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汪为，男，四川农业大学管理学院副教授。万广华，男，复旦大学经济学院教授。
习近平总书记强调：“农业农村工作，说一千、道一万，增加农民收入是关键。”同时指出：“要坚持把增加农民收入作为‘三农’工作的中心任务，千方百计拓宽农民增收致富渠道。”农民收入作为重要的“三农”问题一直受到高度重视，历年的中央农村工作会议以及连续21个中央一号文件均关注了农民收入问题。2023年12月中央农村工作会议和2024年中央一号文件更是提出了“强化农民增收举措”“实施农民增收促进行动”“持续壮大乡村富民产业”“增加农民财产性收入”等促进农民收入增长的要求。可见，进一步提升强农惠农富农政策力度、促进农民持续增收是解决“三农”问题的关键举措。党的十八大以来，随着乡村振兴战略的实施和脱贫攻坚战的胜利，农民收入稳步增长，收入质量也逐步提升。确保农民收入保持稳定、持续较快增长，可以进一步缩小城乡差距，对加速实现农村共同富裕具有重要意义。农民收入问题一直是学术界关注的热点问题，已有文献从不同层面对农民收入问题开展了研究。第一，中宏观层面的研究主要采用定性与定量相结合的分析方法，例如，研究农民收入的特征和趋势以及农民增收面临的挑战，这类研究主要关注国内国际宏观环境变化对农民收入的影响；也有研究关注农民增收的长效机制、农民增收的实现路径，这类研究侧重于理论和政策层面，目的是提出增加农民收入的思路对策；还有不少文献从中宏观层面对农民收入问题进行差异化分析，如不同群体、不同地区、不同民族的农民增收问题。第二，微观层面的研究主要采用微观调查数据，选取不同的视角对农民收入进行实证分析。数字技术是当前定量分析农民收入问题的热点，如数字技术、数字乡村如何赋能农民增收、数字经济与农民收入增长，这些文献认为应该在农村地区普及数字技术，增强数字基础设施，提升数字经济水平，促进农民收入提升。同时，三产融合被较多文献关注，如农村一二三产业与农民增收的互动机制、门槛效应；也有研究以案例分析农村一二三产业融合对农民增收的作用，这类研究的主要观点是应加快农村一二三产业融合发展，以提升农民收入水平。已有研究对促进农民增收提供了理论参考和政策指引，然而，随着经济进入新常态，受国际贸易、新冠疫情等因素的影响，农民持续增收面临较大的挑战，在新形势下对农民收入问题的研究还较少，较多文献关注促进农民增收的对策或路径，鲜有文献设计促进农民持续增收的政策体系或对已有政策进行优化。因此，有必要从理论和政策层面进一步探讨如何促进农民持续增收。基于此，本文在分析党的十八大以来农民收入增长情况和阐述促进农民持续增收主要瓶颈的基础上，提出促进农民持续增收的实现路径和优化政策。一、党的十八大以来农民收入增长情况 党的十八大以来，一系列强农惠农富农的利好举措使农民收入持续增长。进一步厘清农民收入增长的特征和趋势，有助于更加精准地分析促进农民持续增收面临的发展瓶颈。1.农民收入持续增长，但增速放缓农民收入保持较快增长，然而，受国内国外经济大环境影响，农民收入增长速度开始放缓。国家统计局数据显示，2022年农村居民人均可支配收入为20133元，是2012年的2.4倍。这得益于国家一直重视“三农”工作，坚持实施农村优先发展战略，将大量资源要素转移至农村，同时城镇化带动了大量农村劳动力就业，农民收入实现了快速增长。然而，农村居民人均可支配收入增速波动较大，年增速在2012年最高，为10.7%，而在2020年和2022年仅分别为3.8%和4.2%，2012—2022年平均增速为7.3%，总体呈下降趋势，究其原因，可能是因为经济进入新常态后，经济下行压力较大，加之疫情灾情的影响，农民收入增速逐步下降。