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高强 万兴彬 彭超（南京林业大学农村政策研究中心 ；南京林业大学经济管理学院；农业农村部管理干部学院乡村振兴研究中心） 中日两国同属东亚小农国家，人多地少，耕地资源高度紧张，都是世界上主要的农产品进口国。中国农村人口数量庞大，农业劳动力人均耕地面积不仅远低于欧美国家，还明显低于人均耕地更少的日本。相对于中国而言，日本粮食自给水平较低，1997年以来一直低于40%。因此，日本政府十分重视粮食安全问题，从农业补贴、农地保护、粮食流通等多方面加强政策创设，尤其是建立了一套行之有效的粮食储备制度。现有的研究关注到了日本大米政策、农协体制及改革、“六次产业化”、农地改革以及农业经营体系等各个方面，但关于日本粮食储备制度的专门讨论相对较少，仅有研究从保障粮食供给的角度对粮食储备制度化进行了简单介绍。事实上，经历“3.11”大地震之后，日本更加重视粮食安全，强化了原有的粮食储备政策，并在粮食流通体制改革、消费者信赖构建、区域粮食安全协作等方面加大支持力度，全方位保障国家粮食安全。
从1990年开始，中国逐步建立起以“丰吞歉吐、平抑粮价、调控市场”为主要特征的国家粮食专项储备制度，比较有效地调节了全国粮食供求总量，稳定了粮食市场，特殊时期应对了重大自然灾害或者其他突发事件。在国内外粮食供求形势发生变化的条件下,中国粮食市场出现了国内外粮食价格倒挂严重、进口增加等问题，粮食储备体系也相应地出现了库存高企、财政负担加重、压缩加工企业利润等问题，特别是中国政府粮食储备管理还存在政府与市场关系仍未厘清、中央和地方财权事权缺乏协调、粮食储备总量与结构平衡难以维系、产销区利益尚待进一步衔接、政府粮食储备监管机制还不完善、托市收储政策效能已经呈现出递减态势等突出问题。2020年12月，习近平总书记在中央农村工作会议上指出，“要调动农民种粮积极性，稳定和加强种粮农民补贴，提升收储调控能力”。粮食储备制度是中国粮食安全的重要制度设计，稳定有效的粮食储备有利于维护国家粮食安全。现有文献对国内粮食储备制度政策变迁及改革路径给予了应有的关注，但对于日本粮食储备制度的考察相对不足。本文将从回顾日本粮食储备制度历史沿革入手，着重考察日本粮食储备制度的基本框架与政策要点，并结合粮食危机、价格波动以及极端风险条件下的日本政府粮食安全应对案例，归纳总结日本粮食储备制度的主要特征，并针对中国粮食储备制度的改革需求提出相关政策建议。
1 日本粮食储备制度的历史沿革
粮食管理制度废除后，日本从粮食生产、流通及贸易等方面进行全方位改革，并不断调整粮食储备制度与运营模式，先后经历了4个明显的发展阶段，形成现行的粮食储备体系。
1.1 1942—1994年：粮食管制体制下的政府“全量管理”时期
为应对粮食短缺，1942年日本颁布了《粮食管理法》，建立了严格的“粮食管制”体制。在这个制度框架下，大米处于日本政府的直接管理范围，农户不仅有向政府出售粮食的法定义务，还必须以政府规定的价格全部出售给政府。在大米流通管制下，农户生产的粮食全部由政府统一管理。可以说，在当时还没有现代意义上的“粮食储备”概念，但是在灾荒歉收或“青黄不接”时期，政府仍然会通过临时储存、延迟出库等应急性操作进行一定的供需调节。
