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王曙光:农村集体经济发展所面临的挑战

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发表于 2021-7-12 10:24:27 | 显示全部楼层 |阅读模式

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王曙光(北京大学经济学院教授、博导、北京大学产业与文化研究所常务副所长)

  虽然从中央到地方对农村集体经济的支持力度空前强大,而且各地农村集体经济发展势头迅猛,创新模式层出不穷,但是从总体来看,农村集体经济发展还仅是处于启动和设想阶段,组织和运行模式尚不成熟,各地农民对农村集体经济发展存在不同程度的误区和疑虑,一些能够支撑农村集体经济发展的市场要素、体制要素、观念要素等还远未具备,农村集体经济发展面对的困难和阻力很大,在一些地方甚至是乱象丛生。
       由于合作社等集体经济组织市场化程度较高,因此面临的问题与普通企业经营问题相类似,而村级集体经济组织由于涉及的利益面极其广泛,协调难度大,单靠市场调节难以解决,再加上其兼具农村社会保障和提供公共品的重大责任,意义重大,因此村级集体经济组织在发展方面面临很大的挑战。
       第一,村级集体经济组织负责人与村干部在人事上重叠,村干部发展村级集体经济的动力与激励普遍不足。村级集体组织由于涉及到全村的利益,负责人往往需要拥有一定的号召力和公权利,因此村干部自然而然的就成了很多村级集体经济组织的负责人。但是,由于村干部体系是我国村民自治体系,游离于国家公务员体系之外,村干部往往没有政绩压力和升迁激励,因此从职位升迁方面来看村干部没有动力发展村级集体经济;另外,由于现在村级集体经济组织的利润分配制度仍不完善,对于作为组织负责人的村干部来说,往往只有因其从事行政工作而获得的固定工资,而对其经营和管理集体经济组织方面却没有给予报酬,因此对村干部来讲也不存在物质激励去发展村级集体经济。
       第二,约束不足,村干部在发展农村集体经济过程中,对集体资产的处置等的自由裁量权较大,缺乏严格的约束与规范化监督。我国村干部体系位于国家行政管理体系的末端,因此缺乏对于村干部的考核和评价制度,没有自上而下的约束和监管体系;而作为全村共有的集体资产,其具有的公共品的非排他性和不可分割性,这意味着个人来维护其享有公共品的权利的成本极高,所以个体村民不愿意也没能力去监督集体资产的处置和经营情况。这种上无约束,下无监督的状况,就造成了村干部在发展村级集体经济的过程中对集体资产的处置具有极大的自由,而这种自由也往往会导致村干部对集体资产处置的轻忽,从而导致村民集体利益的损失。
       第三,受村干部任期影响,村级集体经济组织在运营中往往出现短期化现象,集体经济组织负责人的机会主义行为比较显著。由于村干部的任期较短,每一届村委会的任期只有三年,这种负责人上的频繁更迭也就造成了村级经济组织运营的方针政策和目标变动频繁,短期化现象严重;除此之外,由于对村级集体经济组织的经营缺乏长效追责机制,因此对集体经济的负责人往往存在机会主义的激励,促使他们只顾眼前利益,只顾自身利益而忽视了村级集体经济的长期发展。
       第四,村级集体经济组织在经营管理上专业化程度不足,人力资源缺乏,没有形成完善的农村集体经济经理人市场。由于目前绝大部分村级集体组织的负责人都是由村干部兼任,而村干部的选拔制度重视的是其行政管理能力,而集体经济组织要求的是其市场化的经营运作能力,这种选拔机制和实际需求的错位就导致了村级集体经济组织在实际运营中专业化程度往往不足。除此之外,由于农村集体经济正处于起步阶段,经理人市场还未形成,再加上村级集体经济组织的特殊情况,外部人员很难快速融入其中,因此在经营管理方面,村级集体经济组织也缺乏有效的人力资源供给。
       第五,由于现代农村人口流动性的增强,“成员权”的界定对村级集体经济收益分配的公平性有很大的影响。“成员权”的界定意味着村民是否有权利参与农村集体经济收益的分配。随着交通和信息技术的发展以及城镇化道路的持续推进,现代农村的人口流动比以往任何时候都要活跃,这就导致了“离开本村去往其他地方居住的村民是否仍属于本村成员”以及“原本生活于其他地方但是现今落户于本村居住的村民是否属于本村成员”,这两个问题的产生。如何正确看待和处理这两个问题是保障村级集体经济收益分配的公平的根本所在。
       第六,村级集体经济组织的经营往往受到村委会其他事务的干扰,承担了很多不该承担的村庄运行成本,影响了村级集体经济组织的运行效率。由于目前村级集体经济的正常运营和村委会有着千丝万缕的联系,再加上村财政收入的长期不足,在日常的经营活动中村干部经常会将村集体经济的收益拿来补贴村委会的行政开销,村集体经济组织沦为了村委会的“提款机”,严重影响了村级集体经济组织的运行效率和进一步发展。
       第七,农村集体成员的集体观念淡薄,导致村级集体经济在发展时往往遭遇思想上的阻力,增加了其运行成本。由于长期以来受到承包制的生产方式以及各级干部开展农村农业工作上过分注重“分”的思想的影响,村民生产和生活上逐渐脱离了集体思维,集体观念淡薄。这就造成了在村级集体经济组织的日常运营过程中,村民往往重视个人利益而忽视集体利益,享受集体权利而不愿承担集体义务,再加上人民公社时期的失败教训,很多村民并不看好集体经济,对参与集体经济怀有疑虑,这就造成了村级集体经济在发展和推进过程中往往会遇到很大的阻力。
       第八,当前的财政政策、土地流转与土地股份合作的相关政策与法律制度还不完备,阻碍了村级集体经济的发展壮大。自从我国实行承包制以来,包产到户,所有土地和农业资源绝大部分都已分配给个人,留存集体的资产非常稀少,因此建立完善的土地流转和产权定价制度来充实集体资产十分重要。另外,长久以来村级集体经济组织的法人地位在法律上得不到确认,许多扶持资金都分配给了合作社以及家庭农场等相对具体和稳定的集体和个人,而真正急需财政支持,充实集体资产的村级集体经济组织去没有得到实惠。村级集体经济组织由于先天就缺乏资产积累,后天又没有资金支持,因此在生存和发展方面困难重重。
       村级集体经济组织作为提升村民福利水平和农村自我保障能力的重要途径,如何面对挑战、解决问题,意义重大。如何正确解决村级集体经济组织的问题,本章认为关键是要处理好几个关系:一是,处理好集体利益的代表人与集体经济组织的经营者的关系,要让村干部作为集体利益的代表人指导村级集体经济的方向和目标,而不要让村干部作为村级集体经济的经营者来从事日常运营;二是,处理好社会保障与追求利润的关系,村级集体经济组织追求利润是为了更好的服务和保障村民,而不能为了追求利润而损害村民的利益;三是,处理好名义成员与实际成员的分配关系,判断村民的“成员权”要从实际出发,既要保障原有成员的利益不受损失,也要避免新成员得不到集体经济的福利;四是,处理好村委会和村集体经济的关系,村集体经济组织的资产的产权属于全体村民,这种产权属性决定其使用权的履行以及收益的分配必须要以服务全体村民为基本前提,而不能为了其他目的而损害村民的集体利益。

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