由此可见，虽然农村居民人均可支配收入始终保持正增长，但总体来看增速逐步放缓。2.农民收入总体增速较快，但低收入家庭增速较慢党的十八大以来，农村居民人均可支配收入总体保持了较快增长，但农民收入出现分化，低收入家庭人均可支配收入增速低于中高收入家庭。由表1可知，2014—2022年全国农村居民人均可支配收入保持了较快增长，平均增速为6.7%。然而，相比于中高收入家庭，低收入家庭人均可支配收入的增速较慢。高收入家庭、中等偏上家庭、中等收入家庭、中等偏下家庭、低收入家庭人均可支配收入的增速呈递减趋势，它们的平均增速分别为6.9%、6.5%、6.4%、6.1%、4.6%，低收入家庭人均可支配收入平均增速明显低于其他家庭组增速和全国农村居民平均增速，2014年和2016年低收入家庭人均可支配收入甚至为负增长，增长率分别为-5.5%和-4.4%。因此，虽然全国农村居民可支配收入总体增长较快，但低收入家庭增长相对较慢，可能导致农村居民内部收入差距进一步分化。表1 2012—2022年农村居民按五等份分组的人均可支配收入和增速
注：收入数据来自国家统计局网站（https://data.stats.gov.cn/adv.htm?m=advquery&cn=C01），增速为扣除价格因素后计算得出的实际增速。3.城乡收入差距缩小，但收入绝对值差距仍然较大2012年以来，由于农村居民人均可支配收入年增速均高于城镇居民，城乡居民收入差距逐渐缩小，但缩小的是城乡收入倍差，而城乡收入绝对值的差距仍然较大。2012—2022年，农村居民人均可支配收入年增速均超过城镇居民，平均高出1.6个百分点。城乡收入差距逐年缩小，城镇居民人均可支配收入与农村居民人均可支配收入的比值逐年降低，由2012年的2.88倍缩小至2022年的2.45倍，城乡收入差距呈现降低的趋势。然而，城乡居民收入差距的衡量还应采用城乡居民收入差值这一指标，而不应仅以城乡居民收入的倍差反映城乡差距。城乡居民人均可支配收入绝对值的差距仍然较大，2022年农村居民人均可支配收入为20133元，与城镇居民人均可支配收入相比少了29150元。因此，农村居民人均可支配收入需要继续保持较高的增长速度才能进一步缩小城乡差距。4.农民收入增速超过国内生产总值增速，但地区发展不均衡2012年以来，农村居民人均可支配收入持续保持较快增长，“跑赢了”国内生产总值，但地区之间发展并不平衡，东中西部地区农民收入差距较大。从2012—2022年国内生产总值与农村居民人均可支配收入情况来看，除了2016年和2018年全国农村居民人均可支配收入增速比国内生产总值增速略低外，其余年份农村居民人均可支配收入增速均超过了国内生产总值增速，其间全国农村居民人均可支配收入的平均增速为7.3%，高于同期国内生产总值的增速（6.4%）。然而，各地区农村发展不均衡，2012—2022年东部、中部、西部地区农村居民人均可支配收入分别为19031元、13123元、11025元，西部地区农村居民人均可支配收入明显低于东部地区，只达到了东部地区58%的水平。造成地区之间农民收入水平差异的因素是多方面的，既与自然条件、资源禀赋、历史文化等因素相关，也与国家宏观政策调控、区域布局、经济发展水平等因素相关。[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]二、促进农民持续增收面临的主要瓶颈 进入新时代后，“三农”工作面临新的挑战，农民持续增收难度加大，数字化、智能化技术的发展加快了对劳动密集型岗位的替代速度，全球粮食和能源等多重危机不断叠加，促进农民持续增收面临一些新的瓶颈。1.农民务工收入增长乏力务工收入是农民收入构成的主要部分，对农民收入的贡献较大。然而，受多重因素的影响，农民外出务工获取收入面临较大挑战。