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杨宏山（中国人民大学公共管理学院副院长、首都发展与战略研究院研究员） 新冠肺炎疫情引发了学界针对城市治理与风险防控的广泛讨论。一种观点认为，城市规模、人口密度与城市安全风险直接相关，大城市的人口密度大，相对而言引发重大风险的可能性就更大；也有研究指出，人口密度与重大疫情之间不存在直接的相关性，而风险预警能力与化解重大风险密切相关，跨部门协同能力、社会动员能力等因素也会影响城市风险治理现代化水平。城市风险的形成涉及到多方面多层次的因素，提升城市风险防控能力，化解重大安全风险，首先要提升风险识别能力，并根据风险预警的分级提示，扎实做好风险防控工作。
风险监测与识别：化解重大风险的第一要求
城市人口高度集聚，社会交往的空间距离有限，与农村地区相比，其更容易引发重大危机和群体性事件。然而，对全球城市风险防控及结果进行比较，我们看到，在类似的规模等级和人口密度下，不同城市的风险化解能力存在显著差异性。以新冠肺炎疫情防控为例。有的超大城市出现疫情后，迅速启动流行病学调查，密切追踪每一个病例及传播途径，在较短时间内有效阻断了病毒传播；但也有的城市疏于疫情防控，难以整合多方主体及资源，导致病毒快速传播，形成传染病大流行，美国纽约市新冠肺炎疫情肆虐就是一个典型例证。
城市规模庞大、人口密度大难免会积累各种风险和隐患，但这种风险并不必然会导致重大事件或危机的爆发。提升城市风险治理能力，不单单是要强化跨界治理能力，更要强化监测识别预警，提升风险管控能力。一个城市如果能够及时识别重大风险，并在第一时间采取相关的预警和防控措施，做到“早识别、早报告、早预警、早防控”，就能尽可能地防范事态失控，将突发事件的损失降到最低程度。
重大突发事件往往要经历风险孕育、隐患生成、持续累积、升级失控的演化过程。防范和化解重大风险，需要在常态监测的基础上，提升风险识别的敏锐性和敏感性，实时监测风险态势，坚持“抓早抓小”，有针对地采取防控措施，分解任务、压实责任，将重大风险防范化解工作落到实处，斩断“风险-隐患-事件-灾难”的演化链条。
我国突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则。我国《突发事件应对法》规定，“国家建立重大突发事件风险评估体系，对可能发生的突发事件进行综合性评估，减少重大突发事件的发生，最大限度地减轻重大突发事件的影响”。该法规定，地方政府也要对本行政区域内容易引发自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等特别重大、重大突发事件的危险源、危险区域开展风险评估，定期进行检查、监控，并责令有关单位采取安全防范措施。因此，化解重大风险和安全隐患，需要夯实风险监测和预警系统，在第一时间发现问题，必要时发布预警信息，引导相关部门和公众采取防控措施，从而化解或规避重大风险。
重大风险监测与识别的基层经验
随着风险社会的来临，重大风险防范和化解成为了各级党委政府的重要职责。习近平总书记指出：“防范化解重大风险，是各级党委、政府和领导干部的政治职责，大家要坚持守土有责、守土尽责，把防范化解重大风险工作做实做细做好”。
长期以来，我国风险管理模式强调突发事件应对，在实践中形成了一种被动反应模式。为预防和减少突发事件，有必要推进关口前移，构建以事前风险治理为基础的主动防范模式。风险治理包括风险监测、风险识别、风险评估、风险处置、风险沟通五大阶段，需要构建全过程治理体系，提升基层治理对重大风险的识别和化解能力。
其中，风险监测属于常态性的观察和感知；风险识别是指运用想象力对风险进行辨识和归因；风险评估是指基于科学分析对风险进行分级；风险处置是针对潜在风险采取管控行动；风险沟通旨在通过政府与公众的信息交流，矫正公众对风险的感知偏差，提升公众对风险的主动防控意识，汇集多方力量，做到群策群力、群防群控、协同运作。
01、新冠肺炎疫情防控的北京经验
观察近年来全国各地开展的风险治理实践探索，可以看到，为了提升风险识别能力，基层治理已经积累了一些行之有效的运作经验。以新冠肺炎疫情防控为例。北京市基于2003年抗击“非典”的经验教训，在新冠肺炎疫情防控中，从已有实践中汲取经验教训，按照分类防控的原则，着重加强对重点人群、人员密集场所和敏感人群的风险防控。同时，北京市要求全面落实属地、部门、单位、个人“四方责任”，建立全社会共同防控体系，做到“应收尽收、应治尽治、应检尽检、应隔尽隔”。
