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迈向善治的阶梯在哪里
——访华中师范大学中国农村研究院院长邓大才
党的十九届五中全会提出，“实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，从原则上规定了党和政府、社会、居民之间的基本关系。那么在实践中，党和政府与社会、居民该如何互动？如何处理好居民的责任与权利关系？迈向善治的阶梯在哪里？为解答这些问题，日前，记者专访了华中师范大学中国农村研究院院长邓大才。
记者：近年来，中国农村基层治理发生了哪些变化？
邓大才：最近几年，我受农业农村部、民政部委托及一些地方政府邀请，对产权改革、基层治理改革试验及农村发展等进行了调查，发现中国农村基层治理条件和基础发生了深刻变化。
一是国家实施乡村建设行动，随着精准脱贫战略、美丽乡村建设、人居环境整治及乡村振兴战略的实施，国家对乡村的建设力度越来越大，建设行动给农村带来了巨大的治理资源，也使国家以新的角色进入农村社会，这将对治理结构产生深远影响。
二是国家对农村最重要的生产生活资料——土地，进行深层改革，如农民承包地确权颁证、农村集体资产股份权能改革、宅基地“三权分置”改革等。土地变革必然带来治理的基础性改变。
三是城镇扩张和农村社区化建设中，大量村庄在城镇化和社区化中被拆迁，农民集中居住，这改变了农民的生产、生活、居住方式及社会关系，导致很多传统治理方式消失和失灵。
四是很多地方合村并镇，调整行政区划，治理规模的改变势必导致治理条件的变化。
五是土地流转、新型农业经营主体出现和资本下乡，农业生产经营方式和组织方式的改变，也会带来治理方式的改变。
六是各地都在实施村书记、主任“一肩挑”，这会带来权力结构和问责方式的改变。
综上，这六大变化深刻影响着农村基层治理的基础、条件、规模、结构、方式和效能。
记者：鉴于这些变化，党和政府、村庄、社会和居民应该如何行动？
邓大才：在新时期新阶段，中国农村基层治理必须有新目标、新任务和新举措。在明确基础、条件的基础上，找准问题、有的放矢地稳定推进。总体上，需要从党和政府、村庄、社会以及个人四个层面来改进和完善：地方党委和政府要赋予农民参与的机会和权利、权力；村庄要根据国家法律、政策和村庄实际需要，完善规则程序；社会应培育新的组织和参与平台；农民个人要培育参与能力和承担更多公共责任。
个人认为，可以从“机会—赋权、规则—程序、组织—平台、能力—责任”这四个维度着力，向善治迈进。这四个维度层层推进、环环相扣，构成了中国农村基层善治的阶梯序列。
记者：我们去过不少地方调研采访，发现凡是基层治理做得好的地方，如湖北省秭归县、广东省清远市等，都是给农民参与机会，给农民参与赋权。
邓大才：是的。所谓机会就是参与基层治理的机会，如知情机会、表达机会、沟通机会、问责机会、管理机会、决策机会等。从理论上讲，凡是涉及村庄公共事务的事情，农民都有参与的机会和权利。但实践中，基层政府和村庄会有意无意地忽视这类机会和权利，特别是在以国家投入为主的乡村建设行动中，经费和项目掌握在政府有关部门手中，即使没有农民参与，也能完成建设任务，因此很容易忽视农民参与的机会，搞成政府和干部“唱戏”，农民“看戏”。
然而我们应当认识到，有效乡村治理的最关键环节，就是给农民和利益相关者参与的机会。如美丽乡村建设，要让农民知道有多少项目经费、建设什么、在哪儿建设、什么时候建设、谁来建设；如基本农田整治，要给农民知情的机会；如产权改革，要让农民有表达的机会；如土地流转，要让农民有选择的机会；如土地征用和拆迁，要有协商的机会等。机会是农民参与的第一道环节，如果不给农民参与机会，再好的制度，如村民自治、“四议两公开”、微小权力清单等，都将是无源之水、无本之木，只能是“墙上善治”而已。
赋予农民参与的机会，并不能保障有效参与，还需要赋予农民参与的权利，即将参与的机会变成一种权利，如知情机会变成知情权，表达机会变成表达权，问责机会变成问责权，决策机会变成决策权等。再如乡村建设行动中，政府为农村建设基础设施，给农民提供公共服务，以及合村并镇中行政规模的调整等，都需要将机会变成权利。机会变成权利的过程也是“制度化机会”的过程，换言之，“制度化的机会”将机会变成了权利，这种“机会的权利”不再是政府和官员的“恩赐”。如果政府和官员不给农民机会，就是侵犯农民的知情权、参与权、表达权和问责权等。所以，善治需要将机会变成权利。
将机会制度化只是第一步，还需要赋予农民权力。所谓赋予权力就是能够将治理机会、参与权利转换成制约手段、强制手段。从中国农村基层治理和村民自治实践来看，赋予权力主要是村委会的选举问责、项目建设和公共服务的评议问责，以及对基层政府和官员的舆论问责，甚至上访问责。
因此，善治的第一道环节是“机会—赋权”，首先是赋予农民参与机会；其次是赋予农民权利；最后是赋予农民权力。机会依靠权利来保障，权利依靠权力来维护。
记者：赋予治理机会、权利和权力只是增强了农民参与的个体属性，但要有效发挥治理效用，优先要做好哪些工作？
邓大才：我认为，急需要做的就是将“机会—赋权”纳入基层政府、村庄的治理议程，变成治理的优先事项。因此善治的第二道环节就是“规则—程序”。