这一时期，农民只能将收获的稻米通过全国性的农协组织出售给政府，再通过政府部门供给市民，因此这种大米被叫做“政府米”。1960年，日本政府颁布了《生产成本与收入补偿法案》，提高了农业经营者的种粮积极性，粮食种植面积迅速增加。该法案带来了大米产量和价格飞涨，并使日本进入了“三年丰产”时期（1967—1969年）。从1969年开始，粮食连年丰收也促使日本“粮食管制”开始松动，农民可以直接把部分大米卖给商人，出现所谓“自主流通米”。到了1971年日本“自主流通米”政策逐渐定型化，并延续下来。同时，在20世纪70年代日本先后进行了两次过剩米处理，总损失数万亿日元。到了1993年，日本发生了第二次世界大战后史无前例的天灾，大米总产量减产20%左右，诱发了举世闻名的“平成米骚动”。为了缓解国内压力，日本政府紧急从国外进口数百万吨大米。然而，进口大米并没有有效稳定国内市场，反而使日本政府招致国民严厉的批评。这一系列事件不仅推动了日本大米贸易自由化进程，也为粮食储备政策出台奠定了基础。
1.2 1995—2000年：《粮食法》颁布下的储备制度初建时期
以1993年的大面积歉收、乌拉圭回合谈判达成为契机，为了维持粮食供求平衡及价格稳定，日本掀起了一场关于粮食流通体制及管理机制变革的大讨论。在市场“自主流通米”的冲击下，扭曲的米价体制弊端越来越明显。因此，1994年日本颁布并于1995年正式实施了《主要粮食供求及价格稳定之相关的法律》（简称《粮食法》）。该法的实施标志着“粮食管制”体制的废除，也意味着日本进入新的粮食流通管理时代。该法第二条规定，“为了应对粮食供给不足问题，应建立机动灵活的粮食储备制度”，同时第三条指出“粮食储备指为了应对由于减少而导致的粮食供给不足，需要保证一定的粮食库存”。根据《粮食法》，政府粮食流通管理职能被限定为储备米的运营、最低库存米的活用等方面。同时，为了发挥粮食储备稳定市场价格的功能，日本也确定了以收购国产米为主的基本方针，在储备量方面，依据2004年《新粮食法》颁布前平均歉收水平持续两年的供求缺口，确定了150万t的储备额度。同时，根据市场需求变化，允许有50万t的上下浮动，将储备上限确定为200万t。
这一时期，《粮食法》规制下政府粮食储备的经济条件与政策环境发生了巨大变化。在“粮食管制”时代，政府严格控制粮食流通，“政府米”在较短时期内即可销售完毕。而储备制度建立后，政府需要保管一定时期的粮食储备。与此同时，日本农业生产技术不断提高、粮食种植面积持续扩大，推动了粮食连年增产，而粮食消费开始下降，导致储备米消费时期延长，库存连年超过200万t，给政府带来了沉重的财政负担。为了缓解这种局面，以1997年新的《米政策大纲》颁布为契机，日本开始调整粮食储备运营规则，逐步削减收购量，以期望实现储备米购销均衡。
1.3 2001—2009年：现行粮食储备制度基本形成时期
政府粮食储备库存的连年高企，给财政带来巨大压力，也加速了日本调整粮食储备运营规则的改革进程。从2000年12月开始，日本政府相关部门组织发起“储备运营研究会”。在长达一年的时间内，该研究会对日本粮食储备制度面临的问题、挑战以及改革方向进行了深入细致的研究。2001年12月，该研究会公布的研究报告中对动态轮换储备与静态管理储备两种方式进行了比较，指出今后的粮食储备政策调整应致力于达成以下目标。①通过加大力度调整大米生产体制，缩小潜在的供求差距。②政策调整不能给生产带来严重的负面影响。③政策调整不能造成巨额的财政负担。基于此，日本确立了动态轮换的基本储备方式。同时，综合考虑顺畅交易、财政负担、市场影响以及灾情应对等因素，日本政府决定每年保持100万t的库存量。自此，日本基本上形成了现行的粮食储备体制。
1.4 2010年至今：日本粮食储备制度调整完善时期
