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[治理策略] 杨宏山:提升重大风险识别能力的基层经验与理论思考

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发表于 2020-8-4 09:10:04 | 显示全部楼层 |阅读模式

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杨宏山(中国人民大学公共管理学院副院长、首都发展与战略研究院研究员)

  新冠肺炎疫情引发了学界针对城市治理与风险防控的广泛讨论。一种观点认为,城市规模、人口密度与城市安全风险直接相关,大城市的人口密度大,相对而言引发重大风险的可能性就更大;也有研究指出,人口密度与重大疫情之间不存在直接的相关性,而风险预警能力与化解重大风险密切相关,跨部门协同能力、社会动员能力等因素也会影响城市风险治理现代化水平。城市风险的形成涉及到多方面多层次的因素,提升城市风险防控能力,化解重大安全风险,首先要提升风险识别能力,并根据风险预警的分级提示,扎实做好风险防控工作。
  风险监测与识别:化解重大风险的第一要求
  城市人口高度集聚,社会交往的空间距离有限,与农村地区相比,其更容易引发重大危机和群体性事件。然而,对全球城市风险防控及结果进行比较,我们看到,在类似的规模等级和人口密度下,不同城市的风险化解能力存在显著差异性。以新冠肺炎疫情防控为例。有的超大城市出现疫情后,迅速启动流行病学调查,密切追踪每一个病例及传播途径,在较短时间内有效阻断了病毒传播;但也有的城市疏于疫情防控,难以整合多方主体及资源,导致病毒快速传播,形成传染病大流行,美国纽约市新冠肺炎疫情肆虐就是一个典型例证。
  城市规模庞大、人口密度大难免会积累各种风险和隐患,但这种风险并不必然会导致重大事件或危机的爆发。提升城市风险治理能力,不单单是要强化跨界治理能力,更要强化监测识别预警,提升风险管控能力。一个城市如果能够及时识别重大风险,并在第一时间采取相关的预警和防控措施,做到“早识别、早报告、早预警、早防控”,就能尽可能地防范事态失控,将突发事件的损失降到最低程度。
  重大突发事件往往要经历风险孕育、隐患生成、持续累积、升级失控的演化过程。防范和化解重大风险,需要在常态监测的基础上,提升风险识别的敏锐性和敏感性,实时监测风险态势,坚持“抓早抓小”,有针对地采取防控措施,分解任务、压实责任,将重大风险防范化解工作落到实处,斩断“风险-隐患-事件-灾难”的演化链条。
  我国突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则。我国《突发事件应对法》规定,“国家建立重大突发事件风险评估体系,对可能发生的突发事件进行综合性评估,减少重大突发事件的发生,最大限度地减轻重大突发事件的影响”。该法规定,地方政府也要对本行政区域内容易引发自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等特别重大、重大突发事件的危险源、危险区域开展风险评估,定期进行检查、监控,并责令有关单位采取安全防范措施。因此,化解重大风险和安全隐患,需要夯实风险监测和预警系统,在第一时间发现问题,必要时发布预警信息,引导相关部门和公众采取防控措施,从而化解或规避重大风险。
  重大风险监测与识别的基层经验
  随着风险社会的来临,重大风险防范和化解成为了各级党委政府的重要职责。习近平总书记指出:“防范化解重大风险,是各级党委、政府和领导干部的政治职责,大家要坚持守土有责、守土尽责,把防范化解重大风险工作做实做细做好”。
  长期以来,我国风险管理模式强调突发事件应对,在实践中形成了一种被动反应模式。为预防和减少突发事件,有必要推进关口前移,构建以事前风险治理为基础的主动防范模式。风险治理包括风险监测、风险识别、风险评估、风险处置、风险沟通五大阶段,需要构建全过程治理体系,提升基层治理对重大风险的识别和化解能力。
  其中,风险监测属于常态性的观察和感知;风险识别是指运用想象力对风险进行辨识和归因;风险评估是指基于科学分析对风险进行分级;风险处置是针对潜在风险采取管控行动;风险沟通旨在通过政府与公众的信息交流,矫正公众对风险的感知偏差,提升公众对风险的主动防控意识,汇集多方力量,做到群策群力、群防群控、协同运作。
  01、新冠肺炎疫情防控的北京经验
  观察近年来全国各地开展的风险治理实践探索,可以看到,为了提升风险识别能力,基层治理已经积累了一些行之有效的运作经验。以新冠肺炎疫情防控为例。北京市基于2003年抗击“非典”的经验教训,在新冠肺炎疫情防控中,从已有实践中汲取经验教训,按照分类防控的原则,着重加强对重点人群、人员密集场所和敏感人群的风险防控。同时,北京市要求全面落实属地、部门、单位、个人“四方责任”,建立全社会共同防控体系,做到“应收尽收、应治尽治、应检尽检、应隔尽隔”。
