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张善根（西南政法大学副教授） 乡村振兴战略是党的十九大关于决胜全面建成小康社会的七大战略之一，也是建设现代化经济体系的重要组成部分。为了贯彻、落实党的十九大乡村振兴战略，2018年伊始，中共中央、国务院发布了《关于实施乡村振兴战略的意见》，明确提出:“乡村振兴，治理有效是基础。”有效的乡村治理，既是乡村振兴战略的首要问题，也是乡村振兴战略成败的关键。为此，本文从村级治理的立法定位着手，讨论转型社会中村治法律模式在实践中所遭遇的困境;从国家探索村级治理的新机制着手，挖掘国家在突破村治困境中所建构的治理新模式。以此为基础，探索完善村级治理的立法，通过有效治理乡村以推动乡村振兴。
1、村级治理的法律模式及实践困境
(一)村级治理的法律模式
自古以来，国家为了实现对社会的控制与治理，国家权力对社会的塑造是无所不在的，不仅触及基层社会，还触及家庭及至每一个社会个体。但国家控制和治理基层社会的法律模式在不同时期的制度安排则各有不同。
在传统社会，基于历史文化及社会基础等诸多的因素，我国逐渐形成了基层治理的乡绅之治。乡绅之治形成了国家社会治理的“县政绅治”模式，其中“皇权不下县”为“乡绅之治”提供了地域空间，而“熟人社会”则为“乡绅之治”奠定了组织基础。随着清末以来国家所面临的重组，乡绅共同体也随之瓦解，而以乡绅为基础的“县政绅治”模式也难以为续。与此同时，中国乡村社会变迁就呈现出国家权力下移和村权力结构重组的双重特征，乡村社会逐渐被纳入国家政权体系之中。民国时期，曾在基层试行地方自治，但很难推行。1949年之后，国家又探索形成了两种乡村治理模式，即“政社合一”模式和“乡政村治”。前者主要在改革开放之前，是一种政权全面控制乡村的模式。后者开启于改革开放之后，意在激活乡村自身的活力。
“乡政村治”是我国当前一直沿用的乡村治理模式。“乡政村治”是我国政权结构及乡村治理结构的学理表达，准确地概括了我国立法对乡村的基本定位。我国《宪法》在国家机构这一章确立了我国政权的层级制度，即中央、省级、县市级和乡镇级，而《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》则是具体对地方各省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府的组织制度。这些法律制度表明中国政权组织结构只到乡镇这一层级，在这一层级之下再没有设置国家机构。至于村民委员会，不是国家机构，《宪法》第一百一十一条把村民委员会定性为基层群众性自治组织，《村民委员会组织法》也在第二条对村民委员会进行了界定，村民委员会“是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，自治的方式为“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。也就是说，对于乡以下的村，我国主要采取村民自治的方式实现治理。
“乡政村治”的法律模式，既不表明政与村的隔绝，更不意味着治与政的脱离。实际上，“乡政村治”只是国家机构的设置采取乡与村的分离，国家权力对村的介入却从来没有中断，这不仅表现在村民及村委都需要按照国家法律行事，更表现在“乡政”与“村治”的法律关系上。当前国家介入村级治理的法律制度主要有两条主线:一是党内法规，《中国共产党农村基层组织工作条例》是确立党组织如何介入村级治理的重要党内法规，其在第二条规定了乡镇党委是村各种组织及各项工作的领导核心，在第九条规定了村党委的主要职责在于“贯彻执行党的路线方针政策和上级党组织及本村党员大会的决议”;二是国家法，《村民委员会组织法》则是政府介入村级治理的主要立法。其中在第四条确立了农村党组织对村委的领导，第五条确立了乡政与村治的基本关系。一方面“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”;另一方面规定了“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。也就是说，国家实现村治，既包括村级自治，也包括国家权力的介入，而介入的方式则是通过“乡政”中的党政两条线展开。
