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庹国柱（农村保险研究所所长）
在探讨高质量发展农业保险时，不能忽视农业保险的监管问题，因为目前农业保险监管制度建设的滞后，正在对农业保险的发展产生消极影响。从某种意义上来说，监管效率高低关乎政策性农业保险的成败，农业保险的高质量发展需要与之配套的高质量监管。
此前十余年的农业保险发展历程中，各相关监管部门（主要是原保监会和财政部），对农险市场的监管以及整个农险行业的管理作出了巨大努力，其成就有目共睹。但是，无论是监管机构建设，还是监管制度和规则的完善，都还存在许多亟待解决的问题。所以，四部委发布的《关于高质量发展农业保险的指导意见》（以下简称《指导意见》）从不同角度强调了加强和完善农业保险监管的问题。下文将对农业保险的监管制度建设和改革问题进行深入探讨。
一、对政策性农业保险既要监督也要管理
保险“监管”这一术语，本身应包含“监督”和“管理”两个方面的含义，也就是通常意义上的市场监督和行业管理。市场监督的主要责任众所周知，即市场行为监督、偿付能力监督和公司治理结构监督。作为保险执法部门，对法律负责。所谓行业管理，其主要职责是作为行业的行政主管部门，对保险行业的规划、发展、业绩进行管理和考核，并对上级行政部门进行汇报。
对于一般商业性保险业务而言，国外主要强调市场监督，由“监督官协会”执行。目的仅在于维护市场交易的公平性和保护消费者合法权益。保险行业的发展是快是慢、是成是败，与监督部门无关。但对于我国银保监会来说，不仅要对保险行业进行“市场监督”，其作为业务主管部门，还承担“行业管理”责任。对于我国保险监管部门一身兼二任的利弊问题，也曾经有过几度争论，但目前并无定论。
在政策性农业保险领域，根据笔者的考察，几乎各国监管部门都是既监督又管理，同时行使两方面的权力，可谓既当“裁判员”，又当“教练员”。在我国也是如此，监管部门既要监督市场的交易主体（保险方、投保方），也要监督政策性农业保险交易中一个特殊的参与者——地方政府，这是作为“裁判”的职责。除此之外，政府相关部门为了使此项农业发展政策能够获得预期效果，更要从制度、政策供给到业务发展规划、项目实施，加以管理和协调，以保证该制度的可持续性，这是作为“教练员”的职责。故本文讨论监管制度建设，其范围涉及监督和管理。
之所以对政策性农业保险既要实施监督又要进行管理，是因为政策性农业保险不是单纯的保险，或者说不是一般商业性保险。一般商业性保险的直接目标是让被保险人获得风险保障，保险人获得管理费用和社会平均利润。这也是社会资本选择投资商业保险行业的主要动机。当然，作为一种间接结果或者衍生的效益，保险的发展促进了社会经济的发展，某些方面的社会管理得到改善，这种见解被人们称为保险的“社会管理功能”。
而政策性农业保险的特殊性至少反映在两个方面：第一，与一般商业性保险不同，政策性农业保险在本质上并不是保险，而是政府为达到管理农业风险和实现农业发展目标，利用保险这种再分配方式和手段，所实行的农业政策。这种政策的目标不是为了保险而是为了农业发展，所以有的国家，政府直接“操刀”做起了农业保险。我国选择了“PPP”（政府市场合作）模式，充分利用了商业保险机构的资本、技术和人才条件，在这种模式下，不仅要让被保险农户获得风险保障，经办机构也需要获得费用补偿和适当利润，同时还要实现政府的农业支持和保护的政策目标（包括农业现代化、乡村振兴等）。第二，政府多层面参与保险业务活动，是为了降低交易成本和尽可能扩大保险覆盖率，更好地实现其政策效果，一旦多数农户不参与的话，就难以达到政策目标。