近些年来，日本政府的粮食收购与轮换销售，仍有可能给粮食市场流通、生产结构调整带来影响。因此，社会各界针对“政府储备米”市场轮换影响价格的批评也越来越多。同时，日本“政府储备米”年度轮换不畅问题越来越突出，尤其是陈米库存积压严重，从而导致财政负担大幅增加。这一时期，日本决定将储备方式由动态轮换调整为静态管理，不断优化招投标机制，让“政府储备米”主要用于加工用米、饲料用米和对外援助，以减少对市场粮食价格的影响。
2 日本粮食储备制度的基本框架
经过多年的改革完善，日本逐步建立起比较完善的粮食储备制度。该制度具有明确的政策目标和详细的操作要领，特别是在竞标收购和市场投放两方面制定了严密的操作流程。
2.1 粮食储备制度的政策要点
日本粮食储备制度的政策要点可以简单概括为以下几点。第一，政府保持适当的粮食储备水平，一般在每年的6月末保证有100万t的库存量；第二，维持一定的粮食储备期限，日本国产米在库时间一般最多不超过5年；第三，为了不影响秋收的市场价格，储备米一般采取事前合约的形式收购，以便政府能够掌握农户经营计划；第四，一般每年2—4月决定招投标情况，通过竞争性投标收购20万t，以主食用的基准价格为准形成最后价格，从而确保公平、公正；第五，每年轮换销售储备米20万t，主要用于饲料、加工等非主食性消费；第六，由于受灾或连续减产等因素，粮食供应量显著减少，需要向市场投放政府储备米时，由农林水产省政策审议会召开专门会议，围绕粮食产量、在库量、市场状况、消费动向、粮食价格以及物价趋势等因素，进行综合分析论证投放必要性。最后，由农林水产大臣做出储备米的市场投放决定。除以上六个政策要点外，政府收购米还需要满足以下条件：①以市场上主要流通的畅销品种为准。②通过检查属于三等以上的糙米。③水分控制在15%以下。
经历过“3.11”大地震的考验后，日本政府更加重视粮食安全问题，进一步调整强化了粮食储备政策。以2018年为例，为保障国民的粮食安定供给，日本政府除大米的储备量要达到100万t之外，国外产的小麦储备量也要达到正常两三个月的使用量。同时，为应对国外粮食断供及灾害等风险，其他饲料谷物也至少确保85万t的储备量。
2.2 粮食储备的竞标收购流程
一般而言，日本“政府储备米”的收购流程有以下几个步骤。①由竞标者根据预期销售量和投标单价综合决定投标情况。②由竞标者根据预期销售量和中标单价综合决定中标情况。③根据中标情况，由竞标者依据中标数量，决定与每户农户相关联的交易数量。④与此同时，农户依据交易数量进行换算，确定生产“政府储备米”的种植面积。⑤秋收后，如果存在产量变化情况，则在统筹考虑每个签约农户种植情况的基础上，对指定面积区域的粮食全量收购。如果产量低于签约数量，不收取违约金；如果产量高于签约数量，则全量收购。⑥针对以上流程，农户需提交专门的申请表格，以最终确定签约内容。⑦同时，竞拍公告由政府向社会公布详细的储备米交易签约情况。
从表1可知，日本“政府储备米”的收购具有以下几个特点。①采取预定收购的方式，通过合同销售尽量减少对市场价格的影响。②依据每个农户的情况分别核算，制定详细的签约收购计划。③对中标数量进行种植面积换算，并作为实际销售依据。④考虑收成情况，政府对指定区域面积的产量，实施兜底收购。
2.3 粮食储备的市场投放流程
依托粮食储备制度，政府在遇到灾情等导致市场粮食供给不足的情况时，及时向市场增加供应量，确保粮食供应和市场稳定。从图1可知，日本建立了信息收集分析、紧急调查、召开粮食部门会议、签署投放命令等一整套周密而详细的政府储备粮市场投放流程。