(二)转型期“乡政村治”的实践困境
改革开放以来形成的“乡政村治”，无论是对经济社会发展，还是对国家管理的有效性，都是较为合理的选择。然而，随着改革开放不断纵深推进，“乡政村治”也遇到了前所未有的挑战和整体性危机。
第一，乡政介入疲软。国家政权对乡村的介入主要是通过县乡，尤其是乡镇政府进行的。乡镇介入村务的动力来自税费征收，使得乡政通过各种机制全面控制农村。乡政介入疲软则来自于2000年之后逐渐推行的税费改革，并全面免除农业税。取消农业税从根本上改变了国家与农民的关系，也改变了县乡行为的逻辑，使得基层政权从过去的汲取型变为与农民关系更为松散的“悬浮型”，乡镇政府处于“半瘫痪”状态，政府不能更加完善、周密地提供公共服务，维持一方平安，而是在国家和农民中间造成一种“真空”状态。无论是政府自身的“半瘫痪”状态，还是国家和农民中间的“真空”状态，都表明政府介入的疲软。疲软的原因既包括客观因素，也包含主观因素。客观因素是乡政在村治中缺乏抓手，主观因素则是乡政在不能汲取利益的条件下，没有动力去介入乡村。从法律的实践效果来讲，就是国家通过乡政对村进行“指导、支持和帮助”的制度安排悬浮在文本中，无法落地。
第二，农村基层组织涣散。我国的村治主要是一种国家法律的安排，是国家权力的毛细血管和微观存在，而非自生自发的自治。村治与国家治理体系一样，包括党政两条线，农村的治理主要通过村党委和村委会进行，村党委既要贯彻执行党的路线方针政策和上级党组织的决议，又要领导和支持村民委员会行使职权。村民委员会作为基层群众性自治组织，既是村民自治的组织体，又是国家权力介入农村的载体。在后税费时代，农村基层组织与基层政权和村民之间呈现循环弱化的现象，一方面，在基层政权与农村基层组织及村民之间形成的管理与服从关系趋于弱化;另一方面，农村基层组织由于缺乏国家权力经由村级党政延伸到农村的抓手，缺乏乡镇基层政权的支持，其在村民中的权威也逐渐弱化。而弱化的结果就是导致农村基层组织涣散，功能丧失，从而造成农村工作处于瘫痪状态。
第三，农村整体衰败。“乡政村治”在实践中所遭遇的困境还有一个最为重要的社会背景，那就是现代化的浪潮。走向现代化是改革开放的一个重要目标，也是实现富民强国的必然之路。而现代化的重要标准就是城市化和工业化，而这都是以牺牲农村为代价的，农村的整体性衰败成为必然。农村衰败的具体表现不仅是农村和农民的减少，更表现在农村的精英及青壮年劳动力与农村的剥离所导致的农村空心化。这无论是对农村治理还是农村发展都是致命性的打击。对“乡政村治”而言，农村空心化侵蚀了国家的基层权威，实际上也意味着村民无论是对“乡政”还是“村治”的依赖性进一步减弱，农村基层组织和基层政府的权威也随之降低，农村工作很难开展。另一方面，也使得农村基层组织，无论是党还是政，都缺乏自我建设的能力。缺乏吸引力的农村基层组织，农村党员很难发展，党的工作无法开展。有能力的人都离开农村，不愿当村干部，村民自治也出现困境。
2、村级治理的实践探索
随着农村问题的突显，国家一直试图探索其解决之道，尤其是当社会主义的目标从全面建设小康，转向更为具体的全面建成小康，农村工作也从传统的扶贫转向全面振兴。在国家驱动下，以试点的方式逐渐探索出一些有益的工作经验和模式，这些经验和模式可概括为国家资源进村的强介入模式。
(一)人力资源进村机制
“乡政村治”的制度安排是国家对乡村的弱干预模式，这种机制在改革开放之初发挥了重大的作用，不仅激发村民活力，也激活乡村自治，推动了农村的快速发展。但随着改革纵深发展，“乡政”与“村治”呈现双向弱化，尤其是村治基本瘫痪。社会快速转型，乡村呈现整体衰败，使得“乡政村治”失去了根基。也就是说，既有的“乡政村治”立法安排在现有的社会背景下难以发挥其应有的功能。为了解决这种困境，国家逐渐改革弱干预模式，探索强介入组织模式。国家强干预模式最首要的问题就是解决村治的人的问题，即由哪些人来介入村治。而这一组织模式的最大特点就是通过村外的组织力量进入村来实现。比较典型的有以下三种模式。
