于晓华：国内大循环与农业农村发展再定位

于晓华（德国哥廷根大学经济学教授）

农业在中国国民经济中的比重正不断下降，2019年农业增加值占国内生产总值比重仅为7.1%。然而，农业仍是国民经济的基础，其重要性并没有下降。

随着经济发展及政策调整，尤其在以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局下，农业的重要性反而在上升。优先发展农业农村，必须是一项长期坚持的政策。

农业政策在经济发展的不同阶段有不同的目标定位，必须与时俱进，进行不断调整。诺贝尔经济学奖得主舒尔茨认为，农业政策存在两个调整阶段：发展中国家的“食物问题”阶段和发达国家的“农业调整问题”阶段。

在第一阶段，随着经济起飞，人口增长，粮食生产赶不上需求的增加，且没有足够的外汇来进口粮食。这导致大量人口长期处于饥饿状态，阻碍了经济起飞。

在第二阶段，当一个国家跨入发达国家的门槛后，随着国民收入普遍增加，饥饿和“食物问题”基本得到解决。此时，这些新兴发达国家会面临“农业调整问题”，即“城乡收入分化”和“农民相对贫困问题”。在这个阶段，发达国家普遍会采取农产品价格支持和农民收入补贴等保护措施，促进农业生产规模化；同时实施农民兼业化等政策，提高农民收入，实现城乡收入均等化；并且加大农村基础设施投资，实现城乡一体化发展。

当城乡收入均等化和城乡一体化发展目标实现，农业政策发展将进入第三阶段，即“高质量发展”阶段。在农业政策继续保障“粮食安全”和“农民收入”的基础上，农业的其他功能，如生态环境保护、生活美化、营养健康、文化传承、社会发展和教育等的重要性将凸显。这些功能在创造新的就业机会的同时，会使人们的生活质量得到进一步提高。

2019年中国人均国内生产总值为10276美元，即将迈入发达国家的门槛。也就是说，农业政策调整第一阶段的“食物问题”即粮食安全问题已得到解决。当前，中国正面对第二阶段的“农业调整问题”，即将面对第三阶段的农业“高质量发展问题”。无论处于怎样的发展阶段，农业对畅通国内大循环、促进经济持续发展的作用都是无比巨大的，其地位也从未下降。

粮食安全既是经济问题，也是社会问题，保障粮食安全对世界各国来说都是农业政策的重中之重。

对中国而言，粮食安全是经济发展的基础和保障，对实现国内大循环尤为重要。在当前新冠肺炎疫情全球大流行的背景下，一些国家限制粮食出口，国际农产品市场剧烈波动，但由于粮食等重要农产品供给充裕、价格比较稳定，中国社会始终保持稳定，粮食安全体现出的“压舱石”“稳定器”作用十分明显。

随着现代经济社会分工的逐步深化，农业还提供了不可或缺的工业原料。尤其是作为轻工业原材料的重要来源，为农业部门与工业部门之间的产业链纵向一体化提供了条件，也是国内大循环的一个起点。

农业生产必须占用水和土地等资源，这必然与城市和非农产业发展所必需的资源形成竞争。为保障粮食安全，中国采取了最严格的措施保护耕地，18亿亩耕地红线坚不可破。在农业发展过程中，中国未来应加强对农业资源的科学合理利用，这样既提高农产品的质量和产值，促进农业全方位发展，也能为促进国内大循环创造条件，因为国内大循环和发展需要大量资源，尤其是土地和水资源。

在“农业调整问题”阶段，城乡收入差距较大和城乡要素市场割裂，仍是需要重视的问题。

中国在经济社会发展进程中形成了城乡二元经济结构社会，尽管城乡收入比从2009年高点的3.33开始逐步下降到了2019年的2.64，但城乡收入差距依然较大，农村居民的收入和消费水平均有待提高，而这对于扩大内需、畅通国内经济大循环具有最终的牵引效应。消费的基础是收入，只有多渠道持续增加农村居民收入才能有效促进农村居民消费，形成国内大循环的内生动力。

随着经济发展，当前“农外”收入占农民收入的比重已经超过一半，外出打工是农民增收的最主要途径。改革开放以来，中国农民工的规模一直持续扩大，国家统计局的数据显示，2019年农民工的规模已超过2.9亿。农业为非农部门提供了大量劳动力，同时农民工也在城市积累了资金和获取了部分人力资本，部分农民工把它们带回农村，在农村创业，这对增加农民收入，促进城乡融合，形成国内大循环的内生动力至关重要。

此外，资本作为流动性最强的生产要素，是推动形成国内大循环的核心要素。而长期以来城镇化快速发展所形成的“洼地效应”吸收了大量农村资本，资本要素的流动呈现出从农村到城市的单向流动，阻碍了城乡之间的协调发展。

当前，中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，高质量的城乡融合发展是进一步转变发展方式、优化经济结构和转换经济增长动力的内在支撑，更是促进国内大循环形成内生动力的重大举措。

农业不光是基础，还存在很强的外部性，即“多面功能”。农业的生态环境保护、营养健康、美化环境、社会发展、文化传承和教育等各种功能，不仅能满足全社会对高质量生活的需求，同时也是农业高质量发展的目标。此外，这些功能还衍生出了很多新的市场需求，比如高质量的有机食品和乡村旅游带来的新的需求。

充分发挥农业的多面功能可以促进农业绿色发展，缩小城乡生活差距，实现城乡人员的双向流动，促进乡村振兴，实现城乡融合发展，形成国内大循环的新动能，实现国民经济高质量发展。这正是中国农业政策在第三阶段的主要目标。

来源：2021年2月10日出版的《环球》杂志第3期