一方面，劳动密集型企业面临较大的经营压力，吸纳农民务工就业能力出现波动。近几年，因国内外经济大环境的冲击以及新冠疫情的影响，旅游业、建筑业、餐饮业以及以外贸为主的轻纺业等劳动密集型产业发展不景气，吸纳农民务工较多的中小企业经营困难，就业岗位需求减少。与2019年相比，2022年外出务工农民工数量减少235万人，跨省流动农民工数量减少447万人。外出务工农民工数量的变化，将对农民工资性收入增长产生直接影响。另一方面，外出务工农民工技能水平相对较低，在中高端产业就业难度大。受知识、视野和经济发展水平等内外部因素制约，不少农民工在思想观念、信息搜索、专业技能等方面存在不足，综合素质不能满足用工单位需求，影响其获得工资性收入。同时，因受教育程度低、缺乏专业技术等原因，大部分农民工外出务工就业多集中在劳动力密集、入职门槛较低的建筑、餐饮、快递等行业，而这些行业就业不够稳定，农民工的工资议价能力较低，也直接影响了其务工收入。2.农业生产经营效益不高受多种因素的影响，农业生产经营整体效益不高，尤其是种粮效益偏低，农民经营性收入的增长空间受到限制。2021年水稻、小麦、玉米的亩均净利润分别为60.0元、129.1元、162.1元，三种粮食的亩均净利润均较低，甚至2020年小麦亩均净利润为负，为-16.6元。究其原因，导致农业生产经营效益低下的主要原因有几个方面：第一，生产经营规模小，难以实现规模经营。虽然新型农业经营主体发展迅速，但我国农业生产仍然以小农户为主。国家统计局资料显示，我国人均耕地面积为1.43亩，不及全球平均水平的40%。同时，我国耕地主要以山地和丘陵为主，平原占比较少，大部分耕地的宜机化水平较低，也限制了农业规模生产。以小农生产为主的分散生产形式较难形成适度规模经营，难以实现规模经济。第二，农产品价格波动大，经营风险较高。受农产品市场需求变化、政策调控等因素影响，农产品价格起伏不定，而农民获取市场信息的能力相对较差，导致他们难以准确预判市场价格趋势，从而盲目跟风生产。同时，农产品生产周期较长、易腐难运输、季节性需求变化大等特点，导致农业生产面临较高的市场风险，影响农业经营收入的稳定性。第三，农业生产成本上涨，农产品利润上升空间有限。近些年来，种子、农药、化肥等农资价格不断上涨，劳动力等投入成本不断增加，土地流转成本也不断提高，而农产品价格总体稳定或上涨不明显，导致农产品利润上升空间有限，农民依靠传统的种植业和养殖业增加经营性收入的难度较大。3.农业专业化产业化程度偏低农业专业化和产业化生产可以提高农业生产效率，增强农业生产抵抗自然风险和市场风险的能力，然而，当前农业专业化和产业化程度偏低，成为制约农民增收的重要因素。第一，农业产业结构单一，发展水平较低。目前，大部分农村地区的农业仍处在单一产品、传统种植、粗放经营、分散生产的发展阶段，农民经营性收入的主要来源仍然是传统种养农业，现代农业生产技术的应用水平有待提升，现代农业经营管理模式缺乏，这些都限制了农村经济发展和农民持续增收。第二，一二三产业融合程度较低。中观层面而言，农业功能大多还处于提供初级农产品的发展阶段，农产品加工大多停留在初级加工阶段，精深加工程度不足；微观层面而言，新型农业经营主体培育滞后，职业农民培育不足，涉农人才严重稀缺，农业企业经营能力较差，联农带农机制有待完善，对农户的带动作用发挥不够。各类融合主体的利益分配和利益联结机制尚不健全，农户提能增收机会缺失。第三，农业产业同质化严重。部分地区地理位置相近，特色资源相近，特色产业建设存在急于求成、盲目跟风现象，提供的产品或服务同质化严重，产业发展缺乏特色，导致市场拥挤、进入过剩或营销渠道开拓不畅，很容易加剧农户增收困难甚至出现增产减收问题。4.