第一，大学生村官模式。大学生村官在20世纪90年代末由江苏试点探索开始，历经十来年，在2007年上升成为党的十七大以来党中央作出的一项重大战略决策。2008年，中组部和教育部、财政部、人力资源社会保障部联合下发《关于选聘高校毕业生到村任职工作的意见(试行)》，大学生村官在全国推广，至目前为此，已有十年。按照试行意见，大学生村官制度的首要目标是为了“加强农村基层组织建设，培养有知识、有文化的新农村建设带头人”，国家通过有知识、有技术的大学生群体介入农村，实现农村的治理。至2017年底，我国有6.6万名大学生进村任职，其中3.4万人进入村两委班子。
第二，干部任村第一书记模式。选派机关优秀干部到村任第一书记，是很多地方多年来在加强农村基层组织建设、解决农村“软、散、乱、穷”等突出问题的重要举措，是国家通过选派优秀干部强力介入农村工作、推动农村发展的成功经验，为此，中共中央组织部、中央农村工作领导小组办公室、国务院扶贫开发领导小组办公室于2015年4月联合下发了《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》，该通知贯彻落实习近平总书记关于大抓基层、推动基层建设全面进步、全面过硬和精准扶贫、精准脱贫等重要指示精神。选派的范围大体分为三种情况:一是对党组织软弱涣散村和建档立卡贫困村要全覆盖选派。二是对原中央苏区、革命老区、边疆地区和民族地区、灾后恢复重建地区要加大选派第一书记力度，做到应派尽派。三是对其他类型的村，则可以根据实际选派。村第一书记模式主要通过建强基层组织、推动精准扶贫、为民办事服务、提升治理水平四个方面的工作，加强党对农村的领导，帮助并提升农村党政的治理能力和治理水平。
第三，干部驻村工作模式。干部驻村工作也是很多地方多年来探索形成的基本经验，为此，中共中央办公厅、国务院办公厅于2017年底下发了《关于加强贫困村驻村工作队选派管理工作的指导意见》，在国家层面上推动干部驻村模式，该指导意见确立了建档立卡贫困村一村一队制度。干部驻村模式与村第一书记模式有所不同，一方面，干部驻村主要进驻需要脱贫的贫困村，而第一书记则在各种类型的农村都可能存在。另一方面，干部驻村职能在于脱贫攻坚，一般不介入农村基层组织的工作，而第一书记职能包含了农村基层组织的所有职能。两者也有重合点，即在建档立卡贫困村，驻村工作队队长原则上由驻村第一书记兼任。干部驻村模式主要根据贫困村实际需求精准选派驻村工作队，充分发挥派出单位和驻村干部的优势，帮助贫困村解决脱贫攻坚面临的突出困难和问题。
(二)项目资源进村机制
项目制是一种以项目的方式将国家从中央到地方的各层级关系以及社会各领域统合起来的治理模式。其起源于后税费时代，与财政转移支付的“专项化”演进以及国家部门管理和治理目标的“项目化”过程密切相关，为了解决基层政权从“汲取型政权”走向“悬浮型政权”所引发的基层治理的难题，一套复杂的转移支付体系开始建立。大量转移支付资金进入基层社会的同时，财政资金项目化的趋势加强，导致了“项目治国”时代的来临。国家的农村工作主要以项目制为抓手，通过自上而下的分包推进。国家通过中央职能部门管理权限进行项目条线控制，逐级分包给地方基层政府，并通过基层政府推进项目资源进村。基层政府推进项目资源进村的同时，也获得了农村治理资源，增强了基层政府的治理能力。这也使得各级政府的一项重要工作就是通过各种渠道获取项目。同样，农村基层组织也可以借助项目控制，增强治理能力。因此，项目制运行逻辑是一种分级治理、双向塑造:一条是自上而下的科层“发包”的控制逻辑，另一条是自下而上的“打包”和“抓包”的反控制逻辑;一条是专业技术化的项目竞标制度，另一条是关系主导下的竞争机制;一条是市场化的竞标竞争制度，另一条是权力运作下的“打包”和“抓包”操作。
