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冯兴元 孙同全（中国社会科学院农村发展研究所） 农村金融助力实施乡村振兴战略的背景
2017年党的十九大报告提出要实施乡村振兴战略；2018年中央一号文件提出“到2020年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成”，对农村金融提出的任务是，要提高金融服务水平，健全适合农业农村特点的农村金融体系，推动农村金融机构回归本源，把更多金融资源配置到农村经济社会发展的重点领域和薄弱环节，更好满足乡村振兴多样化的金融需求；2018年9月，中央印发的《乡村振兴战略规划（2018-2022）》（以下简称《规划》）。专门单列一章重述了这一任务，并从健全金融支农组织体系、创新金融支农产品和完善金融支农激励政策三个方面提出了农村金融如何发展与发力的框架规划。
乡村振兴战略是此前新农村建设战略的升级版，实施该战略意味着中国进入乡村治理与发展的新阶段。对应于乡村振兴战略，农村金融服务需求总量也出现大幅提升。比如，产业兴旺和生态宜居要求涉及到对大量农村基础设施投入、建设与维护的金融支持，尤其是绿色金融服务支持。同时，各种经济与社会因素的变化会导致农村金融服务需求和供给结构的改变。比如，我国农村地区面临着老龄化、少子化和村庄空心化等问题，这意味着与老年人和少年儿童相关的金融服务需求会相对增加。农村大量中青年放弃农业生产，同时农民工及其子女的市民化，会加速现代农业经营主体的规模经营方式取代分散小农的经营方式，从而影响有关人员的储蓄、消费和投资区位的选择，甚至城乡之间的储蓄和信贷需求结构分布。
总之，实现乡村振兴战略需要强大的资金投入保障，这意味需要农村金融体系进一步发力，而这一发力的最大动力来源在于推进农村金融体制改革。
农村金融发展的现状与问题
改革开放40年来，中国农村金融体制改革与发展包含两个内容：一是改革，即对已有的农村金融机构进行改革，这是存量改革；二是发展，即建立和发展新的农村金融机构，这属于增量发展。沿着这两条主线，中国农村金融体制在改革中发展，在发展中改革，在不同时期各有侧重。改革开放前30年，农村金融体制改革发展的主基调是金融机构的市场化；近10年来在市场化不断推进的同时，增加了进一步放开市场准入的内容，一些新型农村金融组织与活动获准进入农村金融市场。与此同时，推进获得金融服务机会的均等化越来越受到重视，普惠金融的理念、政策和实践得到不断落实，中国由此进入建设农村普惠金融体系的阶段。
总体上看，我国农村金融改革取得了理想成绩：以农村金融机构种类增加和新型金融机构数量增加来衡量，农村金融机构多元化程度大大提升。但是，农村金融机构所提供的金融产品与服务的雷同化现象较为严重。即从服务的种类及其与需求的匹配度来看，农村金融服务供给的多元化仍然有限，无法满足现阶段多元化金融服务需求，与实施乡村振兴战略所带来的农村金融服务需求更是相距甚远。
我国的农村信用社系统金融机构占据了农村信贷市场的最大份额。从2003年开始，我国推行农村信用社改革，将农村信用社的管理交由地方省级政府负责，设立了省联社，将农村信用社按照股份制、股份合作制和合作制三种形式加以改制，组织形式主要采用农村商业银行、农村合作银行、以县（市、区）为单位统一法人和维持两级法人等模式。银监会于2010年11月9日发布《中国银监会关于加快推进农村合作金融机构股权改造的指导意见》（以下简称《意见》），要求在2015年底前全面取消资格股，并在其后不再组建农村合作银行，要求符合农村商业银行准入条件的农村信用联社和农村合作银行直接改制为农村商业银行；要求暂不符合条件的农村信用社，尽快将资格股全部转换为投资股，并改制组建为股份制的农村信用社。鉴于这些机构的运作均倾向于商业化，走向合作化的几乎没有，这一改制要求符合这些金融机构的实际发展大势。
