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朱晶（南京农业大学经济管理学院院长、教授 清华大学中国农村研究院学术委员会委员） 新冠肺炎疫情全球大流行给世界经济贸易的发展带来强烈冲击。据世界贸易组织（WTO）预测，2020年全球实际GDP下降4.8%～11.1%，全球整体贸易额跌幅为13%～32%，农业贸易额降幅为6.5%～12.7%。自2020年10月以来，世界范围内的疫情仍在加速蔓延，全球新冠肺炎确诊人数持续高速增长，单日新增确诊病例更是多次刷新疫情暴发以来最高纪录，世界多国宣布进入“第二波”疫情，未来疫情防控局势依然十分严峻。截至2021年1月1日，全球222个国家累计确诊病例已超8194万人，累计死亡人数超过180万人。为防止病毒在国家间传播，各国采取了包括限制人员和货物流通等在内的一系列边境措施①。进口限制措施作为一种重要防控手段被各国广泛使用（占疫情下所有贸易措施的23%）。由于新冠肺炎病毒在低温下能够长时间保持活性和传染水平，易腐烂、需冷鲜储存的农产品极易成为病毒附着和传播的载体。尽管农产品贸易只占全球货物贸易总额的8.5%，但新冠肺炎疫情期间针对农产品的进口限制措施占所有措施的比例高达52%。截至2021年1月1日，全球共有19个国家和地区针对202种农产品（HS4）累计实施了1019项进口限制措施，导致564亿美元农产品出口受到影响，占世界农产品贸易总额的3.7%。
现有文献主要从产业链和进出口限制维度，分析疫情对农业产业的影响。其中，关于疫情对农业产业链的影响，学者们主要从供给和需求两方面进行分析，发现疫情期间所采取的管控措施对农业产业链造成了巨大冲击，致使供应链中断。关于进出口限制对农业产业的影响，已有研究主要从限制措施的合规性及其对农产品贸易、粮食安全的影响三个方面进行分析，他们认为各国出台的贸易限制措施及其合规性值得商榷，在阻碍农产品贸易的同时，还可能威胁到全球粮食安全。然而，这些文献主要集中于研究新冠肺炎疫情背景下出口限制措施对各国贸易的影响，缺少对进口限制措施的全面分析。农产品贸易关乎全球粮食安全及各国经济活力，进口限制措施不仅会额外增加不必要的贸易成本，还可能通过限制农业部门的发展，损害本国及其贸易伙伴的经济发展甚至危及全球粮食安全。因此，系统梳理和分析新冠肺炎疫情下世界各国采取的农产品进口限制措施具有一定的现实意义和必要性。
综上所述，本文第一部分全面梳理并总结疫情下全球农产品进口限制措施；第二部分系统分析各国实施进口限制措施的动因及合理性；第三部分深入思考疫情下的中国农产品出口所面临的困境，并提供了三条具体建议。
1、进口限制措施综述
1.1分类及地理分布
世界各国针对此次疫情主要采取的进口限制措施可大致分为“进口禁令”“检疫要求”“进口附加税”“运输限制”和“认证要求”五种类型。“进口禁令”是指禁止进口可能造成卫生和动植物检疫风险的产品。例如，自新冠肺炎疫情暴发以来，格鲁吉亚便开始禁止进口来自中国的活体动物和水产品⑦。“检疫要求”是指出口国货物必须满足疫情下特定的检疫规定才能在入境海关口岸停靠。例如，澳大利亚禁止由外国港口离开未满14天的货船在境内停靠⑧。“进口附加税”是指除进口税以外对进口产品额外征收的进口税。例如，塞舌尔要求对进口猪肉和家禽征收3%～4%不等的附加税，导致猪肉和家禽进口税在原有基础上分别增长67%和33%。“运输限制”是指在疫情期间产品必须由进口国指定的公司或交通工具进行承运。例如，土库曼斯坦要求通过公路运输入境后的货物必须交由本国承运人负责；抵达“Turkmenbashi”国际海港的货物（包括过境货物）只能通过海船或拖车运送。“认证要求”是指通过增加产品不受疫情影响的认证来确保进口农产品的安全性。例如，印度尼西亚规定进口活体动物（宠物动物和哺乳动物）应随附由进口国认可或授权实验室出具的新冠肺炎病毒检测呈阴性的证明。
