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  版块   三农调研   孔祥智:产权制度改革与农村集体经济发展
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孔祥智:产权制度改革与农村集体经济发展

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孔祥智(中国人民大学农业与农村发展学院教授)

  在“统分结合”的双层经营体制中,农村集体经济组织一直承担着“统”的重要作用,但农业部门数据显示,2015年,在全国58.4万个村中全年没有任何集体收益的村占比高达55.3%,年收入5万元以下的村占比21.7%,收入拮据使集体经济组织无法充分发挥统一经营作用。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对统一经营的范畴作了重新界定,“统一经营要向发展农户联合与合作,形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变,发展集体经济、增强集体组织服务功能,培育农民新型合作组织,发展各种农业社会化服务组织,鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制,着力提高组织化程度。”这要求集体经济组织要充分发挥为分散的家庭经营主体服务的作用,同时我国的特殊国情、特殊制度背景决定集体经济组织不能在统一经营中缺位,否则,仅依靠市场机制调节经营性组织的服务行为很有可能造成市场失灵现象,特别是在突发公共卫生事件或自然灾害时,单纯依靠经营性组织会造成效率损失,最终损害小农户利益。然而,集体经济组织的低收入状况又使其无法行使统一经营职责。这一矛盾现象使得农村基本经营制度一直处于不稳定状态。而近年来开展的农村集体产权制度改革则对集体经济发展产生了积极的促进作用,因此,应构建产权制度改革促进农村集体经济发展的理论框架,从理论层面进行深入讨论。
  一、“产权清晰+制度激励”分析框架
  所谓产权,按照德姆塞茨的说法,“包括一个人或其他人受损或者受益的权利”,“产权是一种社会工具,其重要性就在于事实上它们能帮助一个人形成他与其他人进行交易时的合理预期。”阿尔钦认为,“产权是一个社会所强制实施的选择一种经济品使用的权利。”西方经济学家认为,产权具有排他性,属于能以一定方式使用一种稀缺资源的产权人;产权是可分割的,可以细分为占有权、使用权、收益权、转让权;产权具有可处置性,产权人无论获得哪种意义上的产权,都可以进行处置,除非合约有明确规定;产权是有限的,任何产权与其他产权之间都有清晰的界限,并且任何产权都有时间、空间界限。
  产权经济学源于科斯的企业理论,即科斯定理。“权利的界定是市场交易的基本前提,……最终结果(促进产值最大化)与法律裁决无关。”“这是科斯定理的实质。……这一结果取决于交易费用为零的假设。”“没有这种权利的初始界定,就不存在权利转让和重新组合的市场交易。但是,如果定价制度的运行毫无成本,最终的结果(产值最大化)是不受法律状况影响的。”此为科斯第一定理。斯蒂格勒把它概括为:“在完全竞争条件下,私人成本与社会成本将相等。”由于社会成本代表着生产要素在替代的用途中会产生的最大价值,因此,在零交易成本条件下,产值将最大化。
  交易费用不可能为零。“一旦考虑到进行市场交易的成本,那么显然只有这种调整后的产值增长多于它所带来的成本时,权利的调整才能进行。反之,禁令的颁布和支付损害赔偿金的责任可能导致发生在无成本市场交易条件下的活动终止(或阻止其开始)。在这种情况下,合法权利的初始界定会对经济制度的运行效率产生影响。”此为科斯第二定理。具体表示为:第一,在现实世界里,交易成本一定大于零,因此,对产权的界定是重要的,它会对经济系统运行效率产生影响;第二,产权的调整只有在有利于产值增长时才有可能发生,即发生产权调整的必要条件是调整后的产值大于调整前的产值,或者说必须出现产值的净增长。
