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郭振宗（山东省委党校(山东行政学院)教授） 乡村治理是一个时代性课题,在不同经济社会发展背景下,基于不同时代要求的治理导向有所不同。改革以来,问题导向贯穿我国乡村治理始终,在不同时期侧重点又有所不同。改革伊始至党的十六大,主要以实现乡村自治为导向,着力改革乡村治理体制；党的十六大至党的十八大,主要以实现城乡统筹发展为导向,着力加强乡村公共产品和服务供给；党的十八大以来,主要以改善民生为导向,全面创新乡村治理体制机制、努力增强公共产品和服务供给的精准性、实效性等。
当前我国农村改革发展站在一个新的历史起点,城乡融合发展取得重大进展,乡村振兴战略全面实施,农村改革全面深化,农村经济社会发展水平全面提升,农村经济社会结构发生根本性变化。时代变化对乡村治理提出更高要求,使导向选择变得更为重要和多元。立足新时代要求,加强和改进乡村治理,必须以全局高度、开阔视野、多元思维、系统观念、安全意识来审视和把握,突出六方面问题导向。
乡村治理是一项复杂的系统工程,面临方方面面的问题和挑战,必须坚持底线思维,守住底线,不越红线
加强和改进乡村治理是一项复杂的系统工程,涉及领域广、范围大、内容多,需面对方方面面的问题和挑战,必须坚持底线思维,守住底线,不越红线,不容出现方向上的任何偏差。
要守住党的领导底线。现实中,仍存在对坚持党的领导的极端重要性认识不深、理解不透、落实不到位等现象。如有的地方贯彻中央关于乡村治理的路线方针政策不深入、不全面、不彻底；有的地方对党委领导乡村治理重视不够,领导责任压得不实；有的地方对基层党组织建设及其战斗堡垒作用重视不够；有的基层党组织甚至党委的政治领导能力不强等。加强和创新乡村治理,必须增强政治意识,提高政治站位,把坚持党的领导放到首位,贯彻到全方面,贯穿到全过程,任何人、任何组织、任何事都不能游离于党的领导之外。
要守住农民主体底线。当前乡村治理主体逐步多元化,但农民仍是乡村治理的主要“当事人”,必然且必须是乡村治理的主体。目前对农民主体地位重视不足、落实不到位的现象仍然存在。如在一些地方仍存在基层党委政府与村组织、村民沟通联系机制不健全,对乡村事务越俎代庖；农民利益诉求、意见建议表达机制不健全,乡村事务知情权、决策参与权不充分；村民大会或村民代表会议及村民监督委员会、村民议事会等作用发挥不充分；农民参与乡村治理意识不强、能力不足而应有教育培训缺乏等。加强和改进乡村治理,必须坚定不移坚持农民主体原则,充分调动农民积极性、主动性、创造性,充分尊重农民意愿和首创精神,开拓农民参与治理的途径,创新农民参与治理的形式,探索农民共享治理成果的方式,加强农民教育培训,提高农民参与乡村治理的意识和能力,让农民真正成为乡村治理参与和受益主体。
要守住乡村自治底线。乡村自治制度不是静止固化的,而是会随着乡村经济社会发展的变化而不断创新完善,不能因制度不够完善或制度效果不尽人意就否定制度本身。尤其需要注意,不能把加强党的领导和实行村民自治割裂甚至对立起来,不能因强调党的领导而淡化、弱化、虚化村民自治。在加强和改进乡村治理中,一定要正确认识党的领导和村民自治的关系,明确二者的性质、地位和作用,在坚持党的领导前提下,坚持和完善乡村自治制度,探索乡村自治实现途径和形式,完善乡村自治机制,深化村民自治实践,提高村民参与意识和能力,夯实乡村治理的基本制度基础。
要守住依法治理底线。乡村治理千头万绪、纷繁复杂,既需激发各方面活力和创造性,更需统一规范和约束,而法治是不同治理主体行为规范的最大公约数和普适底线,也是乡村有序、有效治理的根本保障。各类乡村治理主体的一切行为和活动都必须限制在法治要求范围内,不能突破法治底线。乡村治理实践中,一些党员干部法治意识淡薄,不学法、不懂法、不遵法,依法治理能力不强,甚至存在违法现象；一些农民没有法治观念,不依法表达诉求和维护自身权益,涉法涉诉问题不懂得、不习惯走司法途径,而是通过上访、闹事等方式寻求解决；一些村(社)的村规民约存在不符合法治要求的条款；一些社会组织为了实现自身目标而存在一些违法行为等。加强和改善乡村治理,必须把法治挺在前面,牢固树立法治意识,严守法治底线。
要守住农村稳定底线。保持农村稳定是乡村治理和改革发展的前提,也是重要目标,因而是乡村治理的最大底线。这就要求,加强和改进乡村治理,要牢固树立社会风险意识,坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理,尤其在化解矛盾纠纷和解决突出问题上,不回避问题,不掩盖矛盾,尤其不能为了“压事”和一时的、表面的稳定而采取简单粗暴的解决方式,要切实把增进农民利益、维护农民权益作为根本出发点和落脚点,把是不是有利于农村长期稳定作为重要考量标准,既要积极作为、大胆创新,又要审慎稳妥、防范风险,始终保持农村和谐稳定大局。