从地理分布看，实施进口限制的国家主要集中在亚洲和非洲，占全部实施进口限制措施国家总数的85%。此外，大洋洲的澳大利亚和所罗门群岛，以及欧洲的俄罗斯也采取了进口限制措施。值得注意的是，与通常使用严格检疫检验措施或标准的国家和地区（如欧盟、美国和日本等）有所不同，疫情下实施进口限制的国家主要是低收入的发展中国家。
1.2贸易额受影响情况
进口限制措施可能导致全球农产品贸易额损失严重，不同类型的限制措施对贸易额的影响存在明显差异。实施“进口禁令”措施的国家数最多且对贸易额的影响程度最深；而实施“运输限制”和认证要求措施的国家数较少且对贸易额的影响程度有限。如表1所示，约70%的国家采取“进口禁令”措施，此举可能会阻碍333亿美元农产品贸易额（约占世界农产品贸易总额的2%）。其中，肉类和水产品受“进口禁令”影响最为严重，可能致使172亿美元和92亿美元的贸易额遭受损失。作为全球主要肉类进口国，菲律宾肉类进口在疫情大流行初期就已开始显著下降，实施“进口禁令”后降幅进一步显现（表2）。2020年4月其肉类进口额同比减少了51%；8月17日菲律宾对肉类（HS02）采取“进口禁令”措施后，肉类进口额同比降幅从8月的－31%下降至9月的－50%。整体来看，受疫情影响，2020年1－9月菲律宾肉类进口总额比2019年下降了23%。作为世界主要水产品进口国，俄罗斯于2020年1月末对水产品（HS03）采取“进口禁令”措施后，其水产品进口额的降幅逐渐增加，4月的同比降幅最大（－79%）。即使是在2020年5月末取消该项限制措施后，俄罗斯水产品进口额依然具有较大的降幅，在短期内恢复到疫情前进口水平的可能性较小。整体来看，受疫情影响，2020年1-9月俄罗斯水产品进口总额比2019年平均减少了57%。
实施“检疫要求”和“进口附加税”措施的国家数量各占10%，分别影响154亿美元和102亿美元（占世界农产品贸易总额的1%和0.7%）农产品贸易额。例如，所罗门群岛提出的隔离期和指定港口办理手续的要求影响3亿美元农产品出口；伊拉克实施的“进口附加税”措施导致高达102亿美元农产品贸易额受阻。实行“运输限制”和“认证要求”的国家数量各占5%，实施这两类措施的国家较少，对农产品贸易额的影响有限。例如，土库曼斯坦采取的指定货运公司和交通工具的措施影响了全球6亿美元农产品贸易额；印度尼西亚提出的进口产品须不含新冠肺炎病毒的认证要求影响了5亿美元农产品贸易额。
从产品维度来看，肉类和水产品是典型的低温存储、加工和冷链运输类产品。自新冠肺炎疫情暴发以来，美国、德国和加拿大等多地的肉类加工厂频繁暴发聚集性感染；海鲜批发市场及冷链水产品进口频繁检出新冠肺炎病毒阳性。因此，肉类和水产品全球贸易受损情况最为严重。据笔者测算，肉类、水产品和活体动物损失额分别为190.50亿美元、101.63亿美元和20.39亿美元，分别占该品类全球贸易额的15.88%、9.24%和9.27%（表3）。此外，谷物和烟草贸易也受到了一定程度的影响，损失额分别为32.56亿美元和11.80亿美元，占全球该品类贸易额的2%以上。受影响较小的是水果，其损失额在全球贸易份额中的比例不足2%。值得特别注意的是，伊拉克、澳大利亚、所罗门群岛、土库曼斯坦和约旦五国实施的进口限制措施涵盖所有农产品（HS01～HS24），约300亿美元农产品出口受到影响，占受影响总贸易额的比例高达50%。