  在科斯第二定理框架下,“一种权利的调整会比其他安排产生更多的产值。”农村集体产权制度改革就是这样,在产权界定的初始阶段(我们假定这次改革前为科斯所说的“初始阶段”),集体产权的运行效率很低,这是改革的背景。《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》(以下简称《意见》)指出,农村集体经营性资产存在着“归属不明、经营收益不清、分配不公开、成员的集体收益分配权缺乏保障等突出问题”,这些问题归结起来,就是归属不明,即产权不清晰。“这种形式的所有制没能将任何人实施他的共有产权时所带来的成本集中于他身上。”这种制度运转的“谈判成本可能因很多人很难达成一个共同满意的协议而很高,……即便所有人之间的协议能够达成,我们还必须考虑监察协议的成本,这些成本也可能很大。”而“产权的一个主要功能就是导引人们实现将外部性较大地内在化的激励”。按照德姆塞茨的界定,外部性包括外部成本、外部收益及现金和非现金的外部性。明晰的产权制度将会使这些外部性内部化,从而提升经济实体的运行效率。
  按照《意见》要求,这次农村集体产权制度改革的任务包括:第一,开展集体资产清产核资。要求对集体所有的各类资产进行全面清产核资,摸清集体家底。第二,明确集体资产所有权。事实上属于哪一级集体所有就确权到哪一级,不打乱原集体所有的界限,建立健全集体经济组织。第三,加强农村集体资产的财务管理,切实做到财务公开。第四,确认集体组织成员身份,解决成员边界不清问题。第五,从2017年起,用5年左右时间把集体经济组织股份确权到人,完成经营性资产股份合作制改革,构建社区股份合作社,名称可为经济合作社或股份经济合作社。第六,发挥农村集体经济组织的功能作用,通过多种形式发展集体经济。第七,搭建平台,引导农村集体产权规范流转和交易。此次改革的特点可归纳为产权明晰到组(组织)、股份明晰到人。这是20世纪80年代初期推行家庭承包经营制度以来对农村集体产权的第二次改革。从已经完成改革任务的15个省份来看,改革效果的确验证了菲吕博腾和配杰威齐产权会影响激励和行为的判断,“产权不是指人与物之间的关系,而是指由物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系。产权安排确定了每个人相应于物时的行为规范,每个人都必须遵守他与其他人之间的相互关系,或承担不遵守这种关系的成本。”改革后,由于集体产权的股份明晰到人、落实到户,每个村民与集体经济组织的关系由原来的福利分配(钱或物)转变为按股分红,由原来对集体经济组织漠不关心到踊跃参与监督。越是集体经济实力雄厚的地方,村民参加股改的积极性就越高。经过改革,原来的集体经济“空壳村”,相当一部分开发了项目,积累了资金,获得了分红。如,广西壮族自治区北海市银海区在集体产权制度改革完成后,进一步引导各村按照资源开发、资产盘活、产业带动、物业经营、服务创收、股份合作等六个方向发展壮大村集体经济。截至2019年11月份,44个改革村由原来的集体经济“空壳村”转变为集体收入平均达到5万元以上,收入总额达到651.5万元的典型村。调研结果显示,越是经济欠发达地区,股改后农村集体经济发展的效果越明显,农民得到的实惠越多。由此,得出第一个命题:
  命题1:以确权到人为主要特征的农村集体产权制度改革有助于提高集体经济组织的运行效率,推动集体经济发展。
  产权制度改革对集体经济发展的促进效果十分显著。那么如何解释改革与集体经济发展之间的关系?诚然,产权是组织效率的重要影响因素,但不是唯一因素,组织效率还受经营者、项目类型、发展环境、社会经济发展总体状况等因素影响。其中,产权是基础性因素,经营者是能动性因素。那么,此次产权制度改革能否调动经营者的积极性呢?调研发现,改革后各地均成立了股份合作社或者经济合作社,理事长一般由村书记或者村委会主任担任,职务担当与改革前基本相同,但也有相应改变。改革前,理事长具有支配集体资产或资源的剩余索取权,对于年终利润的规划使用有决定权;改革后,改由章程或村民(代表)大会决定,甚至可以细化到将村中打扫卫生的费用、老年人福利等都写进章程或纳入合作社预算,理事长和其他经营管理人员只是合法地领取工资或者补贴。因此,从理论上讲,经营者的积极性在改革后应该呈降低趋势。这是此次改革和20世纪80年代初期改革的最大不同之处。80年代改革的实质是把产权(法律用语为承包经营权)和经营权都落实到农户,因而极大地调动了农民积极性,将产权的效用发挥到了极大。而此次改革将产权以股份的形式落实到农户,但经营权是不可分割的,限于农村精英缺失的前提,一般仍然由原来的村干部经营。由于产权明晰了,经营人员的权利相对减少了,经营管理的积极性和创造性下降,那么为什么经营效率反而在短期内提升了呢?这就出现了“产权悖论”。