农业银行1996年开始从专业银行朝着国有独资商业银行转型，在20世纪90年代末按照中央要求从县域以下地区退出，2008年成立了三农金融事业部，2010年在香港成功上市，2017年设立普惠金融事业部。邮政储蓄银行由原来的邮政储蓄改制而来，成立于2007年，该行在农村地区拥有大量的邮政储蓄点，在未来农村金融竞争中有其发力点，于2016年在香港上市，同年设立了三农金融事业部。我国政府于1994年成立了农业发展银行，作为我国唯一一家农业政策性银行，它于2014年制定实施了“两轮驱动”业务发展战略（指重点支持粮棉油收储和农业农村基础设施建设），目前该行还开展支持现代农业经营主体的农业产业化信贷业务。
2005年以来，人民银行和银监会还陆续推进了新型农村金融机构新准入政策。2005年，人民银行开始试点7家小额贷款公司；2006年12月20日，银监会出台了关于调整放宽农村地区银行业金融机构的准入政策，开始试点农村银行业金融机构新准入政策，主要针对村镇银行、贷款公司和农村资金互助社。其后还陆续发布了有关这些金融机构的管理办法，推动了大量村镇银行和小额贷款公司以及少量村镇资金互助社和贷款公司的成立，但2005年以来这些新准入的金融机构贷款规模总体仍然有限。
上述农村金融机构的总体发展成就值得肯定：农村正规及准正规金融机构的多元化程度得到了较大提高，农村正规金融体系架构更为健全，商业金融与政策金融两个子系统基本成型，但合作金融子系统仍为短板，因为随着农村信用社系统金融机构整体走向股份化之后，我国农村正规金融市场就缺乏真正的合作金融，农村正规及准正规金融服务同构化、信贷配给问题仍较严重，农村地区农户和农村中小微企业贷款难问题仍然存在。而且，迄今为止的农村正规和准正规金融体制改革主要是自上而下的政府主导型改革，没有充分考虑各地金融服务供给者的需求和自主权，无法充分利用其所掌握的治理结构优势和信息优势。可以说，这些改革措施与农村金融市场发展的真正要求仍有一定距离。
不过，目前的贷款难问题是综合考虑了上述所有这些正规与准正规金融机构服务之后仍然没有得到有效解决的问题。即便考虑到非正规金融服务，甚至各种互联网金融服务，贷款难问题仍然较为突出。
正规金融支持农村金融发展存在的不足
总体来看,我国农村金融发展的长期历程中,正规金融发挥了主要作用,但随着农村金融问题的日益复杂化,以及乡村振兴战略带来的新的融资需求,正规金融机构需要进一步改革,以提供更好的金融服务。
一是推行政策性银行改革。《规划》要求，明确国家开发银行、中国农业发展银行在乡村振兴中的职责定位，加大对乡村振兴信贷支持。国家开发银行是全国最大的开发性金融机构，农业发展银行则为促进农业发展的政策性银行，二者的职责定位存在一定的交叠，在对农业农村基础设施的融资支持方面，需明确界分二者的职责范围。这方面德国的经验可以借鉴。由于联邦为其信贷和负债义务承担担保责任，德国的复兴信贷银行可从国际资本市场获得低成本的批发资金。它只对一个客户的主要往来银行提供该客户所需的配套贷款资金，即作为转贷资金，由主要往来银行随其自己批准发放的那部分贷款资金一起发放给客户。客户没有资格直接向复兴信贷银行申请贷款，而一般由主要往来银行为客户的信贷项目申请转贷资金。主要往来银行与客户保持长期的“关系型金融服务”关系，银行比较了解客户的总体情况和项目情况，信息对称程度较高。复兴信贷银行通过一些机制安排与主要往来银行形成共担风险、共享利益的关系。目前复兴信贷银行为其提供的转贷资金承担80%的违约风险责任，主要往来银行则承担余下部分的违约风险责任，为鼓励这种安排，复兴信贷银行把利息收入的一定百分点让利给主要往来银行。在这种机制安排下，政策性银行自身没有必要去了解客户及其贷款项目的具体信息，由此解决了政策性银行所面临的信息不对称问题。我国的国家开发银行和农业发展银行可参照德国复兴信贷银行的经验，发展向农村中小银行提供转贷的业务，这种转贷业务属于零售业务。此外，还可开展向农村中小银行提供批发资金的业务。