2、实施进口限制措施的动因及合理性分析
2.1动因分析
尽管各类进口限制措施均以疫情为由而实施，但背后的动因却存在较大差异。如表4所示，本文通过汇总和整理各国进口限制措施的60余份相关文件后将措施分为三类：①“高风险性产品进口限制”。②“低风险性产品进口限制”。③“贸易保护主义进口限制”。“高风险性产品进口限制”主要以中国、韩国、格鲁吉亚和毛里求斯等国实施的“进口禁令”和“认证要求”措施为代表，主要是为防范病毒经野生动物传播以及防范病毒经冷链产品及其外包装传播，这两类产品普遍被认为具有较高的新冠肺炎病毒传播风险。“低风险性产品进口限制”以澳大利亚、中国、埃及、博茨瓦纳等国实施的“进口禁令”“检疫要求”和“运输限制”等措施为主①，主要为了防范新冠肺炎病毒在风险性较小的农产品贸易中扩散传播。相比于前两类进口限制措施，“贸易保护主义进口限制”与阻止疫情的直接传播并没有很强的关联。以伊拉克、尼日利亚、不丹和塞舌尔四国实施的“进口禁令”和“进口附加税”措施为代表，通过限制肉类、果蔬和谷物等农产品进口来实现“确保国内粮食安全、支持本国农业生产和增加本国就业”的目的，具有潜在的贸易保护主义倾向。值得注意的是，同一种措施可能实施的目的也不相同，如不丹实施进口禁令是为了支持本国农业生产，而格鲁吉亚则是为了防止疫情传播。因此只有通过广泛搜集相关信息才能正确判定进口限制措施是否具有保护主义倾向。
2.2合理性分析
尽管各进口国出于各自原因选择进口限制，但客观上却对其贸易伙伴造成严重的损失，尤其是低收入的发展中国家。许多发展中国家大部分出口收入依赖于少数农产品乃至单一农产品，国际农产品贸易受阻将严重打击这些国家的经济活力。因此，在保证本国人民免受疫情侵扰的同时，也应努力维护各出口国的合理贸易诉求，尤其要尽量避免实施以贸易保护为主要目标的进口限制措施。本节根据实施农产品贸易限制措施的原因，从“必要条件”“必需的措施”和“期限要求”三个维度来分析各国实施进口限制措施的合理性。
2.2.1为保护本国农业实施的临时边境措施缺乏实施的必要条件
伊拉克、尼日利亚、不丹和塞舌尔四国为支持本国农业生产所实施的“进口禁令”和“进口附加税”措施缺乏实施的必要条件，实质是贸易保护主义。根据联合国贸易和发展会议发布的《非关税措施的国际分类》，疫情下的进口附加税应当属于非关税措施分类中第Ｄ章“条件性贸易保护措施”中的“一般保障”或“农业特殊保障”。“一般保障”或“农业特殊保障”都是对进口产品实施的临时边境措施，以应对进口量激增对国内产业造成的严重损害。“一般保障”规定，如果措施实施期限超过一年，必须在实施期内逐步放宽。“农业特殊保障”中提到，若触发保障的是进口量，这种额外进口税只能实施至当年年底。伊拉克为保护受疫情冲击下的国内农业生产，对进口农产品额外征收了“进口附加税”。然而，从进口贸易额来看，伊拉克并不存在进口激增现象，实施进口限制措施前（2020年第一季度）其农产品进口额同比降低了－14%（19.9亿美元）；实施进口限制措施后（4－9月），其进口额显著下降，同比减少了－57%。另外，从实施“条件性贸易保护措施”的规则上看，伊拉克实施的“进口附加税”也并未完全遵守规定，所发布的措施中既未公布具体内容和实施期限，也未告知该措施是针对价格还是数量所采取的保障措施。
2.2.2为保护人类或动物健康实施的“进口禁令”不符合“必需的措施”条件