农业生产性配套服务不足农业生产性配套服务是指为农业生产提供全方位、多层次的服务体系，包括农业技术推广、农资供应、农产品加工、储存、运输、销售以及农业信息、金融、保险等服务。这些服务是农业生产顺利进行和农业现代化加快推进的重要保障。然而，我国农业生产性配套服务不足的问题日益凸显，严重影响了农业生产的效率和效益，制约了农业现代化进程。第一，农业技术推广服务不足。由于推广体系不健全、推广人员数量不足和素质不高、推广经费缺乏等原因，农业技术推广效果不佳，农民科技素质难以提高。第二，农资供应服务不足。由于农资市场发育迟缓、农资价格起伏大、农资质量有待提升等方面的原因，农民购买农业生产所需农资还存在较多困难，影响农民的农业生产经营效益。第三，农产品加工、储存、运输、销售服务不足。目前我国农产品加工环节企业数量少、规模小、技术水平低，农产品储存环节损耗较大，农产品运输环节成本较高、效益较低，农产品销售环节渠道不畅等问题普遍存在，导致农产品价值难以实现，农民收益难以提高。第四，农业信息、金融、保险服务不足。目前我国农业信息服务体系不健全、信息资源共享程度低，农业金融服务覆盖面窄、金融产品创新不足，农业保险服务发展滞后、保障程度低等问题突出，导致农民在农业生产中面临较大的风险和不确定性。三、促进农民持续增收的实现路径 促进农民持续增收是长期性、艰巨性和复杂性的工程，应从保障农民稳定务工就业、优化农业要素配置、提升农业专业化产业化水平、推动农业生产性配套服务升级等方面促进农民持续稳定增收。1.保障农民稳定务工就业农民务工就业收入是农民收入的重要组成部分，农民充分稳定就业对农民持续稳定增收具有重要作用。第一，强化就业服务。建立健全农民工就业服务体系，为农民工提供全方位的就业服务，包括提供就业信息、职业介绍、就业指导等，帮助农民工了解市场需求和就业形势，提高他们的就业匹配度。第二，加强技能培训。针对农民工的就业需求和市场需求，加强职业技能培训，提高农民工的技能水平和就业能力。可以通过政府组织、社会培训机构和企业内部培训等多种途径，为农民工提供实用、有效的技能培训。第三，扩大就业渠道。积极开拓农民工的就业渠道，鼓励企业吸纳农民工就业，支持农民工自主创业和灵活就业。同时，加强区域劳务协作，促进农民工跨地区就业，扩大就业范围和机会。2.优化农业要素配置受传统农业生产方式、资源配置不合理等因素的影响，我国农业收益普遍偏低。因此，优化要素配置，提升农业收益，成为当前农业发展的重要任务。第一，优化土地资源配置。有序引导推进土地流转，鼓励农民将土地承包经营权流转至专业生产大户、家庭农场、农民专业合作社等新型农业经营主体，发展农业适度规模经营；加强土地整治，通过平整土地、改良土壤等措施，提高土地质量和利用效率；推广节水灌溉技术，提高水资源利用效率。第二，优化劳动力资源配置。加强农村职业教育和技能培训，提高农民专业技能水平和外出务工就业能力；鼓励农村劳动力转移就业，引导农民向非农产业转移，获取工资性收入；推广农业机械化，提升农业生产效率，降低农业劳动力成本。第三，优化资金资源配置。加大财政支持力度，增加财政资金在农业基础设施、农业科技成果转化等方面的投入；引导社会资本进入农业领域，鼓励企业加大农业投资，推动农业产业化经营；完善农业保险制度，丰富农业保险险种，降低农业生产风险，保障农民收益。第四，优化技术资源配置。加强农业科技研发，推广高产、优质、高效农业生产技术；加强农业技术推广体系建设，提高农业技术推广效率和服务水平；加强农业信息化建设，利用现代信息技术手段提高农业生产和管理效率。3.提升农业专业化产业化水平农业专业化产业化有助于提高农业生产效率、农产品质量和农民收入，推动农业可持续发展。第一，推广现代农业技术和设备。组织现代农业技术和设备的示范推广活动，邀请专业技术人员和农业科研人员到农村地区进行现代农业技术和设备的示范和演示，让农民亲自体验和学习；引进和推广现代农业生产技术和设备，包括高效节水灌溉技术、智能化农业设备、无人机农业等，以提高农业生产效率和产品质量。