二是对中国农业银行和中国邮政储蓄银行的职能进行明确。《规划》提出要完善中国农业银行、中国邮政储蓄银行三农金融事业部运营体系。农业银行和邮政储蓄银行作为国有控股商业银行，必须承担部分公共职能，从农村地区获得的存款资金至少在一定比例以上要用于农村地区，确保和加大对乡村振兴战略的信贷支持。应鼓励发展向农村中小银行和其他金融机构的转贷零售业务和资金批发业务，以进一步拓宽融资渠道，更好支持乡村振兴战略的实施。
三是充分发挥农信社系统金融机构的作用。从2010年开始，银监会推进农村合作金融机构和以县为单位统一法人的农村信用联社改制为农村商业银行，并鉴于绝大多数农信社系统金融机构均已走向商业化的现实，把其他农村信用社也均改制为股份制金融机构。同时，《规划》提出，继续推进省联社改革，强化省联社的服务职能，弱化省联社的管理职能，维持农村信用社系统金融机构的县域法人地位和数量总体稳定。具体运作上，需加快切断省联社对农信社金融机构的人财物控制权和管理权，取消或虚置地市级办公室。鉴于县域内农村信用社、农村合作银行和农村商业银行在金融服务“三农”方面发挥的作用最为重要，一些省会试图通过省联社带动省内所有农信社金融机构改制来设立省内单一法人的银行，这种做法不符合《意见》中“保持农村信用社县域法人地位和数量总体稳定”的要求。一省内统一法人的农信社金融机构一般也很难获得各县农信社系统金融机构的支持，要更好地服务“三农”，需要下沉机构与服务，缩短信贷决策的距离。
此外，要促进农信社系统金融机构与其他金融机构的平等竞争。《规划》提出，支持中小型银行优化网点渠道建设，下沉服务重心。具体到农信社系统金融机构，不仅要达到《规划》提出的要求，更要放开其在周边地区的分支和业务扩展，打破过去农信社系统金融机构按照行政区划分割业务范围的做法，应比照其他商业银行，放宽农村商业银行的业务种类，鼓励推出更多的金融产品和服务。
四是推动村镇银行的转型发展。2018年1月12日，银监会发布《中国银监会关于开展投资管理型村镇银行和“多县一行”制村镇银行试点工作的通知》（下简称《试点通知》），对村镇银行改革指引了方向。所谓投资管理型村镇银行试点，是指具备一定条件的商业银行，可新设或选择1家已设立的村镇银行作为村镇银行的投资管理行，由其受让主发起人已持有的全部村镇银行股权，对所投资的村镇银行履行主发起人职责。这种试点有利于弥补以往管理模式中村镇银行主发起行跨部门协调难度大、管理成本高等不足。但是，主发起行中既有城市商业银行、农村商业银行等区域性银行，也有大型国有控股商业银行、股份制商业银行等。这些银行是否使用投资管理行模式，以及投资管理行模式的效率和效果如何，受制于三大因素：一是主发起行的集约化管理能力以及技术和业务支撑能力；二是所投资的村镇银行的数量；三是村镇银行区域集中度。2017年11月银监会印发了《村镇银行监管指引》，明确要求主发起银行应积极维护村镇银行的独立法人地位和经营自主权，依法履行出资人和大股东的职责，不能滥用股东权力，明确了主发起银行应该确保村镇银行公司治理的独立性，不得超越董事会和高级管理层直接干预村镇银行的日常直接经营管理，也不得谋取不当利益。而且，主发起银行应履行的义务和职责，在投资管理型村镇银行成立以后，由投资管理型村镇银行承担。但《试点通知》又规定，投资管理行所承担的具体职责，就是要实现对村镇银行的集约化管理和专业化服务。如此看来，要使投资管理行模式实现政策目标，关键在于健全村镇银行的治理结构和治理机制，让它有足够的动力和能力争取自己的独立性、自主性。同时，监管部门应对此予以足够的关注，及时提醒主发起银行纠正自己的过度干预行为。
《试点通知》同时提出开展“多县一行”制村镇银行的试点，扩大村镇银行的经营区域，即在中西部和老少边穷地区特别是国定贫困县相对集中的区域，可在同一省份内相邻的多个县（市、旗）中选择1个县（市、旗）设立1家村镇银行，并在其邻近的县（市、旗）设立支行。“多县一行”政策有利于村镇银行扩展业务地域范围，扩大业务规模，增强可持续发展能力，更好落实一号文件中规定的“增加金融投入对深度贫困地区的支持”的要求。但是，在扩大的区域内，各县的经济发展程度不尽相同，业务机会和效益都有所差别，如此有可能导致村镇银行资金向经济相对发达的县转移。设立村镇银行的初衷之一是将资源留在当地，避免以往大型银行将农村资金调往城市的“抽水机效应”，但如果发生县域间的资金转移，就违背了初衷。对此，需在政策上进一步细化，杜绝这种现象。