总体上看，政府储备粮市场投放流程具有以下特点。第一，区分当年投放和次年投放两种情形。日本“政府储备米”市场投放存在当年立即投放和次年投放两种情况，并针对两种情况分别于6月和8月启动紧急调查。第二，定期监测与紧急调查相补充。日本每月对库存、价格进行调查，对作物生产状况进行定期监测。根据分析结果，如果推断当年由于歉收而有可能导致消费者粮食供给出现问题的情况，则启动紧急调查，并扩大信息收集对象、加大调查频率，提交详细而全面的分析报告。第三，日常机构管理与专门会议相结合。日本农林水产省下设的消费安全局，专门设置了“粮食流通监测室”，具体负责粮食市场运行监测。生产局农产部农产企划课下设的粮食业务班，负责储备米的招投标管理。除这两个日常机构之外，根据紧急调查结果，如果推断国内大米生产量低于需求量，不投放“政府储备米”有可能导致第二年6月末的民间库存低于往年水平，日本政府则召开粮食部门会议，综合分析以论证市场投放必要性，根据论证结果，由农林水产大臣签发投放决定。同时，为了配合“政府储备米”的市场投放，日本建立了竞争性销售与定向性销售相结合的销售机制（表2）。
3 日本粮食储备制度的危机应对实例分析
自粮食储备制度建立以来，日本国内也曾出现过多次粮食供给不足及粮价波动等问题，其中比较突出的是20世纪90年代初的粮食减产和2000年以后的粮价市场波动。日本依靠粮食储备制度及时应对，成功化解了粮食供给及市场价格危机。
3.1 粮食供给不足与日本政府应对——依靠进口缓解国内需求不足
1991年日本粮食生产出现大面积减产，导致1993年10月底的国产米库存量处于较低水平。当年，日本“政府储备米”与民间储备米二者合计仅为23万t。对于1993年度的稻米生长来说，6—8月持续的低温、光照不足，对水稻的成活、发育产生重要影响。因此，日本相关机构7月公布的稻谷生产情况报告指出，与常年相比日本各地稻谷生产情况均不容乐观。此后，日本政府8月15日发布的作物生长指数为95，而9月15日进一步下调到80，并指出大米的市场供求将出现紧张局面。为了满足1993年年底与1994年年初的市场需求，日本政府9月首先做出进口20万t大米的决定。而后，日本北部地区再发生冻害、西部地区遭受台风和霖雨影响、全国多地区出现稻瘟病,在以上不利因素的影响下，直接导致10月15日的作物生长指数再度下降为75。日本政府再次做出追加进口的决定，最终从美国、澳大利亚、中国以及泰国共进口了259万t大米（表3）。
在这个异常的大米市场供求环境下，为了维持日本各地粮食的公平与安定供给，日本需要对“自主流通米”和“政府储备米”进行一体化供需管理。其中，对“自主流通米”按县域、季节进行分类管理的同时，作为临时紧急措施，日本“自主流通米”价格形成机构决定延期第三次以后的投标。延期投标期间的交易，在一定的范围(1990—1992年产米的交易指标价格的加权平均价格的±7%)内，通过当面交易进行。
1994年2月以后，作为主食用的政府“紧急进口米”和国产米（自主流通米）上市，但由于受消费者对进口米消费习惯、品质情况以及超预期的酷暑等因素的影响，日本大米市场的消费量出现大幅下降。与此同时，1994年产的新米开始上市，使得市场供求紧张的局面大幅缓和，“紧急进口米”的市场需求大量减少。受此影响，“紧急进口米”的销售数量停留在161万t，产生98万t的销售剩余，最终这些剩余进口米被作为援助他国和饲料用处理。
3.2 市场波动与日本政府应对——依靠储备米平抑粮食市场价格
受气候不佳导致作物生长缓慢以及产量不稳定等因素的影响，日本粮食批发商的购买热情高涨，2003年“自主流通米”60kg的拍卖价格比2002年同期高出3000～7000日元。鉴于此，2003年8月以后，日本政府决定向市场销售调整保管的2002年产“自主流通米”。同年9月，2002年产的政府米（新米）也开始销售，市场价格有所回稳。
