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卢倩倩 许坤、张瑾玥 许光建（中国人民大学公共管理学院） 01、“土地出让金”收入分配制度变革历程
与土地出让收入相关联的财政收入主要包括政府转让土地使用权所得资金（即“土地出让金”）和土地相关税费收入（包括城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、契税等）。但在土地出让收入制度确立初期，土地相关税费收入主要在城镇土地使用及开发过程中征收，基本不涉及城镇“侵蚀”农村收益问题。上世纪90年代，在分税制改革后，地方政府财政收入比重降低，土地出让收入作为预算外收入并不纳入预算管理。因此，引发了一些违规征用农用土地问题，从而导致土地出让对农业农村利益的“侵蚀”，一些地方政府未对农村、农民进行相应合理的补偿（汪晖，2002）。
（一）土地出让制度的法治化探索（1990-1998年）：中央与地方分成
自1990年5月《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》颁布后开始征收土地出让金（事实上，1989年5月，《国务院关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》规定：“土地使用权有偿出让收入，40%上交中央财政，60%留归地方财政”，土地出让收入“主要用于城市建设和土地开发，专款专用”。但这一通知并未实施（刘云生，2011），但亦至今并未废止。同年7月，财政部颁发《国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法》，规定土地出让业务费一般为土地出让收入的2%-5%。），该条例规定“城镇国有土地”为“市、县城、建制镇、工矿区范围内属于全民所有的土地”，土地使用开始从“无偿划拨”转为“有偿使用”（安体富、窦欣，2011），土地出让收入根据1989年7月财政部颁发的《国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法》执行：取得收入的城市财政部门先留下20%作为城市土地开发建设费用，其余部分40%上缴中央财政，60%留归取得收入的城市财政部门，即，中央政府提取32%。按规定，“土地使用权出让金列入财政预算，作为专项基金管理，主要用于城市建设和土地开发”。但由于土地出让成本核算难度大，一些地方政府出现截留土地出让金的现象。因此，1992年财政部发布《关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理的暂行办法》（该《办法》规定：土地出让金总额的5%应上交中央财政，土地转让交易额和土地出租收入的5%应作为上交中央财政的土地收益金或土地增值费；对连同地面建筑物一同转让的土地使用权，应根据房产评估价格，经财政部门核定，在交易总额中扣除合理的住房价款，其余额的5%作为土地收益金或土地增值费上交中央财政。地方财政收取的土地出让金和土地收益金（或土地增值费）比例，由各省、自治区、直辖市和各计划单列市财政部门在核定合理的土地开发成本和住房价款的基础上，自行确定。该《办法》于2006年废止。）和《关于国有土地使用权有偿使用收入若干财政问题的暂行规定》（该《暂行规定》规定：“土地管理部门可以从其代收的土地出让金中提取土地出让业务费，提取比例不得超过土地出让金的2%。”该《暂行规定》于2006年废止。），降低中央提取比重至5%，补收“原通过行政划拨获得土地使用权的土地使用者，将土地使用权有偿转让、出租、抵押、作价入股和投资”的土地出让金。
《关于国有土地使用权有偿使用收入若干财政问题的暂行规定》明确：“上缴地方财政的国有土地使用权有偿使用收入，作为地方的预算固定收入；上缴中央财政的国有土地使用权有偿使用收入，作为中央财政的固定收入；专项用于城市建设和土地开发”，将土地出让收入作为预算外收入。但1990-1993年全国土地出让金收入规模不大，为调动地方政府收取土地出让金的积极性，1994年分税制改革后中央上缴提取5%的比例也被取消（周飞舟，2007），土地出让金全部划归地方政府所有。同时，这一时期国家土地管理局分别在1990年和1995年颁布《关于出让国有土地使用权审批管理暂行规定》和《协议出让国有土地使用权最低价确定办法》等政策文件，通过行政法规确定国有土地使用权出让定价基本成本，加快了我国土地要素市场化进程。
