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任大鹏:农民专业合作社财产制度规范化建设

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任大鹏(中国农业大学与农村法制研究中心主任、教授)

  一、财产制度规范化是整个合作社规范化发展的核心
  当前我国农民专业合作社发展速度较快,数量急剧增加,但也面临运行质量不高、发展不规范等问题,合作社声誉受到严重影响。针对以上问题,政府采取一系列措施促进合作社规范化建设,如清理“空壳社”,推行合作社质量提升整县推进试点等。“空壳社”清理行动为后期合作社质量提升的推进提供了基础。那么,如何在现有合作社发展基础上规范合作社发展?其关键在于找准合作社质量提升的抓手,才能使合作社规范化建设起到事半功倍的效果。
  不同于其他市场主体,合作社有其独特的财产制度安排,表现在:在成员出资方面,成员出资不是法定义务而是章程约定义务〔《中华人民共和国农民专业合作社法》(以下简称合作社法)第十二条第五款〕,成员退社自由原则保留了成员对其成员账户财产的索回权利(合作社法第四条);在盈余分配方面,合作社采取以交易量(额)返还为主的制度安排(合作社法第四十四条);在财产管理方面,合作社采取成员大会一人一票的方式决定重大财产处置、对外投资、对外担保和生产经营活动中的其他重大事项(合作社法第二十九条第三款、第二十二条),并设有专门的财务会计制度(合作社法第五章)。合作社财产制度体现了合作社制度的核心原则。因此,合作社财产制度的规范化是整个合作社规范化发展的核心。
  本文以合作社财产制度为切入点,通过合作社财产制度的规范性来反映当前合作社发展质量,并针对合作社财产制度所反映出的问题提出相关的规范建议。
  二、当前合作社财产制度的现状
  2019年10月29日—11月15日,中国农业大学农村与农业法制研究中心联合中国社科院农发所合作经济研究中心、中国人民大学中国合作社研究院以及浙江大学CARD中国农民合作组织研究中心,共同发放《合作社财务制度规范化》线上问卷,问卷内容涉及合作社财产构成、财务会计及盈余分配等,共计回收问卷63份。问卷样本来源涉及18个省份,覆盖各级示范社。该样本虽然规模较小,但一定程度上可以反映当前合作社财产制度的现实情况。总体来看,合作社在财务管理过程中表现出以下特征:
  (一)成员出资呈现多元化结构,货币出资仍然是成员的主要出资方式
  成员出资是合作社财产的主要来源,虽然合作社法没有强制成员出资,但成员出资有利于成员与合作社间的紧密联系。合作社法第十三条规定,成员可以货币出资,也可以用实物、知识产权、土地经营权、林权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产,以及章程规定的其他方式作价出资。从问卷统计结果来看,成员出资方式主要有货币出资、实物出资、土地经营权出资、劳务出资及其他出资方式等。其中,成员货币出资是最主要的出资方式(占96.8%),土地经营权出资次之(占65.1%),实物出资再次之(占52.4%)等。在合作社出资结构中,成员出资方式达2种及2种以上的合作社占74.6%。合作社内部多样的出资组合表明合作社联结小农户的方式多样,体现了合作社互助性经济组织的特性。
  (二)合作社盈利能力有待提升,盈余分配存在不规范现象