当前，在乡村振兴战略背景下，国家资源进村主要依托脱贫攻坚展开。项目资源的实施机制依然依托于从国家至农村的层层分包机制，按照国家各个机构的职能，归口管理，自上而下，层层推进。而项目的内容则根据国家对不同省市的农村经济、社会发展状况所确定项目资源的分配。大体而言，当前项目资源的配置主要包括以下几条主线:第一，精准扶贫。精准扶贫是脱贫攻坚的重要实施机制。其主要在“对象要精准、项目安排要精准、资金使用要精准、措施到位要精准、因村派人要精准、脱贫成效要精准”六个方面对扶贫项目进行制度安排，从而实现农村脱真贫、真脱贫、不返贫。第二，乡村产业。推动乡村产业发展，既是乡村扶贫手段，又是乡村振兴基本措施。产业作为乡村振兴项目不仅包括产业的规划、引入、实施，还包括配套性的产业投入保障机制。第三，美丽乡村。在美丽乡村计划中，覆盖了生态保护、环境污染治理、乡村卫生、厕所革命、乡村风貌等项目资源的配置。第四，乡风文明。在乡风文明建设中，主要覆盖了农村思想道德建设、农村优秀传统文化保护、公共文化建设和移风易俗行动等方面的项目资源配置。项目资源的配置不仅包括这几条主线下的项目资源配置，实际上，凡是党和国家的农村工作，涉及资源配置的，几乎都通过项目资源进村的方式加以实施。
(三)对农村基层组织的强干预机制
农村基层组织是农村发展与振兴的关键点，也是农村治理的主体。农村工作主要通过农村基层组织实现。然而，农村基层组织软弱涣散、工作停滞一直是后税费时代所面临的问题。为了扭转这种局面，国家对农村基层组织采取强干预机制，就是国家政权直接对农村中的村支部和村委进行组织建设、管理、监督，从而驱动农村基层组织复苏，提升其工作动力和能力，发挥其在乡村振兴中应有的功能。
对农村基层组织的强干预机制的特点就是国家权力直接进入农村，对农村基层组织进行全面整治。但这种控制模式又与政社合一的机制和目标都有所不同。对农村基层组织的强干预机制主要是对基层组织的干预，不具体到农村中的村民，其目的是通过权力干预恢复农村的自治能力。同时，我们还需要注意到，在某种意义上说，人力资源进村机制，包括大学生村官、干部任村第一书记和驻村干部等模式，本质上也可以认为是一种对农村基层组织的强干预，但这种强干预机制主要是通过农村基层组织之外的力量引入，来激发和推动基层组织建设，恢复农村基层组织的功能。
当前，农村基层组织的强干预机制主要通过村书记、村主任职业化的方式展开。所谓村书记、村主任职业化就是村书记、村主任、村副书记、村副主任等农村基层组织中的干部参照公职人员的上班方式实施坐班制，乡镇政府对这些实施坐班制的农村基层组织中的干部按月给付工资。通过村干部的职业化，镇政府可以控制干部的选拔，并可以对这些干部实施绩效考核管理，从而推动农村基层组织建设。村干部职业化，使得农村基层组织越来越显现半行政化或行政化特征，本质上意味着村民委员会由自治组织向基层政府科层单位的转变。这是在农村基层组织普遍存在软弱涣散，甚至处于瘫痪状态下的制度创新，成为当前村级治理改革的基本趋势，这也将使得“乡政村治”模式可能会走向“村政”格局。毫无疑问，村干部的职业化意味着国家权力直接向农村基层组织延伸，加强了政府对农村干部的全面管理，倒逼农村基层组织的良性运转。
对农村基层组织的强干预机制除了管人、管干部工资之外，还有一个重要干预机制就是管钱，其基本模式就是“村财乡管”。“村财乡管”制度起源于20世纪90年代中后期，财政部对村合作经济组织财务管理探索，2000年之后，在国家的推动下逐步在全国范围内推行。“村财乡管”不仅意味着村级财务的上移和乡政对村级财务的监管，更意味着乡政对村干部的监督。实际上，“村财乡管”制度起源于农村合作经济财务的规范化，后来逐步演变为规范农村基层组织财务的制度。“村财乡管”还具有防止村级腐败现象和问题，提升村民对农村基层组织信任的功能。
3、村级治理的立法完善
当前，我国村级治理主要是通过“乡政村治”的立法建构出来的。然而，文本中的法律在国家改革和社会变迁的大潮中，出现了诸多的难题和挑战。为此，国家在探索加强基层政权建设过程中，形成了很多有效治理乡村的新机制，所有新机制汇集点，就是国家政权逐渐把村治纳入政权建设范畴，使得“乡政村治”逐渐转向“村政”。“村政”模式确实激活了有效的村级治理，但也带来了“乡政村治”立法体制上的难题。因此，如何完善立法，这也是当前推进乡村振兴战略所急需解决的问题。
(一)科学立法引领和规范村级治理
根据党的十九大乡村振兴战略的要求，中共中央、国务院发布了《关于实施乡村振兴战略的意见》，该意见特别强调法治保障，并提出了“要抓紧研究制定乡村振兴法的有关工作，把行之有效的乡村振兴政策法律化，充分发挥立法在乡村振兴中的保障和推动作用。”不仅如此，自党的十八大以来，国家特别强调任何改革都要于法有据，发挥法治的引领和规范作用。村级治理立法作为乡村振兴立法的重要组成部分，作为全面依法治国的一个重要环节，也必须发挥好它的保障、推动、引领和规范功能。