博茨瓦纳、埃及等十一国为了减少疫情的扩散传播，保护人类或动物的健康，对包括活体动物、肉类制品等产品实施“进口禁令”措施。尽管科学研究发现，哺乳动物、冷链产品、食品包装可能会携带新冠肺炎病毒，威胁人类或动物健康安全，但并不足证明其合理性。该类措施的实施不符合GATT一般例外条款中“必需的措施”要求。GATT第20条ｂ款规定：“在不构成对情形相同成员的任意歧视，或不正当的歧视和对国际贸易的变相限制，缔约国可以实施为保护人类、动物或生命健康所必需的措施。”以WTO专家组和上诉机构在具体案件中对WTO规则的解释为基础，“必需的措施”需要满足以下两方面要求：①措施必须起到保护人类和动物安全的作用。②在各种可选择的贸易限制措施中，应该选择对贸易限制程度最低的措施。从疫情期间的具体案例来看，俄罗斯、格鲁吉亚、毛里求斯对活鱼采取进口限制，但是没有证据表明新冠肺炎病毒可以感染水生食用动物（如鳍鱼类、甲壳类、软体动物、两栖动物）。水生食用动物及其产品表面可能被新冠肺炎病毒污染，尤其是在被感染新冠肺炎病毒的人处理时。然而通过适当的食品处理和卫生措施，水生动物或其产品被感染的可能性可以忽略不计。因此并没有证据可以证明对水产品实施进口限制措施能阻止疫情传播，对活鱼采取“进口禁令”措施是不合理的。进口成员国如果担心产品表面被新冠病毒污染，可以通过加大病毒监测、消毒等措施，使其不具有活性，而不应该采取对贸易限制最严格的“进口禁令”措施。
2.2.3“检疫要求”措施的合理性值得商榷
新冠肺炎疫情期间各国实施的检疫措施符合《SPS协定》的相关规定，但由于缺乏对实施期限的规定，在一定程度上增加了农产品贸易成本，可能会演化成贸易保护主义，其合理性值得商榷。《SPS协定》第5.7条规定：“在有关科学证据不充分的情况下，各成员可根据现有信息，包括来自有关国际组织及其他成员实施的检疫措施信息，临时采取某种检疫措施。在这种情况下，各成员应寻求获得额外的补充信息，以便更加客观地评估风险，并相应地在合理期限内评估现有措施是否应维持”。根据第5.7条规定，各成员在疫情大流行特殊情况下，根据现有疫情蔓延信息，采取临时性的卫生和检疫措施是合规的。然而关于临时性检验检疫措施，《SPS协定》并未给出明确的期限，而新冠肺炎病毒在短期内被消除的可能性很小，这意味着有很多国家限制贸易的临时措施可能会持续数年。这一举措不仅增加了贸易成本，还可能演变为贸易保护主义。例如，澳大利亚海事安全局对所有进口产品采取了苛刻的进口检疫措施，要求所有货船必须满足14天隔离期才能在港口停靠，并强制规定只能在指定港口进行检疫才能获准入境，否则不予办理通关手续。这些具有贸易保护主义倾向的限制措施无疑对全球农产品贸易的稳定运行造成了严重影响，也给全球共同抗疫和世界经济贸易的恢复带来较大阻力。
3、疫情下的中国农产品出口困境
加入WTO以来，我国农产品出口规模不断扩大，出口额由2001年的154亿美元增加到2017年的736亿美元，年均增长率为10.27%，为全球第四大农产品出口国。其中劳动密集型产品如水产品、蔬菜、肉制品、果蔬制品和水果是中国主要出口的农产品。2017年上述产品总出口额为465亿美元，占比63%。此次新冠肺炎疫情对中国农产品出口造成严重冲击，水产行业成为重灾区。2020年1—12月中国农产品出口同比减少24.6亿美元，同比下降3%。水产品出口同比减少17.6亿美元，同比下降14%。其中，1—6月是水产品出口下滑最为严重的时期（图1），同比下降超16%，出口量最大的冻鱼和鲜、冷、冻鱼片的出口额同比分别下降19%和22%。蔬菜出口同比减少5亿美元，同比下降6%；烟草出口同比减少4亿美元，同比下降41%。