  社区是疫情防控的第一线,为提升基层治理对疫情防控的风险识别能力,北京市各区积极推进防控力量和资源下沉,组建“专兼结合”的工作队伍,加强人员健康监测,防止疫情输入。对于新增确诊病例,疫情防控人员迅速开展流行病学调查,严密排查密切接触者,严格落实居家医学观察措施,严防发生聚集性疫情。
  以海淀区上地街道的风险防控为例。北京市启动突发公共卫生事件一级响应后,上地街道党工委迅速做出部署,要求各社区将疫情防控作为第一要务,要求物业企业服从社区统一安排,承担起社区封闭式管理责任。一方面,针对社区内楼宇大厦多、企业返京人员多的特点,上地街道抽调干部下沉社区,每人承包一栋商务大厦,与物业公司负责人共同担任楼长,形成“双楼长制”,分别承担属地责任和单位责任,共同开展风险防控工作。另一方面,针对商务楼宇疫情防控可能存在漏洞死角的情况,上地街道成立联合检查组,由城管执法队、市场监督所、卫生监督所、派出所、房管所、党群服务站的工作人员组成,针对商务楼宇开展联合检查,促使企业和个人全面落实责任。
  2020年6月,新发地农产品批发市场发生聚集性疫情后,北京市及时公布新增确诊病例,迅速启动流行病学调查。通过扎实调查,很快确定新增病例均与新发地农产品批发市场有关。基于疫情调查结果,北京市果断宣布疫情防控进入非常时期,并作出一系列决策部署,有效阻断了疫情传播。从新发地市场聚集性疫情防控的过程及成效,可以得出的一条宝贵经验是及时确定传染源,严密排查密切接触者,严格落实隔离措施,及时阻断传播路径。如果新发地市场疫情未能有效及时识别,疫情防控再耽误几天时间,感染人数势必大幅上升,其造成的损失也将不可估量。
  02、社会治安风险识别和预警的郴州探索
  在社会治安和社会秩序的风险治理方面,近年来,地方政府积极利用大数据、人工智能等新技术,建立社区人口、单位、住房等数据库,对重点管理人群、重点服务人群进行精准识别,对风险状况及趋势进行研判,构建扎根社区、情报主导的警务模式,推进安全风险精准施策和精准防控。以湖南省郴州市警务改革为例,为提升公共安全风险的识别能力,2017年以来,郴州市推进综治信息网、公安警务信息网融合发展,构建统一的社区信息采集平台,对基础数据实行智能采集与人工采集相结合,对基础数据进行共享。同时,郴州市整合“天网工程”“雪亮工程”等智能感知设备,推进重大风险信息共享,为研判警情和打击违法犯罪提供关键信息和证据支撑。这种大数据集成和共享机制,为社区安全风险识别和预警提供了有力支撑。
  此外,郴州公安局在城市重要出入口、高铁站、火车站、汽车站等重点部位安装人脸识别设备,同时整合城管、市政等部门、县区及社会拥有的视频资源,基本实现对重点公共区域和重点行业的视频监控“全覆盖”。这种情报主导的警务运作模式,它将风险研判置于中心位置,依托警务信息流,提升了上下联动、跨部门联动、跨警种协同能力,缓解了基层警力不足的问题,提升了风险防控和犯罪打击效率,以及重大恶性案件侦破率。
  提升重大风险识别能力的路径
  面对重大风险的挑战,城市基层治理需要坚持以人民为中心,把维护和保障人民群众的合法利益放在第一位,以风险监测与识别为第一抓手,以精准的情报信息为主导,健全风险防控机制,统筹安排应急处置工作,尽可能将重大风险化解在萌芽阶段。
  第一,开展重大风险知识普及,提升人民群众的风险意识,依靠公众预警行为,及时捕捉重大风险信息。基层治理需要推进重大风险及防控措施的知识普及工作,提升公众对重大风险的警惕性,依靠单位和个人的有意识行动,及时捕捉城市运行面临的重大风险。风险防范和化解是与时间赛跑的过程,政府部门只有及时获取风险信息,才能有针对地采取应急措施,维护最大多数人的根本利益。
  第二,构建全民参与的风险防控体系。城市人口密度高、流动性大,化解重大风险和隐患需要以风险识别和预警为导向,迅速开展社会动员,发动公众参与,坚持依法、科学、精准施策,及时启动应急行动,通过超常规的应对措施,构建联防联控、群防群控体系,采取有效措施控制风险源,及时化解突发事件。
  第三,及时公开风险信息,在政府与公众之间增进沟通,有效回应公众关切,凝聚化解重大风险的社会共识。突发事件发生后,政府治理需要尽可能做到信息公开,及时发布最新信息,回应不实流言甚至谣言,依靠权威信息引导社会舆论,增进社会信任,提升政府行动的公信力,从而凝聚共识,动员各方力量参与到风险防范与处置工作之中。
  第四,运用科技创新成果,为风险化解提供有力支撑。科学技术是应对重大风险的有力武器,提升重大风险预警能力离不开科技创新。面对狡猾的新冠病毒,全国各地将“健康码”等大数据集成成果应用于疫情防控,作为居民出行、复工复产及出入公共场所的健康凭证。应用大数据分析和人工智能技术,对不同风险人群进行精准识别,可为促进人员有序流动、推进复工复产提供有效保障。

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