乡村治理主体多元多方、治理内容经纬万端,多主体共商共治是必然趋势,但同时也需突出和强化权威
乡村治理主体多元多方、治理内容经纬万端,多主体共商共治是搞好治理的内在要求,也是必然趋势；但同时也需突出和强化权威,以增强统一性和综合协调性,提高治理效率。
要强化领导权威。从乡村内、外治理结构看,中央是最高领导权威,必须坚决维护,要不折不扣地贯彻落实中央关于乡村治理的各项路线方针政策。地方各级党委政府尤其县乡党委政府,是基层治理领导权威。但地方党委政府尤其县乡党委政府领导权威的强化,不是靠下对上的无条件服从,而应通过加强基层党委政府及干部自身建设、强化全心全意为人民服务观念、提高组织领导能力、完善同村组织及农民沟通联系机制等,提高公信力、领导力和权威性。从乡村内部治理结构看,村(社)党组织是村(社)治理领导权威。现实中,一些地方的村(社)党组织,或因组织不健全、软弱涣散,或因缺乏为民服务意识和能力,或因干部追逐个人利益、贪污腐败等,丧失了应有权威性；有的地方村(社)党组织的所谓“权威性”,来源于干部个人的家族势力和霸道作风,而不是真正具有权威性。村(社)党组织领导权威的强化,必须通过加强党组织自身建设、提升组织领导能力和政治功能,提高干部政治素质和个人品格,提高为民服务和带领农民致富能力等,提高战斗力、凝聚力和权威性。
要强化自治权威。在多主体参与的乡村自治格局下,村(社)委会无疑是自治权威。对此,一方面要加强自治制度建设,强化村(社)委会权威性的制度保障；另一方面要加强村(社)委会自身建设,提高干部素质,不断增强公共事务治理能力、为民服务和发展集体经济能力等。
要强化行为规范权威。在乡村社会结构多元化背景下,不同社会主体具有不同价值标准和行为方式,相互之间必然存在一定冲突,因此必须强化各类社会主体共同的行为规范权威。就“乡政村治”层面而言,法律法规是所有主体必须共同遵守的行为底线和规范权威,必须通过各种途径予以强化；就“村治”层面而言,村规民约应是村(社)内部各类主体必须共同遵守的行为规范。
要瞄准打赢脱贫攻坚战、基础设施建设、公共服务供给、改善人居环境等乡村突出问题
当前加强和改进乡村治理要进一步突出问题导向,瞄准和解决突出问题。
要瞄准打赢脱贫攻坚战、巩固扶贫成果。当前脱贫攻坚已进入收尾阶段,面对难啃的“硬骨头”,一些地方和干部存在畏难情绪,信心不足,压力激增,导致或乱了方寸、不知所措,或急躁冒进、工作不扎实,甚至出现数字脱贫、虚假脱贫等现象。对此,各级必须树立必胜信心,不焦不躁,着眼长远,突出扶志、扶智、产业发展、稳定就业等长效措施,巩固扶贫成果,努力建立扶贫长效机制。
要瞄准加强基础设施建设和公共服务供给。基础设施建设滞后、公共服务供给不足,是制约乡村发展的突出短板,也是制约乡村民生改善的突出问题,必须下大决心、花大投入、下大工夫予以补齐和解决。要科学规划,多主体参与,使乡村路水电气网等基础设施切实得到改造提升,使乡村教育、医疗卫生、社会保障、养老、文化体育等公共服务水平切实得到大幅提高。
要瞄准加快改善乡村人居环境。生态宜居是乡村振兴的基本要求。要因地制宜探索多元化运作模式,完善责任和工作机制,以垃圾污水治理、厕所革命和村容村貌提升为重点,全面落实“农村人居环境整治三年行动”计划,切实使乡村人居环境得到改善。
切实解决自治、法治、德治融合不足,管理制度与服务制度、“乡政”制度与“村治”制度衔接不畅等问题,推进乡村治理的集成创新
乡村治理进入新的历史阶段,创新成为治理常态,集成则是创新的内在要求和必然趋势。
要集成创新多主体力量聚合机制。当前,多主体乡村治理格局已形成,但各类主体力量衔接和协同机制仍有待完善。如一些地方党委政府过于强调自身地位,忽视甚至排斥其他主体作用；一些地方村(社)“两委”关系不顺,存在矛盾甚至对立；一些社会组织缺乏党委政府引导扶持,功能单一甚至异化等。对此,应在科学分析和明确各类乡村治理主体性质特点、功能范畴、职能定位等基础上,构建多元主体有机统一机制及治理资源共享机制、沟通协商机制、联动协同机制、制约制衡机制等,充分发挥多主体作用集成的乘数效应。
要集成创新治理制度。有效制度供给是加强和改进乡村治理的关键。目前各类乡村治理制度及其建设仍一定程度存在分隔运行、衔接不足问题,如自治、法治、德治融合不足,管理制度与服务制度、“乡政”制度与“村治”制度等都存在衔接融合不足问题,制约了制度的协同性。乡村治理制度创新,必须立足制度整体效能视角,统筹考虑、系统设计、集成创新,寻找相关制度的衔接点和融合口,最大限度发挥治理制度的协同保障作用。