此后，10月15日日本作物指数下降为90，预测生产量为763万t而市场需求量为870万t，产生107万t的市场缺口。批发商想提前确保必要的粮食收购量，而其期望的出货量不能得到满足。因此，10月下旬开始，粮食正式收获上市后，价格再度上扬。然而，米价上涨导致混合米等“经济米”交易量增加，从而使得批发商高价收购的大米只能停滞在库房，同时政府持续销售一定量的储备米，粮食市场短缺心理逐步缓和。2004年1月以后，粮食市场价格恢复。
2002—2005年日本“政府储备米”的市场投放情况见表4。
在应对市场价格上涨的过程中，日本“政府储备米”的市场投放起到了积极作用，配合其他政府措施，有效平抑了物价。从表4可知，2003年9月至2004年3月7个月间，日本政府共向市场投放了98.6万t大米，远远超过以往的销售量。
2003年8月至2004年1月，日本政府粮食危机应对措施见表5。
4 极端风险条件下的日本粮食安全对策
日本《粮食、农业、农村基本法》第二条规定，“粮食是人类生命维续的最基本原料，确保粮食安全和稳定供给是国家最基本的义务”。依据粮食安全紧急事态响应程度不同，日本从完善政府管理体制、强化信息收集与整理、供给对策、价格与流通对策等多方面入手，以粮食储备为中心，建立了极端风险条件下的粮食安全对策。
4.1 日本粮食安全紧急事态划分
日本将诱发极端风险下粮食安全问题的原因分为两类：一类是国内因素，主要包括大规模自然灾害与异常天气、动植物大规模传染病、食品安全事故、温室效应引发的气候变动等；另一类是国际因素，包括港口运输障碍、进口国政局变动、进口国贸易禁运、汇率变动、石油与天然气供给不足、饲料肥料供需紧迫、遗传资源无法确保、水资源短缺、人口增长带来粮食需求增加、生物燃料需求增加、与新兴国家的进口竞争等17种情况。日本根据粮食安全的影响程度及发生概率，将紧急事态划分为3类，并分类确定响应级别及应对策略(表6)。
4.2 日本粮食安全紧急事态应对策略
从2002年开始，日本农林水产省设置了粮食安全保障委员会，对紧急事态下粮食生产、价格、流通等各个层面的基本对策进行研究，并牵头成立了粮食安全部级联席会议制度，制定发布了“紧急事态粮食安全保障方针”。
4.2.1 设置专门对策机构
农林水产省作为粮食安全部级联席会议制度的牵头部门，除承担部内及相关部门之间的粮食安全日常联络工作外，还可以依据紧急事态发展状况的分析预测，由农林水产省大臣决定成立“农林水产省对策本部”。该机构由农林水产省大臣担任对策本部部长，并设立必要的内设机构，主要负责实施粮食安全紧急事态一级响应的有关对策、向上级部门提出设置“日本政府对策本部”、紧急事态二三级响应农林水产省应采取的对策实施等职责。与此同时，为有效促进相关对策顺利实施，日本政府规定在必要情况下可以在北海道、关东地区、冲绳等地方农政及派出部门成立相应的机构。
4.2.2 粮食供给信息收集研判
日本农林水产省设有“粮食安全保障室”这一常设机构，每月定期发布《国际粮食供求动向》，分析国际市场粮食供求变化，并分品种预测各种紧急事态对国内粮食供给的影响。日本启动紧急状态响应后，该机构进一步强化粮食供给信息收集联络体制，通过各种媒介对有关信息进行分析研判，及时向社会公布粮食供需、价格走势及对策实施情况，以尽力消除社会及市场恐慌情绪，获取社会各界最广泛的支持。信息收集区分紧急状态与日常状态两类情况，分别对国内国际重大事件发生有关的农产品生产、流通及国际贸易等情况进行研究，并对国内农产品储备、生产资料供给、生产经营者影响、食品加工从业者影响进行分析。同时，该机构还对国际石油价格、汇率变动、进口国农业政策以及气象条件等信息进行监测，及时提出应对策略。