建立多层次农村金融体系的思路与对策
为更好地推行乡村振兴战略，有必要进一步改革和发展农村金融体制，形成多层次的农村金融服务主体。为此，可从以下几个方面着手。
第一，建立商业、合作和政策性金融分工协作的支农金融组织体系和乡村普惠金融服务体系。早在1996年《国务院关于农村金融体制改革的决定》就提出建立和完善以合作金融为基础，商业性金融、政策性金融分工协作的农村金融体系建设目标。商业金融和合作金融发挥基础性的作用，共同构成竞争性农村金融秩序；而政策性金融可在明确划定的国家农村战略业务领域发挥作用，同时对商业和合作金融提供辅助支持作用，由此形成与商业金融、合作金融分工协作的支农金融组织体系和乡村普惠金融服务体系。
第二，推行小额贷款公司改革。目前小额贷款公司数量大，但其推行只贷不存的政策，资金成本和贷款利率均较高，难以真正聚焦于实现政府原定的服务“三农”目标。可考虑允许运作较好的小额贷款公司提高融资杠杆。
第三，发展合作金融。时至今日，商业性金融和政策性金融发展总体良好，但农村信用社体系金融机构商业化之后，实际上目前全国缺乏真正意义上的、自下而上组织的、有较大积极作用的合作金融组织，存在合作金融真空现象。农民的合作金融既能聚集农村内部的资源，又能够调动农民主体的内生动力，将资金用到农民最需要利用的地方，提高资金配置效率。但目前合作金融没有担负起“基础”的角色和作用，这是农村金融体系最大的短板，下阶段，可从几个方面考虑合作金融的发展，提供包括存款互保、内部审计、结算支付、金融科技开发与服务等。第一，继续发展农村资金互助社。鼓励由省级银监分局负责按照核准制要求批设新的农村资金互助社。农村资金互助社属于银监会批设的合作金融组织，鉴于银监会本身监管任务重，可考虑放权由省级银监分局负责批设。第二，鼓励在评级良好的专业合作社当中培育其资金互助职能。资金互助组织应该从开始就按照合作金融的原则确立章程，完全按章程运作；同时应该发展专业合作社联社，包括专门的资金互助联社。第三，规范发展农民自发的资金互助组织。对于资金互助组织较多的县市，明确县级有关机构在保障资金互助组织的自主性的基础上协调、指导和监督资金互助组织的运作和管理。第四，推进供销社综合改革中的合作金融试点。第五，鼓励资金互助组织作为担保基金开展运作，提高资金运作的安全性，放大可获贷款的额度。
值得重视的是，当前有大量的农民资金互助组织，但处于无监管、无指导状态，有些甚至野蛮生长。对此，多年的中央一号文件已明确指出地方政府应担负起监管和规范的责任，但仅有地方政府行动是不够的，还需要银保监会出台相应政策，并给数量众多的农民资金互助组织在地方上“找个婆家”，负责指导、协调、监督管理，甚至组织提供一些有针对性的、可以发挥规模经济效应的服务，方能起到根本作用。改革必须按照中央文件提出的“回归本源，把更多金融资源配置到农村经济社会发展的重点领域和薄弱环节，更好满足乡村振兴多样化金融需求”，而不能贪大求全，导致农村资金流出农村，或者合作金融泛化，偏离合作金融的本质。
第四，促进互联网金融的稳健发展和合规运行。当前P2P网贷平台中问题平台和不规范平台较多，应该引导其按要求合规化，不能合规化的，要使其根据规定程序逐步退出，保护消费者和投资者的权益。对于运作特别良好的平台，如果其背后本身就有大型企业集团或互联网金融企业支持，可以提供合规通道，转型升级为专营性互联网银行。
第五，应该加快推动出台非存款类放贷组织条例。农民资金互助组织、小额贷款公司、公益性小额信贷机构等都缺乏相应的法律地位，严重影响了其健康发展。对此，应尽快出台《非存款类放贷组织条例》，为这些机构的运营提供基本法律依据。此外，作为商业银行全资子公司的贷款公司，其作用也基本上已被小额贷款公司代替，对其可停止新设。
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