1989年，《国务院关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》颁布，明确规定“国有土地使用权有偿出让收入主要用于城市建设和土地开发”。1995年，《中华人民共和国城市房地产管理法》明确规定：土地出让金应“用于城市基础设施建设和土地开发”。
可以看出，在土地出让管理法律法规体系建设初期，对于土地出让金的改革更多地聚焦于中央与地方政府土地出让收入分成比重。由于地方政府不断扩大土地出让规模，而土地出让金又并未纳入预算内收入管理，因此土地出让收入逐渐发展为“第二财政”。随着地方政府拥有使用权的城镇用地可转让规模缩减，一些地方政府通过违规征用、占用农地，变更土地用途等手段获取农业用地使用权，并进行使用权出让，获取巨额土地出让收入（周飞舟，2007）；或为了招商引资，以各种名义减免土地出让收入（贾康、刘微，2012）。由于这一时期相关法律和行政法规对土地出让金用途规定的均为“用于城镇建设和土地开发”，土地出让金带来的巨额收益并未直接惠及农民。
（二）以城镇化发展规范土地出让（1999-2019年）：土地出让收入与支出明确划分
1998年城镇住宅商品化改革开启，中国城镇住房实物分配取消，除政策性住房外，住房必须通过市场购买解决（刘同山，2020），这为地方政府通过“低征高售”实现地方财政收入的大规模增长奠定了需求基础。而中央不再提取地方土地出让金后，无法通过中央提取部分弥合土地出让支出在城镇与农村之间的差异。虽然中央政府不断强调提高土地出让金净收益用于农村发展和农民生活，但在执行过程中土地出让收入需要扣除新增建设用地土地有偿使用费、耕地占用税等相关土地开发税费、安置补助费、土地补偿费和土地业务费等成本，而以上大部分税费主要用于城镇建设，剩余可用于农村支出的纯收益占比较低。而且，部分地方政府在土地出让金管理和使用方面执行标准，导致中央政府亦无法明确地方土地出让规模和土地出让成本。
1999年开始，中央政府开始逐步理顺土地出让相关的成本和收入管理。1999年12月，财政部、中国人民银行发布《关于新增建设用地土地有偿使用费有关预算管理的通知》，将“新增建设用地土地有偿使用费收入”从一般预算科目转到政府基金预算科目。2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出“探索建立国有土地收益基金”。这一政策的出台主要是为了抑制部分地方政府热衷于短期土地出让利益而造成土地低效开发（王晓阳，2007），避免“寅吃卯粮”（中央政府门户网站.财政部负责人就《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》有关问题答中国政府网问[EB/OL].http://www.gov.cn/zwhd/2007-02/05/content_516191.htm,2007-02-05.）。同年，财政部和国土资源部颁布《用于农业土地开发的土地出让金使用管理办法》，规定将土地出让纯收益的15%计入农业土地开发资金，首次从行政法规层面明确将土地出让金用于农业发展。2006年，《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》明确土地使用权出让收入范围，正式将土地出让收支纳入地方政府性基金预算，实行“收支两条线”管理。该《通知》明确规定了土地出让收入使用范围为：征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出、其他支出（该《通知》规定：“土地出让收入使用范围：（一）征地和拆迁补偿支出。包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费。（二）土地开发支出。包括前期土地开发性支出以及按照财政部门规定与前期土地开发相关的费用等。（三）支农支出。包括计提农业土地开发资金、补助被征地农民社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出以及农村基础设施建设支出。（四）城市建设支出。包括完善国有土地使用功能的配套设施建设支出以及城市基础设施建设支出。（五）其他支出。包括土地出让业务费、缴纳新增建设用地土地有偿使用费、计提国有土地收益基金、城镇廉租住房保障支出、支付破产或改制国有企业职工安置费支出等。）。这一明确规定相较之前增加了“支农支出”，体现了土地出让收入使用向农村发展倾斜的政策倾向。
（三）土地出让支出向农村倾斜（2020年至今）