4.2.3 粮食供给稳定对策
粮食供给稳定政策是应对粮食安全紧急状态的基础性对策。该对策主要由粮食储备的使用、扩大进口、食品加工业等相关应对措施等构成，主要包括以下几个方面。一是储备粮的运用。日本政府将粮食的安全储备放到突出位置，围绕粮食储备设计了一系列配套政策，强化了原有的粮食储备制度。二是扩大进口对策。在对国际粮食市场以及主要粮食出口国粮食产量、库存量分析的基础上，与相关部门联合，提出粮食进口国多元化方案，拓展进口来源地。同时，扩大替代品的进口，提供相关支持政策。如果进口国为发展中国家，则加强日常技术合作与资金援助，帮助该出口国提高产量。三是生产加工销售等相关主体对策。比如，与生产者协商，进行农产品提前上市等工作；与农产品加工业等主体合作，提高等级外产品的上市率；针对消费者进行教育引导，消除恐慌及物资囤积现象，为消费者提供替代农产品信息。四是紧急增产对策。对于紧急状态二级响应的情况，通过休耕地活用、生产资料调配、栽培品种及技术变更等措施促进紧急增产，促使供给不足的农产品恢复到正常市场水平的80%。五是生产结构调整对策。对于紧急状态二级响应的情况，将非食用作物种植调整为高热量作物，并提供相应的生产支持，以确保必要的热量摄入。同时，根据情况需要，经法律授权和政府相关部门批准可以征用非农用地从事农业生产。
4.2.4 价格流通安定对策
日本在强化政府宏观调控的同时，坚持运用市场化手段，制定了一系列价格流通安定对策。一是价格调查及监测。相关部门对粮食生产必需的种子、化肥、农药、饲料等价格变化进行长期监测，与行业协会、商会及研究机构进行合作，对各类农产品的供求价格进行信息交换与分析预测。二是对相关市场主体进行指导。在价格分析基础上，日本政府部门依据事态发展，对民间企业的粮食库存情况进行调度，采取联合措施防止囤积、惜售、加价销售等行为，维护市场正常秩序。三是价格统制。对于紧急状态二级响应的情况，日本政府部门可以依据相关法律，设定“指导价格”；对于紧急状态三级响应的情况，日本政府部门可以对粮食市场价格进行管制。四是发放特别补贴。对于紧急状态三级响应的情况，由“日本政府对策本部”决定，相关部门可以对消费者、生产者等发放特别补贴。
5 日本粮食储备制度特点及对中国的启示
日本粮食储备制度取得积极成效，主要得益于调查和信息发布体系、政府管理体制、民间储备以及综合施策等多种创新做法。这些经验对于中国改革完善粮食储备制度具有重要参考意义。
5.1 建立严密的调查和信息发布体系
政府科学决策依赖于可靠的信息，而可靠的信息需要严密的调查体系作为支撑。为了及时掌握粮食市场变化情况，配合做好粮食收储与市场投放，日本建立了一个组织严密、功能配套的调查及信息发布体系,主要职能有以下5点。第一，每年2月下旬由气象厅发布6～8个月后的“暖流预报”。第二，每月下旬由气象厅发布“季节预报”。第三，每年5月到9月中下旬，由各地政府组织发布“作物生产监测报告”。第四，由农林水产省组织发布的“粮食收成快报”，分别是7月下旬的“早稻收成报告”、8月下旬和9月下旬的两次“收成快报”、10月下旬的“产量预测报告”、12月上旬的“水稻产量报告”。第五，每月发布“价格库存调查报告”。政府部门把这个分工明确、系统严密的调查及信息发布体系提供的数据，作为粮食储备政策决策的依据。比如，每年1—6月发布粮食储备投标信息，第二年1—3月进行产品交割。与此相适应，每年6月底是日本申请加入“户别所得补偿制度”的最后期限。由此可见，日本构建了一个气象部门、农业部门与地方政府密切配合、定期调查与临时调查相衔接，涵盖市场供求、气象条件、作物生长、补贴情况等不同领域的粮食信息发布体系。这个系统对于日本政府准确预测粮食产量，有效管理粮食储备起到了重要作用。
