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仝志辉（中国人民大学农业与农村发展学院副教授、国家发展与战略研究院研究员） 当前农民专业合作社发展速度惊人、质量堪忧，影响到发展农业社会化服务体系、推动现代 农业发展的战略部署。《农民专业合作社法》正在进行修订，能否通过法律修订推进农民合作社规范化发展？笔者认为在法律修订中加入发展农民专业合作社联合社（以下简称“联合社”）的 规定，通过规范和加强联合社，倒逼和引导合作社的规范发展的政策建议，以期收到 “一石二鸟”之功，彻底扭转大面积的合作社不规范发展的困境，推动合作社发展从 追求数量到提升质量的转变。
不规范已经成为农民专业合作社发展中的最大问题，且很难通过行政手段加以解决。在2007年《中华人民共和国农民专业合作社法》通过并实施之后，合作社加速发展，截止到2015年底，全国共有农民专业合作社约153万家，比2014年增长了22.6%，出资总额是34万亿，比2014年增长了25.27%，成员总数4159万个。但合作社高速发展的同时，假、空、小、弱、散问题突出，民主管理制度不能落实、盈余分配中大户和企业经常侵占普通社员利益。
2014年7月28日，海南省审计厅曾表示，据对农民专业合作社财政扶持资金审计调查，虚假合作社和运行不规范问题较严重。抽查150家合作社，基本规范的合作社只有23家，占15%；“假合作社”有70家，占47%；运行不规范、合作程度较低的57家，占38%。即使是全省已认定的190家省级示范社，获取财政补助的53家中有50家不符合认定标准，占94%，其中17家还属于“假合作社”。白沙县3家公司虚假注册7个合作社，骗取财政超额补助资金467万元；琼中县某公司和4个非农户成立7家合作社，骗取财政补助资金855.64万元。而这一问题，早在2013年8月，《人民日报》就做过报道。据海南省农业厅资料显示，全省现有8500多家合作社，注册了商标的合作社只占总数的5%左右，运行、半运行和不运行的合作社，基本上各占1/3。一边是合作社数量“井喷”，一边是假合作社、死合作社、空壳合作社泛滥成灾。有的合作社资金不到位，服务跟不上；有的家长说了算，大企业“一言堂”；有的甚至演变成“要项目、拿补贴”“逃避缴税”的幌子。这些数据和情况，绝非海南一省，全国所有省区都不同程度存在。
合作社数量激增、质量不佳并不仅仅因为合作社注册门槛低，各级有关部门监督不力，主要原因还在于政府各部门分头采取的对合作社的物质扶持方式。这种物质扶持无偿给予，而且在给予扶持的多数时间里，对扶持物资和资金的使用方式和效果缺乏有效的监督。没有一个部门能完整掌握合作社获得资金扶持的情况，导致出现一些合作社多头连续多次获取超额补助资金、重复申报等问题突出，而相当一部分扶持资金被骗取、套取、多领和闲置浪费。在农民竞逐扶持资金过程中，当地大户、外来资本充当了主导力量，各类涉农部门也出于政绩目标，两相结合，发展出一个假、空合作社占有相当比例的合作社格局。各级政府考核合作社发展状况的指标也一直没有离开合作社发展数量、带动农户数量、资金规模等数量型指标，对于其带动农业产业结构调整、构筑农民收入长效增长机制以及民主决策管理制度建立等质量型指标没有精密考核，有些地方甚至不予考核。假、空合作社占有了合作社扶持资金，就挤压了真正合作社发展的空间。小、弱、散随之蔓延，在这样的大环境中，一些真合作社要想发展壮大也举步维艰。
对于合作社发展质量上存在的不规范问题，国家已经提出建立成员账户和管理档案、实施年度报告、完善盈余分配制度等要求，也制定了《国家农民合作社示范社评定及监测暂行办法》，但有关部门的措施仍然延续着加强财政税收扶持、给予用水用电支持等物质性激励措施。因合作社发展基数已经十分庞大，这些政策即使精准实施，也无法监督落实有关要求，僧多粥少无法全面扶持。甄别优质合作社进行示范社扶持的成本大大增加。真正需要得到扶持的合作社很多得不到支持，扶持政策的效果和可持续性受到极大挑战；合作社人才培养体制也不能覆盖全部合作社的需求；规范合作社发展部门协调机制还不能有效承担相应任务，以对各类合作社都建立起规范发展和建立风险监控体系。
目前，基于涉农部门政绩导向和物质扶持为主方式的惯性，要想改变注册合作社主要是为了套取政策扶持、合作社后续发展乏力的局面靠行政部门的自身调整会收效甚微，通过法律修订来作出调整应是治本之策。
合作社联合社发展不规范 不足推动合作社质量提升
在合作社不规范发展的同时，农民合作社联合社也呈现出发展速度快、实力弱、发展不规范的特征。根据有关调查，仅在2013年，全国合作社联合社已经达到6000多家，涵盖成员专业合作社8.4万多家，带动农户达560多万户。但成员社对联合社提供的服务普遍不满意。这些联合社很多也是由地方政府出资出面成立，或由某些合作社出资主导成立。
联合社发展存在的不规范问题主要有：一是法律地位不明确；二是联合社功能单一，主要集中在联合采购和销售方面，还不能满足成员社发展的多方面需要；三是联合社很多也是由实为公司的假合作社推动成立，主要目的是骗取地方优惠政策和财政扶持；四是联合社内部管理制度不健全。