中国14亿美元的农产品贸易额将受到进口限制措施的影响，其中水产品贸易额受影响最为严重（表5）。中国2.91%的水产品出口将会遭受进口限制措施的影响，受影响的贸易额超过3亿美元，约占总受阻贸易额的16%，总出口额的2%。值得注意的是，俄罗斯和澳大利亚实施的进口限制对中国水产品出口的影响最大，可能致使2.1亿美元和1.4亿美元贸易额受阻。
从短期来看，突如其来的新冠肺炎疫情直接削弱了中国农产品出口，农业企业处境艰难。疫情发生后，俄罗斯、埃及、格鲁吉亚、约旦和毛里求斯五国禁止进口来自中国的水产品、活体动物、果蔬和植物类等农产品。此外，运输限制和新增检疫要求降低了农产品需求和流通效率，直接导致中国农产品出口企业违约风险增加。一项对中国农产品出口企业应对疫情的调查显示，68.5%的企业面临成本上升，63%的企业遭遇物流受阻，52.4%的企业表示融资困难，48.3%的企业缺少劳动力，31.7%的企业遇到进口国家或地区采取的限制措施。面临重重阻碍，中国农产品出口损失也在增加。在有206家水产品加工企业的广东省茂名市，由于疫情的冲击多数出口企业面临订单数量减少30%以上的困境。
疫情对中国农产品出口的冲击呈长期化趋势，未来形势依然严峻。中国的疫情发展态势虽然基本得到控制，但许多进口限制措施仍在实施。一方面，专门针对中国的进口限制措施仍在持续。截至目前，埃及、格鲁吉亚和约旦三国对中国实施的进口禁令仍在实施。另一方面，已实施的进口限制措施的取消率较低。目前，澳大利亚、格鲁吉亚、埃及、越南、印度尼西亚等十四国（占实施进口限制措施国家总数的70%）采取的进口限制措施仍在持续进行。约有1／3的以亚洲和非洲为主要出口市场的中国农业出口企业认为疫情期间面临的主要困难就是进口国采取的限制措施。
4、思考与建议
经济衰退及其后续影响是滋生贸易保护主义压力的源泉，而历史经验表明贸易保护主义不可能从根本上解决金融危机，反而会加剧全球经济和贸易的萎缩。西方发达国家为应对经济危机片面追求国家利益，导致贸易保护主义在两次经济危机时期凸显。20世纪30年代，经济大萧条引发了诸多严重的贸易保护主义行为，以美国和英国为代表的西方主要大国之间采取了各种以加征关税为主的贸易限制措施，对全球经济和贸易产生了显著的消极影响，1929—1933年，全球贸易量下降了25%，其中约有一半的降幅是由世界各国提高关税造成的。2008年金融危机爆发后，贸易保护主义在美欧多国大范围推行，各种形式的保护主义轮番上演，特别是非关税贸易壁垒迅速增加。如2009年6月美国众议院通过《清洁能源与安全议案》，对未达到碳排放标准的外国企业产品征收惩罚性的“碳关税”，其实质是披着“环境保护”的外衣践行“贸易保护”。这些措施带来的后果，即全球经济复苏出奇缓慢并伴随贸易异常疲软，2008—2017年全球出口量平均年增长率下降一半以上（2.2%），即使在经济强劲扩张的2017年，全球出口增长也未达到长期平均水平（4.7%）。2017年1月特朗普在就职演讲时表示：“从今天起，只有一个目标：美国优先⑤。”在“美国优先”的政策引导下，特朗普出台了一系列贸易保护主义政策，既搅乱了现有的国际经济秩序，也打破了现有的国际经济合作框架以及国际经济利益平衡。当前全球民粹主义和逆全球化思潮盛行、国家间不平等程度持续加剧、国际贸易保护主义、单边主义不断抬头，进口限制措施极易演变为贸易保护主义工具。
