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戴相龙（中国人民银行原行长） 合作金融是普惠金融的基础
——在2020中国普惠金融国际论坛高级别专家圆桌会议上的主旨演讲
在党中央、国务院的领导下，经过5年的努力，去年底国务院下发的《推进普惠金融发展规划（2015-2020年）》总体目标基本实现，七项任务完成较好，小微企业、农民等特殊群体，对金融服务的可得性、普惠性、便利度都有明显提高。人民银行、银保监会在国务院有关部门中发挥了很好的牵头协调作用。中国普惠金融研究院（CAFI）在促进普惠金融理论和政策研究方面作出了贡献。
站在两个5年之间，有必要对普惠金融发展工作进行回顾和展望。我认为，在今后5年的普惠金融发展工作中，要注意正确处理中小型商业金融企业开展普惠金融服务和获得适度利润的关系，要进一步提高有关金融机构开展普惠金融服务的主动性，要巩固和扩大提供普惠金融的金融机构和金融产品。其中，最重要的一条，是要总结和扩大新型农村合作金融的试点，完善有关管理制度，建立新型农村合作金融体系，提高扩大农民对普惠金融服务的可得性、普惠性、便利度。
今天我要讲的题目是“合作金融是普惠金融的基础”。
一、合作金融是普惠金融的基础
普惠金融的重点服务对象是小微企业、农民、城镇低收入人群等特殊群体。这些群体，对金融服务需要普及、就地、及时、方便、实惠。
和各类商业性质金融相比较，合作金融的性质及其基本特征，更能体现金融服务的普惠原则。合作金融主要是由小微企业和城乡个体经营者入股，由社员民主管理，主要为社员服务的农民资金互助机构，此类组织有三大特征。一是组织上的群众性。乡村社区和合作社社员都可以参加合作金融组织。现在，全国农村户均收入5万多元，东、中、西部农民，每户入股农村合作组织3万元到0.5万元都是可以做到的。通过合作金融机构可以把几千户农民的闲散资金集中起来，广泛、就地、及时、方便地调剂给其他农民。二是管理上的民主性。发展普惠金融既需要金融机构主动服务，也需要有金融消费者的监督。现在，青年农民一般有高中文化水平，加之入股金额较大带来的关心，可以有效发挥对合作金融的民主监督作用，促使合作性金融机构执行普惠原则。三是经营上的灵活性。合作金融不是经营和管理货币的企业，在经营管理的有些方面不受商业金融管理制度的约束，用途根据农民的需要，对农户发放信用贷款，利率浮动幅度参照当地商业金融企业。
合作金融最能扩大对农民的贷款面，最能保证金融服务的及时性、方便性，最能体现对农民的普惠性，经营收益不仅按股金分红，还可以按社员存贷款积分返还社员。从理论上讲，合作金融最能有效地体现普惠金融的普惠原则。
2015年国务院下发的普惠金融发展规划，在提出“建立多元化、广覆盖的机构体系”时，明确要求“积极探索新型农村合作金融发展的有效途径，稳步开展农民合作社内部资金互助试点，要规范发展新型合作金融”。如果要问我过去5年在贯彻落实国发（2015）74号文方面有什么缺陷，我认为其中一个很大缺陷，就是对合作金融在发展普惠金融中的地位作用认识不够，新型合作金融试点进展缓慢。加快培育新型合作金融体系，发挥合作金融在普惠金融中的基础作用，是今后5年发展普惠金融的一个新的突破口。
二、农村商业银行代替不了农村合作金融
1983年人民公社解体后，农村实行家庭联产承包，小农户经营特别需要发展农民合作社及其合作金融。此后20多年，党中央、国务院约有10多次提出要把农信社办成真正合作金融组织，但是，到2008年左右原有农信社基本上直接或间接地改成了商业银行。我参与和跟踪农信社改革35年，我认为农信社改革未达预期目的有下列主要原因。
一是改革偏离核心问题。农村信用社管理体制改革的核心是处理好农信社与农民的关系，把农信社办成农民的资金互助组织。而过去讨论和推进农信社改革，更多注重调整农信社与外部各种关系。农信社经历了农业银行基层机构、农业银行领导监管、中央银行领导和监管、金融监管部门监管和省政府管理几个过程。历次改革，没有围绕农信社改革的核心问题深入持久地进行。
