酒店正式对外营业启用。
这两则新闻之所以引起关注同时也值得关注，主要有三个方面的的原因。
首先，它们反映的虽然都是农村土地利用制度安排如何适应乡村产业融合发展和乡村全面振兴需要的故事，但实际上他们又是有着重大差别的。前者是基层根据乡村产业融合发展和振兴的实际需要，围绕农村土地资源合理利用进行的制度与政策新创设，而后者则是始于2015年自上而下推进的农村集体经营性建设用地入世改革试点的开花结果。
农业“标准地”是指以农业特色优势产业为基础的休闲农业、农业科技服务、农产品营销服务等一二三产融合发展项目建设用地。这是浙江省湖州市政府于2019年6月为进一步促进乡村振兴战略实施，满足农业项目建设用地需求，推动一二三产业融合发展，促进产业兴旺而专门创设的一种农村土地利用制度。这种制度创设，在当时始于2018年底的“大棚房”整治全面推进，受规划空间保障、新增建设用地指标的限制，休闲农业等新乡村产业主体依照合理合法的程序申请建设用地十分困难并影响乡村产业融合发展大局的形势下，是十分必要的，它也反映出湖州市委市政府根据湖州乡村产业发展特色，解乡村产业融合发展土地之困的责任和担当。
其次，我们可以发现，农村土地制度，无论是对旧的土地制度和政策的调整改革还是新的土地政策和制度的创设和落实，从发起到见成效，时间都极其漫长。土地制度是中国农村的基本制度，它涉及的面以及牵涉的利益格局调整都极为广泛与复杂，同时它还涉及相关法律的适应性调整等等。谋定而动、稳步推进和慎重推广极其重要。湖州市德清县作为农村集体经营性建设用地改革试点县，首宗直接入市的地块从交易、建设到开业经历了5年多时间。农业“标准地”从2019年6月底创设到今年6月初完成第一宗农业“标准地”成功出让也经历了一年多的时间。这个时间本身也已表明农村土地改革的艰难和复杂，在对待农村土地制度改革的时效性上，抱着“一改就灵、一改见效”的态度是不切实际的。
第三，农村土地制度改革究竟应该以谁的利益为基本立足点。农地制度改革的出发点可以说多元的，如提高农村土地利用效率、服务乡村产业发展需要、增加农民和农村集体收入等等不一而足，但无论改革的出发点是什么，改革过程中是否充分保护了农民的利益，是否真正落实了以人民利益为依归则是衡量一切改革成效的根本标准。据了解，5年来，德清县农村集体经营性建设用地已入市241宗，面积1952.29亩，入市总额5.59亿元，实现集体收益4.48亿元，这项改革大大促进了农民财产性收入的提高，同时也大大提高了村集体收入，从而为改善农民公共服务提供了资金保障。
而农业“标准地”的制度创设，其实质是市及各区县积极统筹建设用地指标，每年安排一定量的用地指标来保障农业产业融合项目开发对建设用地之需。将建设用地指标用于农业项目，对于基层政府而言，尤其是在城市建设用地指标还极为紧缺、地价城大于乡的情况下，本质上是一种利益的让渡。尽管中央政府近年来以政策号召的形式多次提出，如相关文件规定，一些涉农农业项目可以安排5—8%的建设用地指标等。但这个规定和承诺在项目运行后，由于建设用地指标没能进入到土地利用规划中而无法落实，有的能落实也因存在指标被挪作他用而无法兑现的情形。两厢对照，不难发现，农业“标准地”制度是真正为满足乡村产业融合发展需要创设的，是以农民的利益为依归的。
乡村产业发展和振兴，是实现习近平总书记十九大提出的乡村振兴战略目标的前提和基础。当前乡村产业发展过程中，以休闲和旅游为载体，集成乡村各种产业产品为一体的乡村融合型产业发展对建设用地有巨大需求。通过深化农村土地制度改革、创设新的土地使用制度来适应和满足这个需求变得十分迫切。在大力推进自上而下的农村土地制度改革试点的同时，鉴于改革是系统工程，不可能一蹴而就，远水解不了近渴的现实，应该支持和鼓励基层政府适应乡村振兴的长远目标需求，在协调好政府、企业、村集体和农民利益、以保护和增加农民利益为落脚点以及合法合规前提下，积极创新土地利用政策，切实为乡村产业发展提供立足之基，推进乡村包括产业发展在内的全面振兴。
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发表于 2020-6-29 16:52:02
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