与这种政策性农业保险相匹配的是，监管机构要承担双重职责，即市场监督职责和行业管理职责。对于前者，如前所述，是要保证农业保险市场的公平交易，维护被保险人的合法利益；对于后者，是要提供一个从前期的制定发展规划、教育宣传到超赔责任分担制度的系统管理平台，为农业保险的顺利运行提供多方面的管理服务。没有这个管理职责和服务平台，也就没有可持续发展的政策性农业保险。
二、监管制度建设滞后难以满足农业保险的高质量发展需要
据笔者的调查，目前农业保险发展虽然成绩斐然，但存在的问题也不少，其中一些问题与监管体制建设滞后和监管规则不完善高度相关。集中体现在以下四大方面。
1.保险公司赚钱期望和政策性农业保险目标的矛盾
部分参与经营农业保险的公司要考核经营利润，这本来无可厚非，但如果要求这些公司年年有余甚至利润逐年递增，就会把公司经营层逼进一个死胡同。灾害损失较小的年份自然皆大欢喜，而灾害损失较大的年份，要实现同样甚至更多的利润增长，只能使这些农业保险公司千方百计压低赔付，于是，“协议赔付”就会出现，惜赔、拒赔的案例越来越多，受灾农民将成为最大的受害者，纠纷自然不可避免。这在根本上有违发展农业保险的政策目标。无论保险金额高低，投保农户总是利益受损者，如此一来他们的投保积极性必然降低。久而久之，农业保险的政策目标将很难实现。
本来，我国可借鉴同样采用“PPP”模式的美国的做法。美国的农业保险预期利润是公开透明的，其长期经营的平均利润水平与财产保险行业的平均利润持平，不可能出现超出该水平的“超额利润”。在这种情形下，一家公司进不进农险市场自己去权衡。但在我国，政府至少目前还没有控制超额利润的机制和手段，这个矛盾还难以解决。而这方面的矛盾突出，又与下文的第二个矛盾密切相关。
2.政府对产品的定价能力缺失与公司经营绩效真实性的矛盾
农业保险产品定价的科学性和公平性是农业保险顺利及健康推进的基础。有了科学和公平的定价，就不会出现讨价还价现象，更不会有人对财政补贴资金使用效果的优劣存在疑虑。在其他农业保险发达的国家，之所以不存在这方面的问题，是因为这些国家基本上都是政府根据保险精算原理来定价，既不让经营者吃亏，也不会让经营者有获得超出行业长期平均利润的可能。由于条件所限，我国农业保险定价权在保险公司，公司定价的公平性和合理性一直难以保证。因此，每年保险的简单赔付率公布之后，都会引来大片的公众质疑声，十二年的平均赔付率算出来更是如此。政府与保险公司在保险费率上的讨价还价情况也越来越多，彼此间的质疑和不信任一直存在，至今没有解决途径。
另一方面，政府在产品定价方面长期无能为力，由此产生了许多本该避免的经营违规违法问题。例如，我国农业保险政策下，农户要交大约20%的保险费，而围绕这个20%，各家公司无论是作为竞争手段，还是作为利润的获取项目，产生了许多纠纷及恶意竞争等问题，由此被监管部门屡屡问责。此外，也因此衍生了不少监管与被监管的矛盾。试想，如果费率由政府科学、公平厘定，监管部门就不会因为20%的保险费与保险公司“斗智斗勇”，政府也不会围绕保险公司的赔付率高低问题纠缠不休，更不会因此产生监管和被监管的尖锐矛盾。
观察美国1990～2015年间，26年的农业保险赔付数据，有的典型年份，全国保险的纯保费赔付率只有30%多，但也有11年超过100%。年际之间的赔付率很低或者出现巨大亏损，都相当正常。政府对此表现得非常平静，公司也都能欣然接受。推及我国，如果各家保险公司在得到政府补贴之后无需向农户收取20%、30%的保险费，农户、政府将皆大欢喜。但客观事实是，目前我国政府厘定的费率包括纯风险损失率、经营所必要的费用率和适当的利润率，站在政府角度这是科学公平的，但保险公司是逐利的，其对利润的追求没有上限，因此在政府定价能力缺失的情况下，期待保险公司让利并不现实。
3.违规违法经营行为屡禁不止与监管机关鞭长莫及的矛盾