二是改革没有贯彻“因地制宜、区别对待”原则。1985年，农业银行原行长韩雷同志就提出农信社改革要实行因地制宜，主张把沿海地区和经济特区虚有其名的农信社改革为股份制或集体所有制金融企业，其余大部分坚持办成合作金融。中发（2002）5号文提出区别对待，把东部沿海地区少数农信社改成股份制银行，其余按合作制改革。但事实上原有农信社基本上改成了商业性金融。2008年中央发现这个问题后，反复提出现有县农信社法人地位和数量要保持稳定。
三是我国农村合作经济发展缓慢，没有《合作法》，国务院未设统一领导合作事业的主管部门，农民合作社、供销合作社、信用合作社，分属国务院3个部门领导，也导致农信社改革难以实现预期目标。
四是有的同志认为，中国合作金融没有存在必要，农村商业银行可以代替合作金融。这个观点是错误的。
把原有商业化经营的农信社改造为农商行，是必要的。早在1993年中央提出把沿海一部分农信社改为合作银行并在2年后明确合作银行属于商业银行。改革后的农商行资本实力增强，建立法人治理结构，增强了对“三农”的支持。分歧的重点，主要在于有了农商行后是否还要发展合作金融？我认为，农商行代替不了农村合作金融。农村信用社有三项使命。一是向社区及时方便地提供金融服务，二是将农信社收益按股金和存贷款返还社员，三是农村合作金融组织、供销社与农民合作社组成“三位一体”新型合作经济，为农民增收，乡村振兴服务。面对这三项使命，农村商业银行只能在提供金融服务及时方便性方面有所改进，在其余两项方面农商行不可能发挥的作用。2016年，我国农户平均耕地只有5亩左右，97%的农户经营土地面积在50亩以下，我国小农户长期存在需要长期发展合作经济及其合作金融。
三、积极发展新型农村合作金融
什么叫新型农村合作金融？新型合作金融仍保持合作金融的基本属性。之所以叫新型农村合作金融，一是为了与现存已经商业化管理的农村信用社相区别，二是为了弥补农村合作金融体系的缺失，适应农村经济现代化发展的新要求。
积极发展新型农村合作金融是党中央、国务院三令五申的明确要求。早在2008年10月召开的党的十七届三中全会作出的《决定》中，就提出培育农民新型合作经济组织，“允许有条件的农民专业合作社开展信用合作”。此后在中央文件中近十次提出发展新型农村合作金融组织。中发（2014）1号文对“发展新型农村合作金融组织”提出具体要求：“在管理民主、运行规范、带动力强的农民合作社和供销合作社基础上，培育发展农村合作金融，不断丰富农村地区金融机构类型。坚持社员制、封闭性原则，在不对外吸储放贷，不支付固定回报的前提下，推动社区性农村资金互助组织发展”。中央提出的新型农村合作金融包括两种形式，一是乡村社区内农民之间资金互助，二是农业合作社社员之间的资金互助。
金融系统有必要深入学习和贯彻中央有关文件，深入了解发展新型农村合作经济及其新型农村合作金融的历史意义，站在促进农民增收、乡村振兴的高度思考和发展新型合作金融。针对全国农民收入增长缓慢，有些地区还有下降，中央从2004年开始，恢复下发1号文，为增加农民收入采取了一系列措施，其中包括发展农村合作经济，提出“积极推进有关农民专业合作组织的立法工作”。2007年公布实施《农民专业合作社法》。现在，全国农民专业合作社已发展到220万家，联系近一半农户。今年结束，全国完成脱贫攻坚战。为实现习近平总书记在十九大报告中提出的到2035年全国“人民生活更为宽裕”的目标，必须促进2亿农户通过发展农民合作社增加家庭收入。据我们对瑞安市调查，参加农民专业合作社的农民户均收入比未参加的农户高出30%左右。但是，由于生产和销售农产品利润较少，因而挫伤农民参加专业合作社的积极性。为此，应当实行“以工补农”、“以商补农”。近几年规模以上农产品加工企业利润约有3000亿元左右，如果包括所有农产品加工企业，预测利润在6000亿元左右，但是农产品加工的利润基本为商业资本控制的企业所得。近几年，农村商业银行、农村合作银行和农信社年均利润达到2500亿元。如果大力发展由农民主办的农产品合作加工业，发展新型合作金融，可以将一部分利润转化为农民所有，这对提高农民收入实现2035年“人民生活更为宽裕”目标具有战略意义。浙江等省农村正在大力发展“三位一体”新型农村合作经济，但是，农村合作金融的缺失已影响到这项意义深远的改革，需要抓紧发展合作金融。