  《意见》提出“多种形式发展集体经济”,要求各地“从实际出发探索发展集体经济有效途径”的改革任务,推荐了多种具体途径,包括利用四荒地、果园、养殖水面等仍属于集体经营的资源,通过招标的方式发展现代农业;利用人文、历史资源和优美的生态环境发展休闲农业和乡村旅游;利用闲置的厂房、办公设备、集体经营性建设用地等以入股、自营等方式发展相应产业;整合各种资源、资金(包括政府帮扶资金)入股农业产业化龙头企业或合作社;等等,并且,将集体经济发展水平纳入地方政府的考核指标。特别在贫困地区,尤其是目前挂牌督战的贫困村、贫困县,通过产权制度改革推动集体经济发展已经成为脱贫的重要手段之一,如贵州省六盘水市的“三变”改革,即“资源变股权、资金变股金、农民变股民”。在已经完成改革试点任务的15个省份,通过改革推动集体经济发展是其试点内容之一,而贫困地区则将脱贫作为改革的终极目标,于是,在双重目标引导下,各地都积极实践,通过培植产业、招商引资、发展农民合作社等多种方式,彰显集体产权制度改革的效果。而县、乡镇两级政府工作人员为村干部数量和能力不足作补充和支撑,且由于扶贫是硬性任务和政绩考核重要内容,进一步推动他们充分发挥积极性和创造性。党的十八大以来,党中央高度重视干部工作建设,2018年印发《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》,2019年印发《党政领导干部选拔任用工作条例》,充分体现出让干部担当作为的导向,新时代正向激励干部工作的意愿更强烈、措施更得力。如,明确提出“大力选拔敢于负责、勇于担当、善于作为、实绩突出的干部”“对不适宜担任现职的领导干部应当进行调整,推进领导干部能上能下”“对符合有关规定给予容错的干部,应当客观公正对待”等,这就是产权制度改革推动集体经济发展立见效果的“制度奥秘”。由此提出第二个命题:
  命题2:建立干部正向激励机制是农村集体产权制度改革发挥作用的重要原因,将推动农村集体经济进一步发展。
  此类正向激励称为制度激励,是制度优势的体现,也是坚持制度自信的具体体现。本文将采用多案例分析方法验证命题2。由于所有案例都基于集体产权制度改革,其前提就是改革已经完成,农村集体产权已经清晰到人、落实到户,因此,验证了命题2就相当于验证了命题1。从方法论上看,多案例研究方法对案例的选取有一致性的要求,即案例发生发展的背景应该是一致的。因此,选取的案例都以农村集体产权制度改革结束为前提,在脱贫攻坚的背景下,符合多案例方法的基本要求。
  二、案例分析
  本部分将对三个案例进行分析,并进行讨论和总结。三个案例分别来自贵州省六盘水市、广西壮族自治区贵港市覃塘区、山东省东平县的改革实例。
  (一)贵州六盘水:“三变”推动农村集体经济发展
  所谓“三变”,是指“资源变股权、资金变股金、农民变股民”。其中,资源变股权是指村集体将集体所有的土地、森林、草地、荒山、滩涂、水域等自然资源性资产和房屋、建设用地(物)、基础设施等可经营性资产的使用权,通过合同或者协议方式,投资入股企业、合作社、家庭农场等新型农业经营主体,享有股份权利。资源是集体所有的资源和资产,也包括一部分资金。资金变股金是指将各级财政投入到农村的发展类、扶持类资金(补贴类、救济类、应急类资金除外)等,在不改变资金使用性质和用途的前提下,量化为村集体或农民持有的资金,通过合同或协议方式,投资入股各类新型农业经营主体。农民也可以自愿以自有耕地和林地的承包经营权、宅基地的使用权,以及资金、实物、技术等,通过合同或协议方式投资入股经营主体。六盘水市的“三变”改革实际上是在市场化和农业现代化的大背景下,农村的各种资源价值量化后投资到各类经营主体中,通过经营主体的运作实现其价值最大化。2015年7月,六盘水市发布《六盘水市开展农村产权制度改革工作专题实施方案》规定,“建立督导检查制度,加大考核力度,对农村产权制度改革进展情况实行月调度、季督查、半年小结、年终考评,并将考核结果纳入各县(特区、区)统筹城乡发展工作考核和综合目标考评内容。”同年8月,发布《关于资源变股权、资金变股金、农民变股民的指导意见》,不仅对“三变”内容作出了明确而具体的规定,还制定了“领导到位、责任到位、措施到位、人员到位,形成一级抓一级,层层抓落实”的工作机制和帮扶机制,处级领导寻找发展村级集体经济路径,协调项目,帮助解决工作推进中遇到的困难和问题;区直部门直接包保,负责提供政策、信息、资金、项目等支持和服务,并把村级集体经济的发展纳入乡镇街道的年度目标考核。六盘水市设计的“三变”改革思路,通过县、乡镇两级政府落实到村,通过村干部具体实施。把改革成效与政绩考核结合起来,是推进改革的有效手段和制度优势的具体体现,取得了明显的效果。