在长期土地出让收益管理不规范的情况下，土地出让金在一定程度上成为城乡收入分配差距不断扩大的重要原因之一。土地出让金“取之于农、主要用之于城”，其对于农业农村发展的支持作用没有得到很好的体现（韩俊.国务院新闻办就调整完善土地出让收入使用范围有关文件情况举行新闻发布会）。而且，近年来实施大规模减税降费政策，地方债务负担水平不断提高，为稳定“三农”支出水平，保障农业农村发展和农民利益，需要通过对财政资金的合理规划，保障“三农”支出稳定增长，缩小城乡收入分配差距。
此外，2013年以来，农村消费水平指数均高于城镇，农村消费成为国内消费的一个新的增长点，推动土地出让收入改革有利于乡村振兴战略的实施，加强农业农村发展对我国经济增长的促进作用。因此，此次《意见》的出台明确了未来土地出让支出划分向农村倾斜的政策导向。
02、土地出让收入用于城乡比重的分析
依据2006年发布的《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，土地出让收入用于城镇支出的部分为土地开发支出、城市建设支出和其他支出，用于农村支出的部分为征地和拆迁补偿支出、支农支出。若将征地和拆迁补偿支出纳入用于农村的土地出让收入口径，则土地出让收入用于城乡比重差别不大：2010年用于城乡比重分别为52.1%和47.9%；2014年用于农村支出比例甚至高于城镇，分别为44%和56%（见图1）（图1中计入农村支出的部分为：征地和拆迁补偿支出、农村基础设施建设支出、补助被征地农民支出，用于城镇支出的部分为：土地开发支出、城市建设支出、土地出让业务、廉租住房、其他。图2同图1。由于农业土地开发资金为国有土地出让纯收益按比例计提，计提后此项占比相当小，因此并未纳入农村支出统计口径。）。
图1 土地出让收入用于城乡支出比重（农村含征地和拆迁补偿支出）
数据来源：Wind数据库
但若不将征地和拆迁补偿支出纳入农村支出口径，则土地出让收入用于城乡比重差距十分明显，2010年用于城乡比重分别为52.1%和5.6%；2014年这一比重变化为44.3%和5.4%（见图2）（2001-2012年的国家财政支农支出数据来自于《中国农村统计年鉴》（2014）的“国家财政用于农业的支出”指标，2013年至2018年的国家财政支农支出规模来自于《中国统计年鉴》（2014~2019各年度）的“国家财政农林水事务支出”指标。文章进行上述处理是因为，2007年的财政收支科目改革导致国家财政支农支出规模的统计口径发生了变化，而2013年之后的《中国农村统计年鉴》改为报告“国家财政农林水事务支出”指标。）。
图2 土地出让收入用于城乡支出比重（农村不含征地和拆迁补偿支出）
数据来源：Wind数据库
若仅将土地开发、城市建设和廉租住房纳入用于城镇建设支出，则土地出让收入用于城乡二者比重由2010年分别为42.2%和5.6%变化为2014年的分别为32.0%和5.4%（见图3）。
图3 土地出让收入用于城乡支出比重（农村不含征地和拆迁补偿支出、城镇不含土地出让业务和其他支出）
数据来源：Wind数据库
图4 2001-2018年国家财政支农支出规模和支农支出占全国财政支出的比例
数据来源：《中国统计年鉴》（2014-2019），《中国农村统计年鉴》（2014）
显然，由此可以得出两点结论：第一，征地和拆迁补偿支出仍旧是土地出让金支出的主要部分，占土地出让金支出的40%以上，并且这一比例仍在提高。第二，若将征地和拆迁补偿支出剔除，虽然土地出让金用于城镇建设支出比重不断降低，但仍旧远高于用于农业农村比重。值得一提的是：土地出让金用于城镇建设支出主要用于土地开发和城市基础设施建设，用于城镇廉租房保障支出部分仅占这三者的4%-13%。这也说明长期以来我国城市经济发展和基础设施建设对“土地财政”依赖程度较高。
为缩小城乡收入分配差距和经济发展差距，弥补农村为城镇发展所做出的“牺牲”，国家财政不断加大支农支出。2001年以来，国家财政支持农村农业支出的绝对规模总体呈上升趋势，从2008年之前的5000亿元以下逐年攀升至2018年的2.11万亿元。考虑通胀因素进行平减后，2018年国家财政支农支出较2008年扩大了约3.3倍。从国家财政支农支出的相对规模来看，国家财政从2005年起显著增加了对农村农业的支持力度。2005年之前，支农支出占全国财政支出的比例仅在7.5%左右，而在2008年之后，该比例波动上升但维持在9%以上。同时，党中央和国务院2004-2020年连续十七年出台以“三农”为主题的中央一号文件，例如2010年发布《中共中央 国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》，反映了党中央重视“三农”问题、支持农村农业发展的政策意图。