第二，培育农业产业化龙头企业。鼓励和引导农业产业化龙头企业与农民合作社、小农户结成利益共同体，建立稳定的供应链和合作关系，带动农业产业链的发展；支持和培育农业产业化龙头企业，提升农业规模化经营水平，推动农业产业集群化发展，提高农产品的市场竞争力；推动农业产业链上下游企业协同发展，加速农业产业化进程。第三，加强农业科技创新。加大对农业科技创新的投入力度，政府和企业应增加对农业科技创新的资金投入，支持科研机构和高校提高科研经费的投入比例，加强农业科技研究；推动农业生产方式的现代化、信息化、智能化，提高农产品产量和质量；加强农业科技人才培养，提高农业科技人员的整体素质和创新能力，吸引更多高层次人才从事农业科技研究，提高农业科技水平，推动农业产业化升级。4.推动农业生产性配套服务升级农业生产性配套服务关系农业现代化生产程度，完善的农业生产性配套服务可以有效提升农业生产经营效率，增加农民经营性收入。第一，推动农业技术推广服务升级。进一步健全农业技术推广体系，增加推广人员数量，提高推广人员素质，加大农业推广经费投入，提升农业技术推广示范效果；加强与科研机构、高校等单位的合作，推动农业科技成果转化和应用。第二，加强农资供应服务。提升农资市场监管水平，规范农资市场秩序，保障农资产品质量；完善农资储备制度，稳定农资产品价格，保障农业生产者利益；推动农资供应与农业生产需求的有效对接，提高农资利用效率。第三，加强农产品加工、储存、运输、销售服务。扶持农产品加工企业发展，提高农产品加工水平；加强农产品储存设施建设，降低农产品损耗；优化农产品运输结构，提高农产品运输能力；拓展农产品销售渠道，提升农产品流通效率。第四，加强农业信息、金融、保险服务。建立健全农业信息服务体系，提高农业信息化水平；推动农业金融产品创新，扩大农业金融服务覆盖面；加快发展农业保险服务，提高农业保险保障程度。通过加强这些服务，降低农业生产风险，保障农民收益。四、促进农民持续增收的政策优化 新形势下促进农民持续增收，也必须充分发挥政府的关键作用，不断优化政策供给，为农民创造更好的增收条件，促进农民持续稳定增收。1.进一步优化农民创业就业政策政府需要进一步优化农民创业就业政策，打造良好的创业就业环境，提升农民工资性收入。第一，完善农民创业扶持政策。地方政府应鼓励农民依托国家和地方政策开展创业，尤其是对能够带动本地农民就业的创业项目给予重点支持；人社部门应搭建农民创业平台，营造良好的创业环境，对满足条件的农民按政策规定发放创业扶持专项资金；农村金融机构应探索农民创业的金融产品和服务，防范和规避农民创业风险，增加农民创业增收的内生动力。第二，完善农民就业服务政策。充分利用人工智能、数字技术、大数据等现代信息技术，精准识别、科学分类农民就业需求，分类提供多元化的就业服务信息，鼓励个人和社会参与劳务输出和中介服务，弥补农民信息搜索能力较差、社会资源储备不足的缺陷，满足有就业意愿农民的就业需求。第三，尝试建立农民外出务工支持政策。对吸纳外出务工人员较多的中小企业，企业所在地政府给予适当的税收优惠或财政奖励补贴；对外出跨省务工的脱贫劳动力和低收入人口，劳务输出地所在政府按规定发放一次性交通补贴；加强法律咨询服务，保护外出务工人员的合法权益，鼓励农民实现本地就近就业，支持临时性、季节性灵活就业形式，增加农民工资性收入。2.进一步优化乡村产业发展政策乡村产业发展能够带动农民就业增收，政府应进一步优化乡村产业发展政策，推动乡村产业发展。第一，优化农业高质量发展政策。