我国农险事业发展很快，进入农险经营的公司越来越多，这些公司点多面广，业务都在田间地头，而监管部门却设在省级和中央，导致实际工作中力不从心、鞭长莫及。每年监管机关都会对一些公司的违法违规经营行为开出不少罚单，如同所谓的“三虚”问题，这些现象屡禁不止，除了上面提到的政府缺乏定价能力的因素外，还有我国监管机关分散、监管力量不足、制裁不力的原因。有的省份财政部门和银保监部门为招标、业务监管等问题相互扯皮，难以达成一致意见，如此现象并不少见。这样的监管状态，给少数不守规矩的公司实施违法违规行为提供了可乘之机。再加上监管力量不足，以及实施检查的随机性和小概率性，少数保险公司员工会抱着侥幸心理触碰红线。诸多客观原因，导致这些违规违法行为很难被查处，即便一些严重违规行为被查处后，执行惩戒也存在障碍。
4.地方政府权利难以约束与农业保险赔付可能不到位的矛盾
如上所述，地方政府参与农业保险活动，是政策性农业保险的应有之义。但不同国家的政策性农业保险，在政府的参与方式和参与深度上存在很大差别。大部分农业保险发达的国家，政府只是在中央（和省级）层面参与，主要提供各种政策支持，以及设计产品、做好精算定价，或为公司精算提供便利、为大灾损失条件下的超赔责任提供比较完备的解决方案等。但在我国，政府除了要履行上述中央政府的职责外，地方政府特别是基层政府也要参与到农业保险活动中来，这是我国农业保险发展的特殊性所在，也是我国农业农村发展现状和保险业发展阶段的使然。
问题是，由于认识和经验不足，我国地方政府对于如何参与和管理农业保险并不了解，对参与的方式、内容和深度缺乏把握，中央政府也没有制定出完整的、可操作性强的规则，由此不可避免地出现了许多所谓“缺位”和“越位”问题。特别是“越位”问题，如县级政府亲自掌控招标，截留和挪用上级财政下拨的农业保险费补贴款；说好给地方特色保险产品保费补贴，保险合同执行后，又赖账不支付补贴款；不经授权“代表”农户与保险机构搞“协议赔付”，等等。在我国地方政府信用缺失的环境下，有的公司似乎也就有了拖延赔付、压低赔付甚至拒绝赔付的理由，正所谓“上有政策，下有对策”。其后果是投保农户遭殃，农业保险“变味”甚至“变质”。
《指导意见》的目标，就是要实现我国农业保险的高质量发展，高质量发展的最终目标，就是文件中说的“更好地满足‘三农’领域日益增长的风险保障需求”和“实现补贴有效率、产业有保障、农民得实惠、机构可持续的多赢格局”。
这些目标的达成和实现，需要我们在制度上、政策上进行多方面的调整和改进，监管体制改革和监管规则建设的加强、完善是不可缺少的配套手段。特别是在我国实行“政府市场合作模式”的条件下，更要协调好政府和市场间的利益关系，协调好公司和农户间的利益关系，进行监管制度和手段的优化、完善。从这个意义上讲，没有高效率的监管体制、高水平的监管队伍和完善的监管规则，农业保险就不可能“持续提质增效、转型升级”，就谈不上高质量发展。可见，加强农业保险监督管理体制和制度建设刻不容缓。
三、农业保险监管制度建设的主要任务和目标
1.《指导意见》特别强调加强监督管理问题
针对这些现实问题，在加强监管制度建设方面，《指导意见》在多个层面都有新的具体的陈述。
针对有关对“政府和市场合作”制度模式的质疑，坚持了“政府引导，市场运作，自主自愿，协同推进”的基本原则。并强调“更好地发挥政府引导和推动作用，通过加大政策扶持力度，强化业务监管，规范市场秩序，为农业保险发展营造良好的市场环境”。