然而，以往经验表明：仅仅依赖提高国家财政支农支出规模还不能实现乡村振兴。乡村振兴的根本需要通过要素的合理分配和产权制度的完善，提高土地等乡村生产要素对于乡村振兴的贡献。
03、我国土地出让收入分配制度改革重点举措与对地方财政影响分析
此次《意见》的颁布拓宽了支持乡村振兴资金来源渠道，对我国土地出让收入分配制度进行重大改革和进一步规范，增加了县级政府财政支出自主性，亦将对地方政府财政收支管理的行为逻辑产生重大影响。
（一）《意见》与以往土地出让管理政策的不同
1.重新明确土地出让收益的计提方式。《意见》规定，土地出让收入可选择“按照当年土地出让收益用于农业农村的资金占比逐步达到50%以上计提，若计提数小于土地出让收入8%的，则按不低于土地出让收入8%计提”或“按照当年土地出让收入用于农业农村的资金占比逐步达到10%以上计提”。这8%和10%比例的规定本质上是为了防止地方政府做大土地出让成本支出，划定土地出让收入用于农业农村发展资金比例的“底线”。
2.重新明确土地出让支出基金管理方式。当前土地出让金支出科目中，除计提的农业土地开发资金和新增建设用地土地有偿使用费安排的基本农田建设和保护支出单独列出外，土地出让收益计提的农田水利建设资金、教育资金等用于农业农村的部分并未单独列出，因此无法明确统计土地出让支出用于农业农村部分，亦是土地出让收益粗放式管理的表现之一。《意见》明确了土地出让支出用于农业农村收入的资金管理改革方向，有利于切实落实提高土地出让支出用于农业农村的比例。
3.扩展土地出让收益的用途。《意见》首次提出：允许将土地出让收入用于易地扶贫搬迁融资资金偿还；允许土地出让收入通过计提国有土地收益基金用于因收储土地形成的地方政府债务，并作为土地出让成本性支出计算核定。这一规定的出台主要为解决地方政府债务，防范化解地方政府债务风险，预期有利于化解地方政府债务刚性兑付。
4.重新划分土地出让金的财政纵向划拨比例。过去土地出让收入上缴省级政府比重较高，《意见》明确了提高市、县级政府的土地出让划拨比例的改革方向。一方面，这一调整有利于增加市、县级政府的土地出让收入，偿还市、县级政府债务，缓解市、县级政府的财政压力；另一方面，有利于市、县级政府扩大土地出让收入用于农业农村发展。其次，由于地方土地出让价格的差异，可能存在经济发达地区土地出让收益高，但农村发展水平相当高，对于土地出让收益需求较低；而经济欠发达地区的土地出让收益低，农村发展水平低，对于土地出让收益需求高的情况。因此，《意见》进一步突出了省级政府和中央政府对于土地出让收入的统筹协调作用。
（二）《意见》对我国“三农”及地方财政的影响
1.《意见》对农业、农村支出的影响。2019年，全国土地出让收入达7.79万亿元，2016-2019年土地出让收入同比增速分别为11.29%、38.98%、34.35%和11.40%，平均同比增速为24.01%。2011年、2014年、2015年土地收益占全国土地出让收入比重分别为29.41%、21.09%和20.24%。2011年、2014年、2015年农业农村支出占土地收益比重分别为23.88%、27.10%和37.11%。数据显示：“2013年至2018年，全国地方土地出让收入合计约为28万亿元，扣除征地补偿和拆迁费用及土地开发支出等成本性支出22.6万亿元，土地出让收益累计5.4万亿元，土地出让收益约占土地出让收入的19.3%。其中，用于农业农村的支出合计1.85万亿元，占土地出让收益的34.3%”（由于土地出让收入统计口径存在差异，而且财政部预算报告、财政部决算中的《全国政府性基金收入决算表》、财政部网站“中国财政（基本）情况”存在差异，因此数据可能存在异议。但由于不同统计口径的差异较小，因此通过测算及比较，采用了2020年9月24日原中央农村工作领导小组办公室副主任、农业农村部副部长韩俊在国务院新闻办公室举行的新闻发布会上宣布的数据。）。因此，本文假设当前土地出让收益占土地出让收入比重为20%、用于农业农村支出占土地出让收益比重为35%（此时农业农村支出占土地出让收入比重的7%），“十四五规划”期间我国土地出让收益维持在每年7万亿元，并以此为基础测算《意见》中的两种方式对于地方政府用于农业农村支出的影响。