当前我国的村级治理立法确立了“乡政村治”模式，这一立法模式的制度渊源就是中国自古以来形成的国家对乡村社会的弱干预传统。随着社会的快速变迁，现有的“乡政村治”制度无法实现农村的有效治理。虽然国家在缺乏有效制度安排的情况下做了很多的改革性探索，也创新了很多制度性措施，但这些措施都是通过先行先试的方式建立起来的，缺乏相应法律依据。在我国，先行先试是探索建设中国特色社会主义法治的基本经验，但也带来良性违法的质疑(P14－15)。这种矛盾，也必然体现在村级治理问题上，一方面相关立法滞后，解决不了现实的难题;另一方面，创新性制度又可能存在违法的嫌疑。因此，在社会主义新时代，通过立法引领和规范村级治理成为必然的要求，实现立法与改革决策相衔接，做到立法主动适应改革和经济社会发展需要。也就说是，村级治理机制应立法先行为前提，实施依法治理，而不应在法律外运行。
村级治理的立法引领和规范目标在于建立科学、系统的村级治理体系和机制。所谓科学就是指立法要符合农村实际和农村发展规律。所谓系统就是捋顺好国家上面千条线，基层下面一根针的关系，协调好国家权力、基层自治组织和村民之间的关系，避免各部门之间职能交叉重叠，规则相互冲突，基层无法适从等问题。通过科学统筹，系统清理，把国家在农村工作中探索出来的好经验和好做法，能够转化为法律的则转化为国家法律，能够转化为党内法规的转化为党内法规。在国家没有立法之前，地方也可以制定相应的地方性法规，将涉农各项工作纳入法治化轨道，推动村级治理的法治化进程。
(二)加强村治的党内法规建设
乡村振兴战略的首要原则就是坚持党管农村工作。2018年，中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划(2018—2022)》，明确了党管农村的基本方略是“健全党管农村工作方面的领导体制机制和党内法规，确保党在农村工作中始终总揽全局、协调各方，为乡村振兴提供坚强有力的政治保障”。坚持党对一切工作的领导，就是要加强党内法规建设，依法执政、依规治党。实际上，自党的十八大以来，党中央越来越重视党内法规的系统化建设，并把党内法规纳入为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。然而，当前我国关于农村的党内法规相对比较匮乏，唯一的一部党内法规《中国共产党农村基层组织工作条例》是在20世纪末制定的。因此，加强农村治理，亟需进一步制定和完善党的农村工作方面的党内法规建设。
从党中央党内法规的两个五年规划纲要来看，党的十八大后，于2013年发布的《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》中，直接涉及农村的党内法规只有一个，就是提出了修改完善《中国共产党农村基层组织工作条例》。党的十九大后，于2018年发布的《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018—2022年)》中，直接涉及农村的党内法规有两个，一个就是完成《中国共产党农村基层组织工作条例》的修订工作，另一个就是重点制定《中国共产党农村工作条例》。这两个党内法规，一个就是强化农村基层党组织建设，解决基层党组织涣散、软弱无力的问题。另一个就是确立党在农村工作中的领导体制机制，形成党委统一领导、政府负责、党委农村工作部门统筹协调的农村工作领导体制，建立权责明晰、组织高效的农村工作体制。
当前，党中央在推动农村工作中，积累了非常丰富、有效的组织经验和工作经验。比如，全面向贫困村、软弱涣散村和集体经济薄弱村党组织派出第一书记、驻村干部制度，吸引高校毕业生、农民工、机关企事业单位优秀党员干部到村任职，选优配强村党组织书记。从优秀村党组织书记中选拔乡镇领导干部、考录乡镇机关公务员、招聘乡镇事业编制人员制度，村级组织运转经费保障政策，推动村党组织书记通过选举担任村委会主任等，这些制度一方面外源性输入国家资源以驱动农村基层党组织建设，提升其工作能力，另一方面内源性塑造以激励农村基层组织的自我完善与能力提升。这些机制可以上升为立法，成为农村基层组织工作和党的农村工作的重要组成部分。当然，无论是农村基层组织工作条例，还是党的农村工作条例，都需要协调处理好党与政的关系，处理好党与农村基层组织自治的关系。