  六盘水市地处贵州西部乌蒙山区,“三变”改革前,大部分村集体积累很少,相当一部分甚至属于“空壳村”。“三变”改革后,村集体可以把利用不充分和闲置的耕地、林地、荒山、池塘、场地等资源入股到新型农业经营主体,使这些资源充分发挥作用。产生经济效益后,按照协议,一部分经济效益归村集体所有,从而使参与改革的村摆脱过去“等、靠、要”的状态,并能够利用资源、资金为农民提供公共服务。2014年以来,六盘水市共有16.52万亩集体土地、8.21万亩“四荒地”、32.18万平方米水面、3450平方米房屋入股到各类新型农业经营主体。通过股权收益,促进村集体经济收入增长2477万元,消除“空壳村”157个,“空壳村”占比从2013年的53.8%下降到18.6%,2015年全市912个行政村全部实现村集体经济积累的目标。如,盘县淤泥乡岩博村在“三变”改革中,多方筹资22万元赎回村集体对外承包的1480多亩林场,并以此为抵押申请贷款,先后成立矸石砖厂、小锅酒厂、火腿加工厂、休闲山庄4家集体企业和1家特种养殖专业合作社,村集体按股参与收益分红。该村将22亩集体土地以每亩3万元的标准作价入股,与36户农民共同出资2380万元创办了特种养殖专业合作社,重点养殖绿壳蛋鸡、野猪、芙蓉香鸡等特殊品种,村集体出资占2.8%,农户出资占97.2%。目前,该村集体资产总额已达5250万元,其中集体林场市值已达1500多万元,2014年集体分得红利380万元。再如,六枝特区堕却乡朗树根村拥有大量的荒山、草坡和林地资源,该村把部分荒山草坡经营权承包到户,鼓励农户入股当地的农业产业化龙头企业西藏圣核农业科技股份有限公司用以发展核桃产业,全村有20个农户将2512亩承包荒山草坡经营权入股该公司,按照协议,前5年(核桃基地建设期),每亩按30元支付农户等额现金分红;核桃产生经济效益后,除去项目生产成本,公司、村民和村集体按7:2:1的比例进行分红,每亩每年按2000元的纯利润计算,将产生503.6万元的经济总效益,村集体每年可增加经济收益50万元以上,农户每年可增加经济收益100万元,每户年收入将增长5万元。
  六盘水市“三变”改革的成功是多方面因素共同作用的结果。首先,把确权后农村集体和农民手中的资源与资产用途,从原来不充分利用向投资入股等多渠道拓展,实现了产权财富化,有效促进了村集体和农民增收。其次,对“三变”改革中涉及的各项工作的详细内容、考核指标、完成时间都作了具体规定,任务和责任都落实到人,激发了省市县各相关工作负责人的积极性和责任感。制度优势下的考核机制是“三变”改革成功的基础性条件。再次,六盘水市下辖的县、特区都是国家级贫困县(区),限期脱贫是基层政府的首要任务,将脱贫攻坚与产权制度改革统筹推进,并从制度上确保改革的成功推进,使“三变”成为脱贫攻坚的手段和重要内容,是重大创新性举措。
  (二)广西壮族自治区:建立农村集体经济孵化器,创新土地流转模式
  在近年来的脱贫攻坚中,广西壮族自治区一直注重农村集体经济发展。2017年6月,广西壮族自治区印发《关于加快贫困村村级集体经济发展的意见》,要求加快贫困村村级集体经济发展,确保如期完成脱贫攻坚任务。2018年7月,发布《关于发展壮大村级集体经济的若干政策措施》,进一步明确要求实现村级集体经济组织全覆盖,每个行政村均要设立和发展一个村民合作社,并把村民合作社培育成具有发展活力、能带动集体经济持续健康发展的经营主体;力争2020年,每个行政村村级集体经济年收入达到5万元以上。2018年11月,发布《关于实施发展壮大村级集体经济三年行动计划(2018-2020年)的意见》(以下简称《三年行动计划》),将农业农村厅集体产权制度改革工作融入党委组织部发展壮大集体经济工作中,实现两部门工作有机结合,并对自治区各个阶段农村集体经济发展的目标任务作出具体规定和落实层次。