针对保险经营在不少地方存在的亟待规范问题，《指导意见》第七条提出“保险机构要做到惠农政策、承保情况、理赔结果、服务标准、监管要求‘五公开’，做到定损到户、理赔到户不惜赔，不拖赔。切实提高承保理赔效率，健全科学精准高效的查勘定损机制”。第十条强调，要“加强财政补贴资金监管，对骗取财政补贴资金的保险机构，依法予以处理，实行失信联合惩戒。进一步规范农业保险市场秩序，降低农业保险运行成本，加大对保险机构资本不实、大灾风险安排不足、虚假承保、虚假理赔等行为的处罚力度，对未达到基本经营要求、存在重大违规行为和重大风险隐患的保险机构，坚决依法将其清退出农业保险市场”。
针对地方政府在农险活动中缺乏行为规范的问题，第八条规定“明晰政府与市场边界，地方各级政府不参与农业保险的具体经营。在充分尊重保险机构产品开发、精算定价、承保理赔等经营自主权的基础上，通过给予必要的保费补贴、大灾赔付、提供信息数据等支持，调动市场主体积极性。基层政府部门和相关单位可以按照有关规定，协助农户和保险机构办理农业保险业务”。第十五条提出“制定全国统一的农业保险招投标办法，加强对保险机构的规范管理。各地要结合本地实际情况，建立以服务能力为导向的保险机构招投标和动态考评制度”。
针对管理制度建设滞后的问题，第九条指出，要“完善大灾风险分散机制。加快建立财政支持的多方参与、风险共担、多层分散的农业保险大灾风险分散制度。落实农业保险大灾风险准备金制度，增强保险机构应对农业大灾风险能力。增加农业保险再保险供给，扩大农业保险承保能力，完善再保险体系和分保机制”。第十二条指出，要“加强农业保险风险区划研究，构建农业生产风险地图，发布中国农业保险纯风险损失费率，研究制定主要农作物、主要牲畜、重要‘菜篮子’品种和森林草原保险示范性条款，为保险机构产品开发、费率调整提供技术支持。建立科学的保险费率动态调整机制，实现基于地区风险的差异化定价，真实反映农业生产风险状况”。第十三条指出，“通过整合财政、农业农村、保险监督管理、林业草原等部门以及保险机构等涉农数据和信息，动态掌握参保农民和农业生产经营组织相关情况，从源头上防止弄虚作假和骗取财政补贴资金等行为”。第十八条提出，要“研究设立农业保险宣传教育培训计划”，旨在提高干部、员工和农民的农业保险知识和法律法规认知水平。
针对目前的监督管理体制不适应的问题，第十六条提出“财政部会同中央农办，农业农村部、银保监会、国家林草局等部门成立农业保险工作小组，统筹规划、协同推进农业保险工作”，“各省级党委和政府要组织制定工作方案，成立由财政部门牵头，农业农村、保险监管和林业草原等部门参与的农业保险工作小组，确定本地区农业保险财政支持政策和重点，统筹推进农业保险工作”。
2.监督体制和制度建设的目标
（1）监管机构要一元化
《指导意见》之所以提出要实施监督管理机构和机制改革，是因为多部门多元化的监督和管理模式已经无法适应高质量发展农业保险的客观要求，在监管体制上应该实行一元化。只有这样，才能避免政出多门、部门间监管意见不一致的现象，因为部门间相互推诿，不仅协调成本很高，也影响监管规则的正确制定和认真实施，造成监管失败或者监管低效率的后果。
（2）监管对象要全面化
监管对象全面化是由农业保险监管的特点决定的。目前的监管，财政部只负责资金的预算和拨付，银保监会只管保险业务，而对作为农险活动中的重要参与者——地方政府却缺乏监管，而恰恰很多问题就出在地方政府层面，这里一直是农业保险监管的真空地带。这种局面对当地农业保险的顺畅开展存在很大的影响。所以，建议监管部门不仅要对保险经营机构、投保农户进行监管，也要对地方政府进行实质和有效的监管。目前亟需出台具体的规定和实施办法，最好将之纳入《农业保险条例》的规范之中，如此才能较好、有效地解决上述诸多问题。
（3）监管规则要细致化
仅从农业保险监督的角度考察，一般保险业务所需要的市场行为监管、偿付能力监管和公司治理结构的监管，对农险经营机构都是必要的。但从目前的实际情况来看，偿付能力方面的问题并不突出，那些专业性农险公司的偿付能力都很强，综合性财险公司除少数小公司存在一些困难外，大部分公司也都有这个能力。此外，很多保险公司的治理结构虽然也存在问题，个别公司问题甚至比较突出，但还没有对农业保险业务产生较大影响，而且对此保险监管机构也有一套比较成熟的监管规则和流程。