目前发展联合社的法规缺乏，仅有2013年由国家工商总局和农业部联合发出的《关于进一步做好农民专业合作社登记与相关管理工作的意见》，效力有限。实践层面联合社的加速发展，既源于弱小的合作社基于抱团取暖、提升发展水平的正当需要，也存在着假合作社搭建新平台继续寻求政府支持和扩大自身利益的不正当现象。法律修订如何对联合社发展做出规范，不仅可以影响到联合社这一合作社类别的发展，更主要地是，能表明国家促进合作社发展的政策取向。如果受限于合作社多数发展不规范而不敢给予于联合社发展空间，会贻误促进合作社发展的大好时机。如果延续过去扶持合作社发展的低门槛包容性原则来立法规定联合社，就会放大联合社发展的不规范局面，发出纵容合作社不规范发展的错误信号。如果仅仅立足于规范联合社发展来制定有关条文，就无法撬动整个农民合作社不规范发展的局面。
通过立法规范和加强联合社发展会起到倒逼合作社规范发展的作用
联合社本来就是通过合作社联合为成员社发展提供服务和支持的组织，它采用成员平等互助的方式、遵循按交易量分配和民主决策制度，是推动合作社发展的重要方式。国际合作社联盟将“合作社之间的联合”作为合作社的基本原则。我国《农民专业合作社法》在2007年立法时由于没有多少联合社方面的实践，没有写入有关规定，现在合作社大面积发展和广泛联合的趋势已经存在，迫切需要写入有关联合社的规定，有关规定要结合当前合作社发展的大的趋势。既然不规范已经成为合作社发展的最大问题，联合社的负率规定就要主动立足规范合作社和加强合作社发展的双重目标，以求收到倒逼合作社规范发展和建立合作社发展自强网络的作用。
通过合作社联合社来规范合作社，立法成本较低。合作社联合社的条文是法律修订中的新内容，可以绕过《合作社法》现有条文修订中的一些敏感问题，立法效率较高。通过立法，发展出健康的合作社联合社。国家有关规范合作社发展的政策也能多一个执行主体和传导机制，从而提高政策效果。
对联合社法律规定的具体建议
第一，严格联合社成员社的准入条件，将名为合作社实为公司的假合作社拒之门外。联合社作为合作社的联合社，是一类特殊的合作社。联合社作为合作社，有其成员社，成员社依靠其成员社资格使用由联合社提供的服务和其他成员权利，并且享受国家给予联合社发展的各种优惠条件。因此，联合社必须让真正的合作社加入其中。如果让那些实为公司的假合作社加入其中，借由联合社的平台继续满足资本的利益，一方面，会保护假合作社继续生存；另一方面，会挤占在联合社里真合作社的获利和发展空间。为此，立法就必须严格联合社成员社的准入条件。坚决不能将实际是公司的假合作社吸收为联合社成员。通过不允许假合作社成立和加入联合社，可以挤压假合作社的政策套利空间，增强真合作社的实力，逐步形成真合作社不断发展壮大的局面。
第二，通过发起社审查和成员社入社辅导保证联合社在高起点起步。对于发起成立联合社的合作社，法律必须规定严格的标准。可以要求发起成立联合社的合作社必须是合作社示范社，保证发起合作社的规范化程度，这也是为示范社发挥示范作用提供新的平台。而对于成员社，则必须由发起社对其进行认真的鉴别，不达到一定标准不能入社。不加鉴别地吸收合作社加入联合社，就会使得一些发育不良、不规范的合作社拖累联合社的发展，联合社扶助合作社规范发展的功能不能寄希望于让多数合作社加入联合社上来，而是通过联合社的发展使得联合社成员社的发展水平明显提高，在集团意义上发挥示范引导作用。
第三，赋予联合社规范成员社发展的责任，提升联合社规范成员社发展的能力。在合作社的自发联合阶段，提高市场谈判地位、延长产业链条、实现规模化发展是其主要目标，这一阶段的联合社不会给自己赋予规范成员社发展的责任。但在有关联合社的法律规定中，应使联合社在实现成员社利益的同时，更多发挥其提供公共品的功能。规范成员社发展就是既有利于联合社自身发展，也有利于整个农民合作社事业的公共品。法律应该赋予联合社这一功能，并作为对联合社年检的必要内容；法律应该赋予联合社对成员社的业务培训、财务指导、资金调剂、品牌建设等职能；法律应该把这些职能是否履行到位，作为联合社年检的重要内容。这样，联合社就可以成为政府和全社会规范合作社发展的有力推手。
第四，科学设定联合社内部决策制度，提高民主决策水平。目前的合作社联合社，在内部决策上大多沿袭了合作社发展中“大户控制”的模式，存在核心合作社控制的情况，内部决策制度不规范。联合社作为合作社的一种，在成员间成员权平等、成员民主参与决策的原则上，和一般的合作社应没有区别。联合社作为合作社的特殊之处在于其成员不是单个农户，而是合作社。合作社成员社之间要保持决策上的平等关系，较之单个农户之间就更加复杂。因为联合社成员社的经营规模、产业类型和管理能力上可能都存在着巨大的差别，联合社的内部决策制度要坚持成员社“一社一票”的制度，同时允许在联合社章程里根据不同的决策事务，设立不同的附加表决权制度，提倡设置重大事务在决策前向政府有关部门和第三方机构咨询的制度，以保证能更好地平衡成员社之间的利益，提高决策质量。
第五，设立较之合作社更为严格的联合社年检制度。2014年，国家工商行政管理总局已经启动对农民专业合作社进行年度报告公示制度，未能报送年度报告并公示的合作社，将被移入经营异常名录。由于联合社的规范发展兼有对成员社发展和自身发展的两方面功能，影响面大，应该对其适用年检制度，而且比一般的合作社年检制度要更为严格。可以规定对每个联合社每年进行入社检查不少于一定次数，并要求公示详细的年度报告并接受抽检。通过严格的年检制度，推动联合社的规范发展，提高其服务成员社的能力。
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