社区是疫情防控的第一线，为提升基层治理对疫情防控的风险识别能力，北京市各区积极推进防控力量和资源下沉，组建“专兼结合”的工作队伍，加强人员健康监测，防止疫情输入。对于新增确诊病例，疫情防控人员迅速开展流行病学调查，严密排查密切接触者，严格落实居家医学观察措施，严防发生聚集性疫情。
以海淀区上地街道的风险防控为例。北京市启动突发公共卫生事件一级响应后，上地街道党工委迅速做出部署，要求各社区将疫情防控作为第一要务，要求物业企业服从社区统一安排，承担起社区封闭式管理责任。一方面，针对社区内楼宇大厦多、企业返京人员多的特点，上地街道抽调干部下沉社区，每人承包一栋商务大厦，与物业公司负责人共同担任楼长，形成“双楼长制”，分别承担属地责任和单位责任，共同开展风险防控工作。另一方面，针对商务楼宇疫情防控可能存在漏洞死角的情况，上地街道成立联合检查组，由城管执法队、市场监督所、卫生监督所、派出所、房管所、党群服务站的工作人员组成，针对商务楼宇开展联合检查，促使企业和个人全面落实责任。
2020年6月，新发地农产品批发市场发生聚集性疫情后，北京市及时公布新增确诊病例，迅速启动流行病学调查。通过扎实调查，很快确定新增病例均与新发地农产品批发市场有关。基于疫情调查结果，北京市果断宣布疫情防控进入非常时期，并作出一系列决策部署，有效阻断了疫情传播。从新发地市场聚集性疫情防控的过程及成效，可以得出的一条宝贵经验是及时确定传染源，严密排查密切接触者，严格落实隔离措施，及时阻断传播路径。如果新发地市场疫情未能有效及时识别，疫情防控再耽误几天时间，感染人数势必大幅上升，其造成的损失也将不可估量。
02、社会治安风险识别和预警的郴州探索
在社会治安和社会秩序的风险治理方面，近年来，地方政府积极利用大数据、人工智能等新技术，建立社区人口、单位、住房等数据库，对重点管理人群、重点服务人群进行精准识别，对风险状况及趋势进行研判，构建扎根社区、情报主导的警务模式，推进安全风险精准施策和精准防控。以湖南省郴州市警务改革为例，为提升公共安全风险的识别能力，2017年以来，郴州市推进综治信息网、公安警务信息网融合发展，构建统一的社区信息采集平台，对基础数据实行智能采集与人工采集相结合，对基础数据进行共享。同时，郴州市整合“天网工程”“雪亮工程”等智能感知设备，推进重大风险信息共享，为研判警情和打击违法犯罪提供关键信息和证据支撑。这种大数据集成和共享机制，为社区安全风险识别和预警提供了有力支撑。
此外，郴州公安局在城市重要出入口、高铁站、火车站、汽车站等重点部位安装人脸识别设备，同时整合城管、市政等部门、县区及社会拥有的视频资源，基本实现对重点公共区域和重点行业的视频监控“全覆盖”。这种情报主导的警务运作模式，它将风险研判置于中心位置，依托警务信息流，提升了上下联动、跨部门联动、跨警种协同能力，缓解了基层警力不足的问题，提升了风险防控和犯罪打击效率，以及重大恶性案件侦破率。
提升重大风险识别能力的路径
面对重大风险的挑战，城市基层治理需要坚持以人民为中心，把维护和保障人民群众的合法利益放在第一位，以风险监测与识别为第一抓手，以精准的情报信息为主导，健全风险防控机制，统筹安排应急处置工作，尽可能将重大风险化解在萌芽阶段。
第一，开展重大风险知识普及，提升人民群众的风险意识，依靠公众预警行为，及时捕捉重大风险信息。基层治理需要推进重大风险及防控措施的知识普及工作，提升公众对重大风险的警惕性，依靠单位和个人的有意识行动，及时捕捉城市运行面临的重大风险。风险防范和化解是与时间赛跑的过程，政府部门只有及时获取风险信息，才能有针对地采取应急措施，维护最大多数人的根本利益。
第二，构建全民参与的风险防控体系。城市人口密度高、流动性大，化解重大风险和隐患需要以风险识别和预警为导向，迅速开展社会动员，发动公众参与，坚持依法、科学、精准施策，及时启动应急行动，通过超常规的应对措施，构建联防联控、群防群控体系，采取有效措施控制风险源，及时化解突发事件。
第三，及时公开风险信息，在政府与公众之间增进沟通，有效回应公众关切，凝聚化解重大风险的社会共识。突发事件发生后，政府治理需要尽可能做到信息公开，及时发布最新信息，回应不实流言甚至谣言，依靠权威信息引导社会舆论，增进社会信任，提升政府行动的公信力，从而凝聚共识，动员各方力量参与到风险防范与处置工作之中。
第四，运用科技创新成果，为风险化解提供有力支撑。科学技术是应对重大风险的有力武器，提升重大风险预警能力离不开科技创新。面对狡猾的新冠病毒，全国各地将“健康码”等大数据集成成果应用于疫情防控，作为居民出行、复工复产及出入公共场所的健康凭证。应用大数据分析和人工智能技术，对不同风险人群进行精准识别，可为促进人员有序流动、推进复工复产提供有效保障。
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