针对这一点，中国应该借鉴日本经验，以信息为纽带，加强数据横向关联和比对，将粮食储备部门与生产、加工、流通等各个部门联结起来，构建统一权威的粮食信息数据库。同时，要充分调动各部门各环节主体的积极性，促进部门间密切协作，加大日常监测与定向调查研究力度，建立与市场变化同步的动态信息发布体系，及时做出政策反应，以提高决策的科学性与合理性。尤其要加强对粮食供求关系的动态预测和科学展望，发动政府研究部门、大学科研院所和各类粮农智库作用，建立多方信息发布参考平台，增强信息的充分性。
5.2 优化政府一体化管理体制
为了保障粮食安全，确保粮食价格及市场稳定，往往需要协调从粮食生产到流通、消费等相关部门的多项政策。日本在厘清粮食储备管理的政府与市场边界的基础上，成立一个跨部门的政府一体化管理体制，建立起完善的激励机制和监管机制。比如，日本粮食储备部门以征求其他部门建议为依据，决定储备米的收购采取预定收购的方式，通过合同销售尽量减少对市场价格的影响，防止扭曲市场价格。同时，日本为了确保粮食安全紧急政策出台并发挥综合效应，由“日本政府对策本部”在判定国家粮食安全紧急状态及响应水平的同时，统筹指导各相关部门工作，制定粮食安全及重要农产品供给有关的一系列重大政策措施。
中国与日本粮食储备管理体制不同，但面临的问题与挑战相似。借鉴日本经验，中国应严格划分粮食储备管理的政府与市场边界，对不同类型的粮食储备进行分类指导与管理。中央储备以常规储备为主，将其打造成为国内粮食供需平衡的重要蓄水池和有效调节器，适当弱化经营性职能。地方储备主要以常规储备和商业储备为主。既发挥调节区域粮食市场供需的作用，又适度发挥经营性职能，弥补地方财政补贴不足的缺口。同时，在统筹协调中央与地方政府财权事权的基础上，强化政府粮食储备监督管理，确保储备职能有效发挥。中央储备要继续坚持垂直管理模式，进一步完善中储粮系统的职能和管理体制，建立政策性职能与经营性职能彻底分开的体制机制。地方储备则需要进一步减少管理层级，按照管理法制化、承储社会化、运作市场化、储备规范化的原则，完善政府粮食储备管理模式。
5.3 充分发挥民间储备的积极作用
日本根据国际经济环境与国内经济社会条件变化，及时调整粮食储备政策，并且注重发挥农协等民间团体的积极性，逐渐确立了以“农协为主、政府为辅”的粮食储备机制。1995年《新粮食法》规定设立专项储备，以“政府米”及部分进口米为主，由政府与民间共同负责；民间储备由自主流通米法人负责，部分费用由政府补贴。全国大米集货团体是日本农林水产大臣指定的主要负责全国计划大米收购和储运的法人，它由两部分组成：一是全国农业协同组合联合会(简称“农协”)，二是全国主食收购协同组合联合会(简称“全集联”)。“农协”和“全集联”都是民间团体，在日本粮食储备体系中发挥着重要作用。全国大米集货团体依据农林水产大臣批准的大米流通计划，通过下设的两级集货商，将全国农民生产的大米收集起来，通过政府粮食事务所检验后，按品种、质量、计划数量等区分为“政府米”和“自主流通米”，再分别交售给政府和大米批发商，其余的米可由农民自由出售。近年来，政府不断缩小粮食储备规模，使专项储备回归到应急战略储备的本位，而民间力量储存粮食用于短期周转和一般性消费需求，在国家粮食储备中发挥重要作用。同时，日本还制定了市民“家庭储备”计划，鼓励消费者储存包括粮食在内的应急性食品，以应对灾害发生。