要集成创新治理形式。在乡村治理实践中,各地探索并创造了一系列有效治理形式,如社区化治理、网格化治理、党支部联建等。但总体来看,创新点较多,单一形式应用较多,而各种形式集成和综合运用不足。对此,要系统性谋划、多元化推动乡村治理形式创新,串点成线、并线成面,探索建立各种治理形式的组织链接机制和作用耦合机制,避免治理形式分隔化和治理作用碎片化,充分发挥各种治理形式的集成效能。
要集成创新治理方式。集成创新治理方式的核心和关键,是要实现自治、法治、德治的有机结合。要以“三治”各自性质、地位、功能以及作用互补性为依据,以治理制度、治理组织、治理形式等的创新和完善为载体,探索创新“三治”机制复合、功能组合、效能融合的具体途径和形式,充分发挥“三治”有机结合的倍增效果。
要把治理成本作为重要考量维度,既考虑预期成效,也要考虑实施和风险成本,努力以最低治理成本获得最好治理效果
乡村治理是一个庞大的系统工程,需要投入大量人力、物力、财力,但同时也必须把治理成本作为重要考量维度,努力以最低治理成本获得最好治理效果。
要降低治理主体维护成本。在多元化乡村治理主体中,相关主体存在较大归并空间。如全国村(社)干部有220多万人,相当数量并行任职,不仅维护成本很高,也不利于治理统一和高效。因此,要通过促进相关主体交叉、整合、复合等,降低治理主体维护成本。如通过大力推行村(社)“两委”干部交叉任职、党支部书记和村(社)委会主任“一肩挑”、党支部书记和村(社)委会主任交叉担任集体经济组织负责人等,减少干部职数,降低维护成本；通过推行城与乡、强村与弱村、村庄与企业、社区与企业等党支部联建,实现党组织整合及成本降低。
要降低公共投入成本。目前,乡村公共产品和服务供给,一方面是投入不足,另一方面又存在投入分散、重复、低效等问题。如全国有近60万个行政村、200万个左右自然村,一些地方缺乏长远规划,尤其对一些规模小、分布分散的村庄,是建设发展还是撤并,缺乏准确定位,但又面临乡村基础设施建设的任务压力,最终形成“撒胡椒面”式投入格局；甚至一些村庄投入后随即进行了撤并,既浪费资源,又不能有效解决基础设施供给不足问题。因此,进行乡村公共投入,必须树立成本观念,努力降低公共投入成本。一方面,通过科学制定村(社)建设长远规划、改革投入和考核方式、引入市场化机制等,提高投入效率；另一方面要提高投入集成化程度,如因地制宜推进社区化建设,以社区为投入载体,集中供给公共产品和服务,避免“撒胡椒面”式投入。
要降低治理活动成本。开展乡村治理活动,必须树立成本意识,因地因事制宜探索降低成本有效途径。如通过推行“四议两公开”工作法,降低村级公共事务决策成本；通过完善民主协商机制,降低多主体协商共治成本；通过建立多部门共享的“一站式”服务平台,降低公共服务提供成本等。
要降低改革创新成本。有的地方在推进社区化建设、创新乡村治理组织形式过程中,急于求成,脱离当地实际、违背农民意愿,滋生了一些不满情绪和不稳定因素。乡村治理改革创新,既要考虑预期成效,更要考虑实施和风险成本,努力把各类成本降到最低。每项改革创新措施的出台,都要深入研究、多角度考量、反复论证、多方征询、科学设计、稳妥试行和推行,试错要有底线,容错要有限度,尤其不能犯原则性、颠覆性错误。
要以治理成效为最终标准,脚踏实地、注重实效,不搞花架子,力戒为改革而改革、为创新而创新
治理成效是衡量乡村治理得失甚至成败的最终标准,加强和改进乡村治理,必须把是否取得实效作为最终导向。
要注重解决现实问题。加强和改进乡村治理,要以改善和保障民生为目标,瞄准和切实解决乡村迫切需要解决的突出问题。要因地制宜,实事求是,脚踏实地,注重实效,不能为改革而改革、为创新而创新,不搞花架子,克服形式主义,切忌弄虚作假。
要注重提高农民获得感、幸福感、安全感和满意度。加强和改进乡村治理是否取得实效,最终表决权在农民手里和心里。有的地方,领导干部不习惯不善于深入乡村、农民中搞调查研究,不了解乡村实际,不听取农民意见建议,做工作往往凭一厢情愿、主观武断,结果导致工作没少做、农民不满意。因此,一切乡村治理改革创新和政策措施,一切乡村治理活动,都要紧紧围绕农民生产生活迫切需要和殷切期望,都要尊重农民意愿,听取农民意见建议,一切从农民根本利益出发,一切以农民满意不满意、高兴不高兴、答应不答应为最终衡量标准。
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