以“三大兴农”引领农业高质量发展，就质量兴农而言，加强农产品质量监测体系建设，探索农产品认证标准建设体系，进一步提升农产品质量，保障农产品安全，促进农产品品牌建设，量质齐升，提升农民销售农产品的收益；就绿色兴农而言，加快良田沃土工程建设，促进化肥农药减量增效、畜禽粪污资源化利用、秸秆农膜综合利用，推动传统农业向绿色农业转型；就科技兴农而言，加大财政投入力度，提升农业科研经费，助推农业科技创新，加快成果研发、成果转化、成果应用，完善农业技术推广体系，提升农业科技示范推广力度，同时，加快耕地“宜机化”建设和山区农业机械“宜地化”建设，提升农业机械化水平。第二，优化乡村一二三产业融合政策。以市场为导向调整乡村产业结构和产业融合模式，搭建产业融合平台，降低产业融合信息搜索成本和交易成本；推动城乡融合发展，延伸农业产业链，拓展农业的休闲旅游、观光体验、教育研学等功能，推动农业与教育、文化、旅游等产业的融合，鼓励创新多元化、差异化、个性化的特色农业，发展乡村新产业、新业态。第三，优化农业社会化服务支持政策。按照主体多元、形式多样、服务专业、竞争充分的原则，培育农业生产产前、产中、产后的农业社会化服务组织；探索构建农业社会化服务联合体，增强服务能力，提升农业生产经营效率；按照各类农业社会化服务主体的优势，提供具有差异化的产品服务，提升农业社会化服务能力。3.进一步优化农业支持保护政策农业的弱质性以及我国农业发展的现状决定了必须进一步优化农业支持保护政策。第一，优化“黄箱”“绿箱”政策，推动农业补贴政策“黄转绿”。调整“黄箱”政策，在保障农民收益基本稳定的前提下，逐步降低或取消“黄箱”支持，将资金更多地用于完善农业补贴政策体系和加强农业基础设施建设等方面；扩大“绿箱”支持范围，进一步增加对农业基础设施、农业科技研发推广、农产品流通体系建设等方面的支持力度，提高农业生产效率和质量水平。第二，健全农业保险政策。加大财政资金补贴农业保险的力度，在现有农业保险险种的基础上，进一步丰富农业保险险种类别，将因自然灾害、疫病病害、市场风险而导致的歉收绝收纳入农业保险覆盖范围；针对突发性、严重性、紧急性的农业生产灾害，建立灾害援助专项基金，及时开展农业保险理赔，减少农业生产风险。第三，完善农村金融政策。加强农村金融基础设施建设，引导社会资本参与农村金融基础设施建设；以移动支付、数字金融、大数据风控等现代技术为引领，构建方便、快捷的农村金融服务体系；根据农业生产的特点和农业信贷的需求，提供适合农村地区和农业生产的小额信贷，放宽财产抵押的范围和标准，对小额信贷利息进行适当贴息；鼓励农村金融机构提供更加多元、更加专业、更有特色的金融产品和服务。4.进一步优化农村土地改革政策全面深化农村改革，核心是农村土地制度改革。一方面，要稳步推进农村宅基地制度改革，增加农民财产性收入渠道。以所有权、资格权、使用权“三权分置”为原则，有序推进农村不动产确权登记，保障农民宅基地所有权和资格权，放活宅基地使用权，鼓励农民出租闲置宅基地，提高农民财产性收入；优化农村集体经营性建设用地有偿转让制度，试点将满足条件且有退出意愿的农户将宅基地转变为农村集体经营性建设用地，农民退出的宅基地在入市后按农村集体经营性建设用地管理。另一方面，要严格落实耕地保护政策。持续加大财政资金投入，加强高标准农田建设，坚持整体推进、配套建设、建管并重，逐步将现有永久基本农田全部建成高标准农田；安排专项财政资金，对耕地改良、耕地保护修复、耕地综合治理等项目实施补贴，提升耕地地力水平；鼓励农民在保留承包权的前提条件下转让使用权，将土地承包经营权转让给其他农户或经济组织，推动农业生产向规模化、集约化、现代化转变。编辑：澍文 文章见《中州学刊》2024年第2期“三农问题聚焦”栏目“学习贯彻2024年中央一号文件精神”专题。 | 
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