  合作社作为特别法人,实现经济利益最大化不是其主要目标。但作为一个市场经济组织,合作社的盈利能力在一定程度上也反映其服务成员的能力。从问卷分析结果看,25.4%的合作社没有进行过盈余分配。尽管合作社盈利能力与其服务成员的能力并不必然一致,但一定程度上反映了合作社盈利不强这一事实。并且在进行过盈余分配的合作社中存在一定的不规范。按照合作社法第四十四条规定,可分配盈余主要按照成员与合作社的交易量(额)比例返还,可分配盈余按成员与本社的交易量(额)比例返还的返还总额不得低于可分配盈余的60%,即出资成员分红比例理论上不应该超过40%。在此次问卷结果统计中,有57.4%的合作社,其出资成员分红比例超过40%。对于谁享有合作社盈余分配权这一问题,54%的合作社认为合作社盈余分配权只属于出资成员,15.9%的合作社认为合作社盈余应该在长期交易成员内分配,仅28.6%的合作社认为合作社盈余分配权应该在出资成员、长期交易成员、短期交易成员内分配。
  (三)财政补助资金对合作社支持力度不断加大,但形成财产的量化过程不规范
  合作社迅速发展离不开各级政府的大力支持。合作社法第十条和第八章明确规定国家对促进合作社发展的义务,财政支持就是政府支持合作社发展的一个重要举措。问卷统计结果显示,73%的合作社接受过国家财政补助资金的支持,91.3%接受过国家财政补助资金的合作社接受过相关部门检查。可见,政府对合作社发展的支持较大,对合作社的财政补助资金使用情况监督日益重视。财政补助资金投放到合作社试图引导合作社发展,弥补合作社发展过程中不足之处,并将国有资产产生的收益来惠及合作社全体成员。合作社法第四十四条规定,在进行盈余分配时,合作社接受国家财政直接补助形成的财产平均量化到成员的份额作为分配的依据之一。但从接受过财政补助资金支持的合作社的问卷统计来看,21.7%的合作社没有按照量化要求分配财政补助资金形成的收益。即便做到财政补助资金在成员账户内进行量化,42.8%的合作社也仅将财政补助资金形成财产的收益在出资成员间进行分配,没有体现财政补助收益全体成员共享的目标。(四)合作社提取公积金比例不高,公积金未量化到成员账户的问题严重公积金的提取和管理是合作社财务制度的重要组成部分。合作社法第四十二条规定,合作社可以按照章程规定或者成员大会决议从当年盈余中提取公积金。公积金用于弥补亏损、扩大生产经营或者转为成员出资。每年提取的公积金按照章程规定量化为每个成员的份额。从样本统计来看,49.2%的合作社提取了公积金,其中提取比例最高为盈余额的80%,最低为盈余额的2%,70.9%的合作社公积金提取比例在利润的10%以下。在公积金管理方面,54%提取过公积金的合作社没有将公积金的份额量化到成员账户,不符合法律的强制性要求。
  (五)合作社对对外投资持较为谨慎态度,部分合作社的对外投资决策权过于集中
  早在2008年中央1号文件就鼓励合作社兴办农产品加工企业或参股龙头企业,2017年合作社法修订,增设合作社对外投资的倡导性规范条款。合作社法第十八条规定“农民专业合作社可以依法向公司等企业投资,以其出资额为限对所投资企业承担责任”。合作社对外投资突破了合作社财产使用边界,使合作社财产在更大范围内获取收益,是合作社突破公司限制,适应市场竞争,自身发展壮大的需要。从统计结果来看,在样本合作社中仅有11.1%(7家)合作社进行了对外投资,合作社对对外投资整体上持较为谨慎的态度。在关于合作社对外投资决策权认识上,7.9%的合作社认为对外投资决策权由理事长掌握,7.9%的合作社认为合作社对外投资决策权由出资成员掌握,20.6%的合作社认为合作社对外投资决策权由理事会掌握。按合作社法第二条规定,决定重大财产处置、对外投资、对外担保和生产经营活动中的其他重大事项是合作社成员大会或成员代表大会的专有职权,36.4%的合作社对对外投资决策权认知存在偏差,合作社对外投资决策权过于集中。
  (六)合作社财务管理基本规范,成员账户建设仍需进一步完善