  农村集体经济“孵化器”和土地“预流转”制度就是广西贵港市覃塘区落实《三年行动计划》的具体措施。覃塘区发布的《关于创建覃塘区发展村集体经济孵化器的意见》,对孵化器的前期准备、组织实施和考核验收等作出了具体规定,并把每项具体任务落实到相关委、办、局。2019年1月,覃塘区发布《覃塘区加快农村土地承包经营权流转推进农业适度规模经营的实施方案》,要求区、乡镇(街道)两级限期成立农村土地流转服务中心,村成立农村土地流转服务站,不仅规定了土地流转、“预流转”的程序和方法,而且强化“三项保障”措施,凝聚村级集体经济强大合力,推动村级集体经济发展壮大。坚持党建引领,凝聚多个部门资源力量,形成抓脱贫攻坚和集体经济发展的强大合力,协调解决发展过程中遇到的问题。将发展村级集体经济工作作为书记工程,落实县、镇、村“三级书记”抓村级集体经济工作第一责任人的职责,形成“县抓统筹、部门联动、镇级主导、村为主体”的工作格局,并着重强调了相关机构和个人的责任层次和落实问题。
  覃塘区创新思路,建立村集体经济孵化器,邀请农业、林业、水产畜牧、市场监管、税务等部门入驻,为企业提供咨询、注册、业务指导和政策服务;邀请华夏助农、汉世伟、荷岸汇兴、绿希望等农业产业化龙头企业入驻,提供农技农资、市场信息、人员培训等服务;邀请北部湾产权交易所、广西金融投资集团等金融企业入驻,提供产权交易、金融、保险、信贷、物流等服务。孵化器提供各种要素及一站式服务,并为行政部门和企业提供免费咨询,因此,企业进驻意愿强烈。各乡镇将村集体土地流转等有关信息及时上传孵化器,通过孵化器实现与投资方对接。截至2019年11月底,该孵化器已经孵化美系种猪养殖、黑木耳种植、百香果套种柑橘和富硒百香果种植等四大类集体经济发展项目,覆盖34个村,包括贫困村25个,共引进各类企业12家。其中,与汉世伟食品集团有限公司合作的现代猪舍建设项目,覆盖12个贫困村,涉及资金418万元,贫困户与企业签订猪舍租赁协议,按投资资金10%的比例享受租金,使4000多户贫困户直接受益,并解决610人的就业问题;荷岸汇兴公司指导毛木耳种植项目,每个村通过出售毛木耳获得的集体经济收入超过1万元;华夏助农公司指导孵化的金葵砂糖橘项目,预计2020年底每个村可获得集体收入20万元。
  孵化器的产权交易是与覃塘区首创的农村土地预流转制度紧密结合在一起的。覃塘区成立的区、乡镇(街道)、村(社区)三级农村土地预流转服务机构(农地服务公司),大力推行土地预流转模式。所谓土地预流转,就是由村农业服务公司出面和有流转意愿的农民协商,签订《土地预流转、流转协议书》,先把土地预流转,再由农地服务公司集中起来流转给有需求的企业。孵化器在此充分发挥平台作用,将预流转土地和集体资产放到产权交易平台挂牌、招租,截至2019年11月底,已挂牌45宗7704.17亩土地,成功交易15宗2300多亩土地,成交总金额达934.76万元。其中,平天山林场谭坪林站4林班14小班(面积约211.5亩)转让项目起拍价78万元,经100次竞价,最终以111.4万元成交,增值率达42.82%。这一创新性做法节约了企业与农户对接流转土地的交易成本,有效促进项目落地。覃塘区对于新增连片预流转土地面积达到100亩以上的村集体,给予30元/亩的服务经费支持。樟木镇是土地预流转的发源地。由于很多农民外出打工,10.5万亩耕地中抛荒地达到0.5万亩,镇党委、政府指导各村成立农业服务公司,针对外出打工农民的土地进行预流转,一旦有企业流转则把流转费用全部支付给农户。2016年以来,樟木镇共预流转土地4.5万亩,占全镇耕地面积的44.1%;建立各类扶贫项目创业基地24个,完成总投资11.3亿元。根据覃塘区的奖励政策,樟木镇川山、寺江、元金等村仅奖励的服务费就达到15万元,有效增加了村集体经济收入。仅2019年,覃塘区新增预流转土地就达4.4万亩,转为正式土地流转面积2.7万亩。在招商引资过程中,村集体还以场地、房屋、办公场所、山林、池塘等入股企业,获取一部分集体经济收入。