按照村民委员会组织法，村庄公共事务均要依法自治，决策要按照“四议两公开”原则进行。可是村庄事务包罗万象，特别是村庄越发达，公共事务越多，村民委员会组织法和决策规则往往无法应对复杂多变的公共事务，特别是难以适应新的发展需求。因此，很多村庄制定了村民章程，还有些村庄提出了治理标准化方案，甚至出台了规范“微小权力”的清单。这些规则、规范、清单都说明，基层善治首先要有规则。
但仅有规则保障也无法让农民的机会、权利和权力实现，还需要程序，即各项规则要按照程序运行，“规则—程序”才具有合法性。如果没有程序保障，规则也可能变成“墙上的规则”。
比如农村集体资产股份权能改革，它总体上有五个过程，即清产核资、成员界定、股权设置、组织建立、权能拓展。在每个过程内部，又有很多流程，多的达40多个步骤，少的也有20多个。前一个步骤没有完成，不能进入下一个环节：成员界定没有完成，不能配置股权；“两榜公示”不到位，不能进入下一个流程；集体成员没有签字，不能进入新流程。有了流程，规则就由虚变实了。
机会需要赋权保障，而“机会—赋权”需要借由“规则—程序”，方可纳入基层政府和村庄议程。规则可以保障农民的治理机会、权利、权力，但规则无法自动实现，需要程序来保障。这样乡村建设行动、产权改革等公共治理行动才具有合法性，才能保障规则的有效执行。否则再好的治理机会、再多的权利、再大的权力及再完善的规则都无济于事。
记者：“机会—赋权”和“规则—程序”解决了善治的“允不允许”和“可不可能”问题，但如何才能使更多农民更方便地参与治理？
邓大才：要想让农民更方便地参与治理，就需要培育治理的多元载体——社会组织和参与平台，也就是我说的第三个维度。从各地实践看，哪个地方社会组织多、参与平台多，哪个地方的农民参与就便利，参与机会就多，参与效率就高。
在四川成都调研时，我曾问过一个问题：每个村庄都有村民代表大会，为什么还要成立村民理事会？在珠三角地区我还发现，除了体制内的组织，还有公益组织、社工组织及各类社会组织，这是为什么？
合理的解释是，随着城镇化、社区化的发展，特别是农村人口的流动规模加大、流动速度加快，治理内容越来越多，只依靠体制内的组织无法满足治理的多元需求，需要新的社会组织参与治理，因此一些地方出现了邻里组织、社工组织、志愿者组织及各种各样的兴趣组织。伴随着各种乡村建设行动，产生了项目组织，如理事会、协会等。经济、社会和城市化的发展推动着社会组织的成长，社会组织的成长使更多农民参与到各种类型、各种层次、各种利益团体中去，成为基层治理体系的重要组成部分和力量。因此，传统社会可以发挥传统社会组织的功能，现代社会则需要培育更多功能性社会组织，否则没有社会组织的培育和成长，参与将缺少载体，公共治理的集体行动将更加困难。
社会组织是基层善治的重要载体，需要更多的参与渠道，这就需要社会组织、村庄和基层政府开拓更多参与平台，鼓励农民个人和社会组织参与。如湖北省秭归县在精准扶贫和幸福村落建设过程中，建立了“一长八员”治理架构，每个村落有自己的理事会、志愿者组织，还有产业协会、经济合作社等市场组织。这些组织通过“院坝会议”“村落夜话”等方式进行协商和交流沟通。在居民集中居住的社区，人们还会建立邻里论坛、参与式预算会议等参与渠道。
在现代社会，农民要有效参与，需要有社会组织，需要有各种类型的参与平台。“组织—平台”能使“机会—赋权”和“规则—程序”普及到更多农民，使“机会—赋权”实现，将“规则—程序”变成现实。因此，“组织—平台”是善治的组织保障和实现载体。
记者：迈向善治的最后一个步骤，涉及治理的重要主体——农民。善治需要政府给予机会和赋权，需要村庄完善规则和程序，也需要社会建立组织和参与平台，但这些最终都取决于农民的参与能力和公共责任。如果农民没有参与意愿，没有参与能力，不愿意承担公共责任，善治也难以实现。今后在培育农民的参与能力、引导农民承担公共责任方面，我们该怎么做？
邓大才：今后要注重五个能力的培育：首先要培育农民的识别能力，让农民能明辨自己的利益与权益，明辨参与规则和流程。其次要培育农民的表达能力。农民要学会让自己的声音被人听到，要能将自己的诉求明晰地表达出来，不仅要勇于表达，还要善于表达。第三是培育农民的开会能力。其实真正的善治往往从开会开始，所以开会是农民参与村庄公共事务的基本能力，要愿意开会，在开会过程中要学会表达。第四是培育农民的沟通和包容能力。农民参与公共行动需要沟通，人与人之间、农户与集体之间、农户与组织之间都需要沟通，在沟通中还需要培养农民的包容精神、妥协精神。最后，需要培育农民的行动能力。行动能力对于大部分普通农民来说，就是问责基层政府和村支“两委”干部的能力；对于精英农民来说，就是培育参与决策和管理的能力。没有能力，再好的参与机会，再多的权利、权力和再好的规则、程序，都难以变成有效的治理行动和善治效能。
基层善治除了需要培育农民的参与能力外，还需要培育农民的责任精神。在农村调查时我发现，同样是乡村建设行动，大量的国家投入，有些地方只带来了基础设施、人居环境、产业发展的改变，但是有些地方除了这些改变，还有农民自身的改变。农民从冷漠的村民变成了积极的公民，更加热爱社区，认同国家，承担更多的个人和公共责任。因此，我建议各地在推进乡村建设行动时，一定要动员村民全程参与，最好能让村民有一定的配套投入，这样他们才会珍惜。不仅要让农民参与建设过程，还要参与管护过程，让农民承担管护的公共责任。（来源：农民日报）
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