  合作社法和《农民专业合作社财务会计制度(试行)》对合作社的会计管理和会计核算有明确的要求,如成员与非成员与合作社的交易财务记账中要分开核算(合作社法第四十一条),由监事会或成员大会委托社会中介机构对合作社财务进行内部审计(合作社法第四十五条),报送年报(合作社法第十七条、第四十条),配备必要的会计人员或进行财务委托代理,成员账户管理等。据统计,样本合作社基本达到合作社财务规范管理的门槛性要求,表现在样本合作社全部设有专门的银行账号,88.9%的合作社将成员业务与非成员业务分开核算,98.4%的合作社设有专门的财务会计人员或进行财务委托代理,93.7%的合作社没有存在合作社理事长兼任财务会计人员的情况,88.9%的合作社会定时公开合作社财务情况,90.5%的合作社及时向相关部门报送财务报表,69.8%的合作社设有专门的监督机构。但在成员账户建设方面不够完善,表现在14.3%的合作社没有建立起成员账户,47.6%的合作社仅为出资成员建立了成员账户,成员账户未能覆盖全体成员的现象比较突出。
  三、关于合作社财产制度规范化建设的几点建议
  从问卷统计结果来看,我国合作社财产制度在实际运行中既有贯彻发展的问题,也有落实不足的问题。总体上看,合作社中成员出资多样化改进了成员异质性形成的矛盾,合作社财务管理比较规范,但在成员账户设置、公积金提取与管理、财政补助形成财产的量化、盈余分配等方面存在的问题也比较突出。围绕合作社财产制度规范化,应当重点抓好以下几个方面的工作:
  (一)规范合作社成员账户建设,提升合作社整体质量
  成员账户是合作社财务会计制度的基本单元,是保障成员主体地位的体现。规范合作社成员账户建设,首先,需要落实成员账户设置,做到合作社成员应有尽有。当前合作社成员所有者、使用者、决策者角色分离,合作社对成员的概念有不同的理解,或是某单一维度下的合作社成员,如与合作社交易的成员、参与合作社治理的成员、合作社出资成员;或是某几个维度下的合作社成员,如出资且交易的成员、出资且参与治理的成员等。大多数合作社的注册成员数、实际成员数及成员账户设置数不一致。成员账户设置是保障成员权益的关键一环,因此,成员账户设置应做到全员覆盖。其次,加强成员账户管理,合理分配合作社财产。成员账户管理涉及合作社盈余分配、财政补助资金形成财产量化、公积金量化等,加强合作社账户管理和内部审计,有利于合作社财产收益在成员间的公平合理分配。
  (二)鼓励成员多样出资,增强小农户与合作社间的联系
  小农户资源的有限性限制了小农户的发展,合作社提供了一个有效联结小农户的平台。小农户无论出资与否都可以利用合作社的服务,但成员出资过少或都不出资,合作社资金池过小,不利于合作社的发展壮大;成员间出资差异过大,不利于成员与合作社间的紧密联系,容易导致大户控制。因此,应鼓励成员多样出资,丰富成员参与合作社发展的方式;在有条件的合作社推行与交易量关联的出资制度,保障合作社资本规模,增强成员与合作社间的联结;同时,鼓励通过公积金和盈余转出资等方式,扩大合作社资金池。
  (三)明确公积金量化方式,促进公积金效应更全面发挥
  当前,合作社公积金管理存在公积金量化不到位和公积金量化方式不明确两个问题。针对公积金量化不到位的现象,应敦促合作社落实公积金量化。然而关于公积金量化方法,现行法律欠缺统一的规定。实践中多数合作社按照成员出资比例量化,少量合作社是按照成员与合作社间的交易量(额)量化,也有的合作社是按照出资与交易的比例量化。公积金源于合作社盈余,因此应当与盈余分配保持同一规则,使公积金作为财产构成覆盖到全体成员。
  (四)加强财政资金监管,实现财政补助资金效益最大化
  支持合作社发展的财政补助资金项目有一套规范的管理办法,但其主要侧重于项目运行不同阶段的资金拨付和资金使用用途监测,对产生的效益是否覆盖合作社全体成员关注不够。合作社作为财政补助资金项目的承接主体,不同于公司等其他主体,其有责任和义务实现财政补助资金效益在成员内部均享。因此,应加强财政资金效益功能发挥的监管,实现财政补助资金效益最大化,体现财政补助资金收益在成员间的公平共享。(来源:中国农民合作社)

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