  集体经济孵化器和土地预流转是贵港市覃塘区在农村集体经济发展中的重大制度创新,在实现产权明晰化的基础上,形成农村集体经济发展的新模式。这个模式的重要特点是以“压实工作责任,发挥部门协同联动,加强跟踪指导与督查检查相关机构和个人的责任层次落实制度”最大限度地激发人的主观能动性。如,区、乡镇(街道)成立的农村土地流转服务中心和村成立的农村土地流转服务站,这三级农村土地预流转服务机构都发挥了重要作用。哪些农民的土地需要预流转?怎样动员他们预流转?流转后怎样根据企业的要求平整或连片?这些都需要各级干部走下去,在重点考察、调研的基础上发挥主观能动性。再如,促进预流转土地正式流转,仅仅依靠孵化器平台是不够的,还需要各级干部做好招商引资工作,引导企业到本地投资,这样孵化器才能发挥作用。因此,制度创新需要激发各级干部的主观能动性,使其切实以推进产权制度改革为目的,其中制度激励起到了关键作用。
  (三)山东东平:资源、资金股份合作,扩大集体经济收入来源
  山东省东平县在产权制度改革过程中,充分利用当地各种资源和扶贫资金,发展股份合作社或入股企业,有效扩大了集体经济收入来源。东平县土地资源比较丰富,除86万亩耕地实行家庭承包经营外,还有尚未承包到户的“四荒地”20多万亩。长期以来,“四荒地”资源权责不明,缺乏管理,任人随意占用,导致集体资产流失。东平县是全国第二、全省第一移民大县,每年拨付的财政扶持资金和其他涉农资金达3亿多元,长久以来一直采用“平均到户、分散使用”的方式,导致资金使用效率低下,即使发放大量扶持资金也很难发挥作用。东平县委、县政府出台的《关于深化农村集体产权股份合作制改革做好国家农村改革试验区建设工作的意见》,对全县推进农村改革试验区建设、做好集体产权股份合作制改革提出了明确要求;在总结试验成果的基础上,研究制订了《关于深入推进农村集体产权制度改革的实施意见》(以下简称《实施意见》)《东平县农村集体经济组织管理办法(试行)》《东平县农村集体经济组织成员资格认定指导意见》《东平县农村集体经济组织登记管理暂行办法》和《东平县农村股份经济合作社股权证书管理办法》,对改革的基本程序、清产核资、成员界定、股权设置和经济合作社登记管理等方面作出了具体的制度性规范,做到改革工作有章可循、有规可依,并明确规定了对各级干部的考核办法、考核指标,动员各部门聚焦考核、达标创标。对市县扶持村级集体经济发展工作开展情况、项目建设情况和绩效目标完成情况等,进行综合性的考核和评价,坚持定性与定量相结合,确定量化测定分值,以年度为周期,设定6个一级指标、17个二级指标和32个三级指标,采取成本效益分析、公众评判等方法,通过召开座谈会、查看档案资料、进村入户调查、现场察看项目等方式进行,并建立三年持续跟踪问效制度,强化责任落实,按照“谁考评、谁保管”的原则,建立绩效考评档案,按规定妥善保管。强调各级各部门要从政治和全局的高度,将产权制度改革成效作为地方各级领导班子及有关领导干部考核内容,对发展集体经济贡献突出的单位和个人予以表彰。要求各级干部提高思想认识,充分认识抓好考核工作的重要性和必要性,切实增强工作的责任感和紧迫感,通过强化组织领导,狠抓工作落实,明确责任,加大督导落实力度,从制度层面激励各级干部做好集体产权改革工作,推动农村集体经济发展。
  东平县以“四荒地”等资源性资产入股农业企业,进行股份合作制改革,规定凡集体经营的“四荒地”类资源人均面积0.5亩以上的村,都要明晰集体成员占有的份额,由改革后成立的经济合作社统一经营。各类政策性扶持资金量化到人,集中使用。具体做法包括土地入股和扶贫资金股份化。建立以土地股份合作经营为主的股份经济合作社,并引导农户以家庭承包经营土地自愿入股。《实施意见》明确要求农村集体产权制度改革后的集体经济组织,“是集体资产管理的主体,是特殊的经济组织,可以称为经济合作社,也可以称为股份经济合作社。”东平县创造性地要求各地在建立股份经济合作社时,可以集体土地入股。根据东平县原农业局发布的《东平县农村集体产权股份合作制改革工作指导意见》,“改革后成立的股份经济合作社,不同于一般的企业和专业合作社,它作为村集体内部所有成员共有共享的集体经济组织,还相应承担壮大集体经济、发展村级公益事业、服务集体成员的职能。”“引导和鼓励合作社根据自身资产和自然资源状况,运用项目制、现金配股、土地入股等方式,与股东、相关市场主体发展混合所有制经济。”在经济合作社资源股份设置上,实行A、B两类股份,A股为集体配置股,由“四荒地”等资源转化而来;B股为个人自愿股,由成员以家庭承包经营土地自愿入股,实行“租金保底+分红”,确保成员家庭承包地的基本收益权。从实践看,经济合作社的运作实现了集体和农户双增收的目标。