虽然《意见》规定土地出让收入用于农业农村支出的两种不同方式，但并未严格规定年均提高比例。地方政府可以选择匀速提高农业农村支出占土地出让收入比重（方式A），亦可采取延迟性执行策略，极端情况下可能仅在最后一年一次性达成目标，2021-2024年均按照最低要求执行（方式B）。基于此，本文再将方式A和方式B根据地方政府策略进行分类：方式A1：执行方式A且每年匀速提高占比。需要注意的是：由于当前农业农村支出占土地出让收入比重的7%，因此2021年起则必须从8%开始计提；方式A2：2021至2024年间均按照土地出让收入8%计提，2025年按照土地出让收益的50%计提；方式B1：执行方式B且每年匀速提高占比；方式B2：2021-2024年按照当前土地出让收入的7%计提，2025年按照土地出让收入的10%计提：上述四种方案每年用于农业农村支出规模的结果如表2所示。由此可得，用于农业农村支出规模由高到低分别为方式A1、方式B1、方式A2和方式B2，且方式B2较方式A1少4480亿元。相同策略间对比，方式A1仅在2021年较方式B1多280亿元，2022-2025年方式A1与方式B1用于农业农村支出均相同；方式A2在2021-2024年每年较方式B2多支出700亿元。不同策略间对比，方式A1较方式A2多支出1680亿元；方式B1较方式B2多支出4200亿元。
2. 《意见》对地方政府财政收入的影响。2015年至2019年，国有土地使用权出让金收入占财政收入的比重呈现上升趋势，从2015年的21.4%逐年上升至2019年的38.1%（比例使用财政部发布的数据口径计算得出。），这表明了土地出让收入对地方财政收入的重要性。《意见》发布后，当年土地出让收益用于农业农村的资金占比理论上将逐步达到50%以上计提（实际的计提方式可能在各省存在差异。《意见》规定：“以省（自治区、直辖市）为单位确定计提方式。各省（自治区、直辖市）可结合本地实际，从以下两种方式中选择一种组织实施：一是按照当年土地出让收益用于农业农村的资金占比逐步达到50%以上计提，若计提数小于土地出让收入8%的，则按不低于土地出让收入8%计提；二是按照当年土地出让收入用于农业农村的资金占比逐步达到10%以上计提。”），这将改变地方政府通过出让农村农业用地使用权获得政府性基金收入从而进行城镇建设的逻辑。在晋升竞标赛模式下，面临着晋升压力的地方政府官员往往通过加强城镇基础设施建设渠道来实现地方的经济增长，故地方政府倾向于扩大土地出让以增加地方财政收入。以2017年为例，共有13个省的土地出让收入占财政收入的比例超过50%，地方政府对土地出让收入的依赖度较高。而《意见》的出台可能改变地方政府在财政收入的总量和结构方面的倾向。在总量上，地方政府不得不提高土地出让收益用于农村农业的比例，而相比于城市建设，用于农村的财政资金更难创造GDP之类具有显示性的效益，这会限制地方政府获取土地出让收入的努力程度，从而在地方政府寻找到其他替代增收方式前地方政府财政收入可能降低。在结构上，由于土地出让收入助力城市发展的功能被限制，地方政府将增加税收征纳的努力程度，地方收入来源可能从主要土地出让收入转向土地增值税和耕地占用税等土地相关税种收入。由于上述减收压力，地方政府可能会更加重视涉及土地的项目的质量控制，实现投入资金的高效使用。
3.《意见》对地方政府债务的影响。在地方债发行方面，当前地方政府专项债券的资金来源以特定项目的政府性基金或专项收入为主，而土地储备在专项债的资金主要来源中占比是最大。《意见》“严禁以已有明确用途的土地出让收入作为偿债资金来源发行地方政府专项债券”，因此用于农村农业的土地出让收入部分不能继续充当地方政府专项债的资金来源，有利于打破原有的先发债、后出让土地还债的恶性循环。由此，《意见》可能限制地方政府发行新的专项债的规模，但地方政府在短期内可能经历债务存量的资金链条被打断的“阵痛”。但在地方债偿还方面，由于《意见》同样规定“允许将已收储土地的出让收入，继续通过计提国有土地收益基金用于偿还因收储土地形成的地方政府债务，并作为土地出让成本性支出计算核定”。因此，地方政府债务风险总体上处于可控范围。在新增地方债结构方面，由于以土地出让收入偿还的专项债规模可能降低，地方政府可能将融资方式更多地转向纳入一般公共预算管理的一般债务，或者引导社会资本参与城市建设。
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发表于 2021-3-17 09:50:49
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