相比之下，在市场行为方面，各类公司都不同程度存在违规违法问题。究其原因，有的是明知故犯，但也有的是因为对法律法规不够了解。目前，这方面相关的监管规则还是太少、太泛。比如，进入退出规则，招投标管理办法、农险业务单独核算规则，准备金和大灾准备金的提取和使用规则，承保和定损理赔的科技应用管理规则，农户自缴保费的审查定性规则，财政补贴的拨款和结算规则等，有些法律法规有待完善，有些正在制定，有些还没有提上日程。只有拥有完善、细致、操作性强的监管规则，检查起来不留自由裁量权，农险的路才会好走得多。
（4）监管责任要“扩大化”
之所以提出监管责任“扩大化”，主要源于我们的监管机关需要更加关注业务监督责任之外的管理责任。
也许是缺乏明确的规定和要求，实践中对于监管机构的管理责任往往容易忽视。如《农业保险条例》第五条早就规定，“县级以上地方人民政府统一领导、组织、协调本行政区域的农业保险工作，建立健全推进农业保险发展的工作机制。县级以上地方人民政府有关部门按照本级人民政府规定的职责，负责本行政区域农业保险推进、管理的相关工作”。这一条在很多地方，特别是县级政府层面很少被重视。这与上级政府监管机构没有提供这方面的具体指导和要求不无关系。实际上，中央管理部门应当指导各省制定本地的农业保险发展规划和方案，包括提供《省级政府农业保险规划和发展制定指南》，或提供《县级政府推进农业保险发展的工作机制》的范本，以推动这方面的工作落实。另外，对于各相关部门如何为保险产品开发和精算提供数据支持及技术帮助，也需要制定相关管理规定。特别是《指导意见》中提出的“设立农业保险宣传教育培训计划”，这是针对性很强的一项管理工作，对广大基层与农业保险打交道的政府工作人员和投保农民，有计划、有组织地开展相关知识和技术的培训非常必要，此举对于提高干部和群众的风险和保险意识、减少保险活动中的盲目性和被动性、使保险经营更加规范顺畅都十分有利。当然，这些事情非单家公司或者学术机构独自能完成，需要政府、保险公司、监管机构等多方的共同协商及配合。
对干部和农民进行专业培训，这也是其他国家的一个重要经验。2018年美国农业法案中，在农业保险管理经费和创新资金都下调的情况下，仍斥资500万美元，用于农民风险管理和保险方面的培训，该金额占管理经费的七分之五、研究创新资金的八分之五，足见美国对培训工作的重视。
（5）监管队伍要专业化
中央农业保险监管机构已经认识到我国监管力量严重不足的现状。农业保险既是政策，也是保险，具有较强的专业性、技术性和政策性，我们的监管干部需要提高自身的专业技术水平，特别是将来由财政部会同农业农村部、银保监会和林草局，组建一个统一的管理机构，需要一定数量的监管人员。从某种意义上来说，这支队伍的专业化水平高低，决定着发展农业保险的质量高低。《指导意见》第十八条还提出“建立常态化检查机制，充分利用银保监会派出机构资源，加强基层保险监管”，如若实现必将大大增加监管队伍的力量。省级以下的银保监机构的工作人员，也需要有计划地为之提供专业训练，以帮助他们熟悉农业保险业务，提高专业化水平。
总之，政策性农业保险进入了一个从粗放发展到高质量发展的转变时期，自然将农业保险的监管制度建设推向一个历史的新阶段，监管部门肩负着历史重任。借《指导意见》的东风，如果能把监管制度建设向前推动一大步，保证农业保险高质量发展顺利实现，将是一件利国利民的大事。
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