如,东平县梯门镇西沟流村将集体所有的1000亩荒山折股量化给村民后,由股份经济合作社统一经营,同时引导农户自愿将零星分散的承包土地1000亩入股,通过招商引资发展有机樱桃、石榴等高效优质林果规模种植,村民入股和量化土地每亩增收200多元,集体年增收10万元。同时,项目经营提供长年务工岗位40余个,年人均工资性收入13 000元;果实采摘季节增加务工人员400余人,年人均工资性收入3000多元,提高了本地农民的务工收入。再如,东平县彭集街道后围村在改革后建立股份经济合作社时,设置资产股、资源A股、资源B股三类股份,比例为1:1:1.33(资产股30%、资源A股30%、资源B股40%)。其中,资产股分为集体股和个人股,集体股不超过30%,个人股不低于70%;资源A股由村内非农用地(“四荒地”)折合成股份构成,分为集体股和个人股,集体股不超过30%,个人股不低于70%,全村共有非农用地310亩,29%留作集体股(90亩),71%配置给合作社成员(220亩);资源B股指家庭承包经营土地,在自愿的前提下入股合作社,入股期限不低于5年。资源B股按照每标准亩土地配置15股计算,实行“保底+分红”,即以当年土地流转价格为参考标准给予保底,同时与资产股、资源A股同等享受股份经济合作社的分红。合作社成立后,实行政社分离,选举村内经营能人担任理事长,统一经营苗木花卉,第一个年度(2018年)每股可分红15元,按平均每户30股计算,户均分红450元,村集体年增收10万余元。
  实行各类政策性扶持资金股份化,以产业发展促进脱贫攻坚。该县规定凡集体承接政策性扶持资金人均1000元以上的村,将资金折股量化到扶持对象后,必须集中形成股份合作制经营项目,实现扶持资金集中使用。在经营方式上主要有三种类型:一是自主经营型,对班子强、有产业的村,建设种、养、加特色园区,进行自主经营。如,彭集街道马流泽村股份经济合作社利用集体经济增收项目扶持资金90万元,自主发展草莓采摘园,2017年集体收入达30多万元,合作社成员每人分红160元。二是合作经营型,对经营能力不足的村,引入工商资本参股,发展新型农业经营主体。如,接山镇夏谢五村共317户、1355人,其中贫困人口多达146户、500人,是省级贫困村。该村通过招商引资,与江苏立华牧业有限公司、东平富华养殖设备有限公司达成了协议,共同开发“雪山”牌草鸡养殖项目。项目总投资455万元,其中,村集体45亩土地产权股折合资金50万元,两年省级专项扶贫资金160万元,村内大户自愿入股50万元,江苏立华牧业有限公司投入技术股、东平富华养殖设备有限公司投入设备股共折合股金195万元,盈利按以上比例分红。专项扶贫资金股归全体贫困户共有,按贫困人口平均分红,贫困群众在享受资金入股分红的同时还可以在养鸡场务工取得收入。三是租赁经营型,对无资源无条件的村,通过出租土地或设施获取集体收入。如,老湖镇西三村为无地移民村,农民有散养鸡的习惯,但由于养殖规模小、风险大、品质低,盈利较少。通过整合南水北调移民扶持资金1410万元,建设2.2万平方米的特种动物养殖场,将使用权按面积折股量化给全体村民,由经营大户租赁经营,租金由村集体和村民按股共享,既增加了集体收入,又实现了村民如期脱贫的目标。
  改革形成的产权明晰化和“资产股+资源A股+资源B股”等具有地方特色的制度创新是集体经济发展的基础,以推进集体经济发展、移民搬迁和脱贫攻坚三重“硬性任务”为目标,按照职责分工进行任务落实,任务细化到小项,责任压实到个人,确保各项任务都有落地方案,并强化监督保障,定期对各部门落实任务情况进行检查,对进度缓慢、落实不到位的部门要求其立即整改,限期不整改的,约谈其分工负责人,并将该情况记入全年考核,以此调动县、乡镇、村三级组织的积极性,共同推动东平县农村集体经济的发展。
  (四)案例小结