农业农村部、人民银行、银保监会等有关部门认真贯彻党中央、国务院有关文件，积极组织新型农村合作金融的试点工作。2014年11月，已选定山东省及有关省的三个县推进农业合作社和供销合作社进行内部资金互助试点；批准 14个省（区）成立49家农民资金互助社。去年夏天和今年9月，我带领中国国际经济交流中心“三位一体”农村合作经济研究课题组同志，到山东、江苏、浙江、河北省，对有关试点工作进行了调研。总的看，试点按有关规定进行，取得一定成效，但也发现不少问题，需要总结完善，扩大试点，加快发展新型农村合作金融步伐。
（一）继续推进农民专业合作社内部资金互助试点
到2019年7月，山东省共有397家农民合作社开展内部资金互助合作试点，参与社员2.5万人，累计发生互助业务6207笔，金额2.66亿元，7月余额0.56亿元，人均2000元，未发生逾期。但由于不准设立资金池，农民合作社没有主办部门，加之农民专业合作社规模小，导致业务量很小，试点的农民专业合作社逐步减少。我们有下列建议。
一是开展这种试点的农民专业合作社应有一定的规模。社员达到500户以上，创造资金余缺的调剂空间。二是试点农民专业合作社要有一个主办部门。建议在农民专业合作社内设立金融服务部，承担内部资金互助的组织管理，同时可作为合作社信贷管理部门，受托管理社员对中小金融机构的入股股金，为社员贷款提供担保。三是对试点合作社的资金互助核定一定数额的资金池。
（二）继续推进乡村社区农民的资金互助试点
我到瑞安市马屿镇融达农民资金互助社和玉田县鸦鸿桥福泰农民资金互助社进行了实地调查。马屿镇农民资金互助社，2019年共有799个社员，吸收股金500万元，存款余额1752万元，积累和拆入资金660多亿元，贷款余额2843万元，累计向395户农民贷款，单笔最高30万元，存款利率平均为4%，贷款利率平均为9.6%，2019年前各年按社员股金和存贷款积分分红。从以上两家农民资金互助社看，存贷业务都在社员之间进行，贷款质量较高，股金分红不超过10%，获得农民认可。存在的主要问题是，发起人股金数量较大，新发展社员股金很小，有大股垄断问题。我们建议：
一是明确农民资金互助社是乡村社区农民的资金互助组织，不是从事货币经营和管理的金融企业。为此，国务院及有关部门要按此性质建立农民资金互助社的各项管理制度。如向民政部门登记，不按商业企业纳税收费。
二是农民资金互助社按乡、村设立，不设商号，统称为××县××乡农民资金互助社。
三是农民资金互助社创始发起人不少于20人，三年后扩展到50人以上，最大股东占比不超过5%。
四是农民资金互助社存贷款利率参照当地农商行，所得纯收益首先按股分红，股金分红率不超过10%，其余利润按社员存贷款积分返还社员。
五是新型农村合作金融的试点和管理由国务院农业农村部门会人民银行、银保监会等部门管理。
（三）加快建设新型农村合作金融的步伐
建议国务院有关部门对过去5年新型农村合作金融试点工作进行总结，组织国家有关部门、农村合作经济组织负责人及专家进行评估，完善管理办法，扩大试点，加快建设新型农村合作金融的步伐。总结工作要立足于发展“三位一体”新型农村合作经济，要立足于发展乡村普惠金融，推动农民增收，乡村振兴。要克服关闭农村合作基金会的负面影响，调动县乡干部发展新型合作金融的积极性。支持财经类大学毕业生从事新型合作金融工作。我国有3万个乡镇，如在今后5-8年内有一半的乡镇发展了新型农村合作金融，有一亿多农户获得合作金融的普惠服务，我国的普惠金融服务必将上升到世界最好水平。（来源：三位一体合作经济微信公众号）
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