借鉴这些做法，中国要加紧制定并完善相关政策，充分发挥龙头企业、合作社、家庭农场等新型农业经营主体在粮食流通、加工与仓储体系中的积极作用，鼓励新型农业经营主体从事专业化粮食仓储、粮食加工和贸易等活动，通过金融信贷等扶持政策支持鼓励新型农业经营主体从事“粮食银行”等新型业态，提高粮食存储环节的集约统一经营水平。与此同时，要注重搞活农户储备，不断培育多元化的粮食储备主体，建立多层次储备体系，以分散储粮风险和责任。在市场、技术与管理等方面推动实现政府与民间的粮食储备“双动”。针对自然和市场双重风险，鼓励农业保险公司设计提供多层次、多元化的农业保险产品，供小农户和新型农业经营主体自主选择，继续探索粮食目标价格保险的有效实现形式，试点“保险＋期货”融合型保险产品，加大对农业保险保费的补贴力度。
5.4 综合运用多种干预措施
进入21世纪以来，为了解决粮食安全新课题，日本政府系统评估粮食安全风险，除强化粮食储备制度之外，还在粮食可持续生产、粮食卫生安全管理、消费者信赖构建、海外粮食生产投资及区域粮食安全协作等方面采取一系列措施，有效促进了日本粮食的安定供给。日本还在石油优先保障、食品加工业者生产能力恢复等方面制定具体政策，通过综合施策，促进国家走出粮食安全危机。比如，日本制定了《石油供需调整法》。当日本国内石油供给严重不足时，政府会将农林牧副渔等相关行业作为优先保障部门，限制其他行业的使用量，保障农业生产所必需的化肥农药等生产资料的石油供应。另外，2011年以后，日本开始建立食品加工业从业者互助协作网络，将农产品生产、加工、流通、销售等各个环节的经营主体联结起来，制定统一的“事业继续计划”（BCP），并策划成立相关的自治与互助网络，以确保在最短时间内实现恢复和自救，提高紧急状态下的农产品供给能力。
2004年以来，中国在全面放开粮食市场的同时，逐步建立了以粮食最低收购价、临时储备粮食收购计划、政策性粮食拍卖、进出口调控等为主要内容的粮价调控体系，对促进粮食生产、增加农民收入发挥了重要作用。但与日本相比，中国极端风险条件下的粮食安全保障能力不足，对于紧急事态应对方面的政策工具相对缺乏。当前，中国需要在综合改革的框架下，将粮食储备和农业产业安全统筹考虑，把粮食储备、价格形成、消费教育和区域协作结合起来，把储备粮管理延伸到耕地保护、生产经营、加工销售与订单管理等各个环节，发挥“两个市场、两种资源”优势，以全面维护国家粮食安全。比如，制定市场过度波动的调控预案，防止农产品和农业生产要素价格大起大落。完善粮食等重要农产品储备调节政策，合理确定储备规模、品种结构以及区域布局，进一步加强仓储物流建设，科学确定市场收储、投放的时机和交易底价。调整国家应急性的粮食托底收购政策。把粮食临时收储政策恢复为市场过度波动的托底收购应对预案，一旦完成托底收购计划，国有粮食部门即刻退出相关市场，防止托底收购政策常态化。完善对国内外粮食市场的监测预警机制，根据市场调控需要，发挥托底收购对最低收购价政策灵活性、补充性的作用。继续完善稻谷、小麦最低收购价政策，完善玉米、大豆生产者补贴政策。尤其是，对应人均粮食占有量400kg，强化政策前瞻性，避免出现新一轮粮食阶段性供大于求、库存高企等问题。顺应消费升级需求，建立优质粮食价格波动监测机制，进一步畅通产销对接。
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发表于 2021-3-31 09:00:16
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