  三个案例都是农业农村部农村集体产权制度改革试点县(市、区),属于经济欠发达地区。其中,广西壮族自治区贵港市覃塘区和贵州省六盘水市属于西部地区,都有国家级和省级贫困村;山东省东平县尽管地处经济较为发达的山东省,但移民搬迁任务重,经济欠发达且部分村属于省级贫困村,承担着移民安置和脱贫攻坚双重任务。由于脱贫目标的达成有时间要求,三个区县在设计年度集体产权制度改革方案时,都选择将改革和脱贫结合在一起,即改革方案的设计,尤其是改革内容之一的集体经济发展方案的设计要有利于实现脱贫攻坚目标,六盘水市和东平县政策性扶持资金(包括扶贫资金)入股合作社的设计就是脱贫的手段之一。而脱贫攻坚任务越是接近2020年就越繁重,这使得各级政府必须进行制度激励,加强验收和考核,充分调动各级干部的积极性和主观能动性,充分发挥各类资源的作用。截至目前,正向激励的干部工作制度激发了干部队伍的积极性、主动性,激励各级干部进行具有地方特色的制度创新,是三个案例中的经济合作社、股份经济合作社运转良好的最重要原因,也是产权制度改革有效促进农村集体经济发展的重要原因。这就验证了本文的命题2,即现行制度对干部的正向激励是农村集体产权制度发挥作用的重要原因,会推动农村集体经济进一步发展。当然,由于集体产权制度改革是前提条件,因而命题1也得以验证。
  三、后脱贫时代继续推动农村集体经济发展的对策建议
  本文用经济欠发达地区的案例验证了命题,实际上,即使在北京、上海、浙江、广东这样的经济发达地区,依然可以找出相应的足以证明命题的案例。如,广东省惠州市惠城区在集体产权制度改革中制定了《惠城区开展扶持村级集体经济试点工作壮大村级集体经济的实施方案》,对纳入惠州市扶持村级集体经济试点工作范围的8个村每村支持50万元,用于盘活集体资产、开发特色产业项目等,取得了明显的效果。2020年,我国将完成脱贫攻坚任务。在后脱贫时代,继续推进农村集体经济发展,要做好以下几方面重点工作。
  (一)稳定产权结构
  由于脱贫攻坚具有政治动员性质,所构建经济实体的产权结构并不稳定。如,六盘水市和东平县用政策性资金(扶贫资金、移民搬迁资金等)入股到合作社和企业,2020年脱贫攻坚任务完成后,或东平县移民安置任务结束后,这样的政策性资金还会不会继续下发?贫困户脱贫后,是否还应该继续享受政策性资金的分红?这些都是需要结合各地实际情况深入研究的问题。从一些地区的规定看,贫困户脱贫后,原享受的政策性资金分红转为集体所有,这从将脱贫作为一项任务的角度看是没有问题的,但从产权角度看,政策性资金作为股金,其产权应该属于原贫困户,每年的分红是股金产生的,不应该因为脱贫就剥夺了该农户对于原政策性资金的产权。实际上,在相当长一段时间里,很多地方都是把这笔资金直接发放到户的。产权结构的不稳定必然会影响组织运行效率,影响后脱贫时代农村集体经济发展的效果。因此,应稳定产权结构。
  (二)构建农村集体经济发展的长效机制
  促进集体经济发展到一个较高的水平,需要构建股份经济合作社、经济合作社的长期发展机制,首先要建设一支经营管理人才队伍,保证集体经济组织良性运行。根据一些地方的经验,合作社理事长不一定由原村干部担任,可以由合作社成员大会或代表大会选举出有经营能力的村民担任,如,聘请本村的民营企业家担任合作社理事长,或者理事长由原村干部担任,外聘职业经理人担任合作社社长,全面负责合作社的经营活动。对于确实没有经营管理人才或找不到经营项目的村,可以借鉴东平县的经验,以现有的资源、资产入股到农业产业化龙头企业或者实力雄厚的农民专业合作社,也可以实现集体资产的增值保值,确保集体经济发展。
  (三)重视改革后农村集体经济组织的合法经营建设
  根据《意见》,改革后的农村集体经济组织一般为股份经济合作社或经济合作社,在农业农村部门登记。尽管农业农村部门赋予其社会信用代码,但毕竟其不具备企业法人或合作社法人的资格,与其他社会组织进行交易时会受到诸多限制。这个问题在改革过程中由于有地方政府的背书,矛盾尚没有充分显现,但改革完成后,股份经济合作社或经济合作社独立走向社会,必然会遇到身份合法化问题。因此,建议在改革全面完成前农业农村部门和市场监管部门协商,尽快赋予农村集体经济组织的完全市场主体地位,消除其参与市场活动的各种障碍。
  (四)优化农村集体经济组织发展的制度环境
  尽快制定农村集体经济组织法,赋予农村集体经济组织的合法地位。根据《民法总则》第九十九条规定:“农村集体经济组织依法取得法人资格。法律、行政法规对农村集体经济组织有规定的,依照其规定。”换句话说,《民法总则》确定了农村集体经济组织的法人主体地位,但对于其主体特征、构成、结构、运作规则、与其他市场主体之间的关系等,都需要专门的法律法规予以规定。因此,农村集体经济组织法的出台,将会极大地优化农村集体经济组织发展的制度环境。

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