作为第二次世界大战以来最严重的全球危机，新冠肺炎疫情的肆虐给世界经济贸易的发展带来强烈冲击。一些国家为了“独善其身”采取进口限制措施，对全球农产品贸易造成了显著的负面影响。截至2020年12月31日，全球共19个国家和地区针对202种农产品（HS4）累计实施了1019项进口限制措施，可能影响564亿美元农产品出口。通过对进口限制措施梳理分析，可以得出：从分类来看，这些限制措施可以分为“进口禁令”“检疫要求”“进口附加税”“运输限制”和“认证要求”五种类型；从地理分布来看，实施进口限制的国家主要集中在亚洲和非洲，占实施进口限制措施国家总数的85%；从贸易额受影响情况来看，进口限制措施导致全球农产品出口遭受损失，不同国家实施的限制类型及产生的损失额存在明显差异。具体来看：①实施“进口禁令”措施的国家数最多且对贸易额的影响程度最大；而实施“运输限制”和“认证要求”措施的国家数较少且对贸易额的影响程度有限。②从产品维度来看，肉类和水产品全球贸易额受损最为严重。在此基础上，本文对各国实施农产品进口限制措施的动因及合理性进行深入分析。尽管各类进口限制措施均以防范疫情为由而实施，但背后的动因却存在较大差异，具体来看，动因可分为三类：①“高风险性产品进口限制”。②“低风险性产品进口限制”。③“贸易保护主义产品进口限制”。在深入研读WTO相关规则后发现，一些国家为应对疫情冲击和保护本国农业生产所采取的部分进口限制措施，并不符合《非关税措施的国际分类》《关税贸易总协定》（GATT）和《实施动植物卫生和检疫措施协定》（《SPS协定》）中的相关条例，具有较强的贸易保护主义色彩，其合理性有待进一步商榷。这些具有明显贸易保护主义倾向的进口限制措施，极大地冲击了世界农产品贸易活动。
面对当前复杂的国际国内环境，我们应该更多考虑如何将病毒排除在农产品生产和供应之外，确保农业生产有序，农产品销售渠道畅通，农产品贸易稳定增长，在供应不受阻的情况下保障国家食品安全和动植物健康。
4.1加强国际磋商协调，减弱进口限制影响
及时监测和跟踪进口国措施和标准的变化，加强与进口国措施制定部门的沟通和交流，提高进口措施的可执行性和透明度。适时对进口国措施的合理性和必要性进行评议，对于不合理的措施，积极倡导双方进行磋商、协调和谈判，采用合理的进口措施和市场准入标准。倡议进口国谨慎采取进口禁令措施，减弱进口限制对双方农产品贸易的负面影响。若进口国担心某些农产品表面或其外包装可能携带病毒，可以采取一些科学有效的卫生检疫措施去除病毒活性。
4.2倡导措施标准互认，降低农业贸易成本
积极推进区域贸易协定中的非关税措施的统一和相互承认，减弱由于国家间的措施或标准差异导致的非关税措施成本对企业出口的影响，提高双边和多边农业贸易自由化和便利化水平。积极倡导农业贸易进行无纸化交易，促进国家间进行跨境电子信息交流，降低非关税措施的贸易成本。
4.3加大企业支持力度，减少企业出口损失
利用贸易监测平台和体系，及时向出口企业反馈进口国措施和标准的变化，帮助企业理解措施中的具体条款和要求，尽量减少企业因信息不对称导致的贸易损失。利用措施评议、国际协调和谈判，协助出口企业有效应对不合理的限制措施，将企业可能受到的影响和损失降至最低。加大与企业出口相关单位的协调力度，在通关和检疫等领域实行优惠政策，鼓励企业通过增加动植物检疫程序等方式降低病毒感染率，提高出口产品安全性。（来源：《世界农业》2021年第5期）
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发表于 2021-5-18 10:12:03
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