(三)完善村级治理的国家立法
对于农村治理的法律完善，《乡村振兴战略规划(2018—2022)》提出:“坚持自治为基，加强农村群众性自治组织建设，健全和创新村党组织领导的充满活力的村民自治机制。”在“乡政村治”立法体系下，“乡政”与“村治”之间的法律界限相对清晰，村民自治法律地位业已确立。但在农村社会快速转型过程中，农村自治社会基础逐渐削弱，自治能力也越来越低，结果就是农村治理的成效很低，并衍生了农村颓败的问题。因此，在“乡政村治”立法体系不变的情况下，要扭转农村衰败的局面，首先就要从完善村级治理立法着手。
在国家既往的村治实践探索中，通过权力下沉、治理重心下移等方式，形成了基层治理“行政——基层党组织——自治”的三元构造。这一构造建构了国家权力进村的机制，从治理效果而言，明显提升了农村基层组织的组织能力和治理能力。但也由此衍生了农村基层组织行政化趋势，这一趋势本质是通过国家权力把村委会纳入“行政体制”加以选拔、管理，而这与《宪法》和《村民委员会组织法》等法律确立的村民自治制度相冲突，面临制度合法性问题。同样，国家为了健全村级财务，防范村级腐败，逐渐推行村财乡管，这一制度不仅缺乏相应的法律依据，也与村民自治的法理是相背离的。在乡村振兴战略背景下，国家更可能会加大对乡村社会的干预力度和尺度，当前这种有效的村治机制，可能不仅不会放松，反而会不断加强。但也需要看到的是，这种乡村治理方式是需要大量的行政资源输入来驱动的，这将大大增加了国家的行政成本。“乡政村治”法律模式既具有历史传统，又是节约国家行政成本的治理方式。因此，完善农村治理立法不是要把国家权力介入村委会的机制转化为国家法律，其只是在当前农村发展衰败背景下的权宜之计。实际上，政府对村委会的强干预机制的初衷也不是要控制农村，更不是要替代村委会，而是驱动村委会发挥其应有的功能。
完善村级治理立法要在“乡政村治”法律框架内，把村级治理立法纳入到乡村振兴法的范畴内进行系统化的设计。第一，乡村治理立法以乡村振兴为中心。乡村振兴的本质是在乡村全面建成小康，而立法则需要为乡村振兴提供法律引领和保障。这些保障包括完善农村基本经营制度、激活土地流转的法律，完善农业支持保护制度，扶持农村企业发展的法律，等等。只有通过制度的驱动与激励，农村才能实现真正的发展，才能使村民回流，甚至能吸引各种人才入村发展。只有这样，村级基层自治组织及其自治能力才有坚实的社会基础，村民自治才有现实的可能。第二，乡村治理立法应以城乡统筹、平等、融合、一体化为基本方向。在我国，农村和城市相比一直是受制度歧视的，甚至可以说，我国的快速发展，在很大意义上是以牺牲农村为代价的。乡村振兴的一个重要方面，就是实现城乡平等，城乡融合，这就使得一系列的法律制度需要修改和完善。比如，农村的医疗、教育、社会保障、公共服务、居住环境、户籍制度等等如何实现与城市一体化，这些都需要国家整体性的制度性供给，而不是暂时性的资源输入。乡村基层组织就可以通过这些制度供给，为村民提供更好的公共服务，从而有效提升其治理效果。第三，乡村治理立法可以从地方立法突破。当前我国乡村发展具有很强的地域性，发展很不平衡，东部和西部、南方和北方，存在很大差异，农村分化为不同的发展模式，而农村的分化必然带来农民和农业的分化，使得全国统一的乡村治理立法体系很难实现。地方基于不同农村自身的特质和发展模式的差异，可建立与地方发展相适应的村治立法，这也是乡村振兴战略提出要制定促进乡村振兴的地方性法规、地方政府规章的重要原因。
在《乡村振兴战略(2018—2022)》中有很多具体的实施方案，但并不是意味着制度越多越好，而在于解决当前村民自治实践难题的权益选择。实际上越是复杂的制度，越可能造成制度效率的低下和制度运作的高成本，并因此导致基层治理陷入困境。从立法的角度来看，不需要所有的措施都纳入立法，立法的功能应当让这些复杂的制度更加简化。也就是说，立法只能解决“乡政村治”的合理界分，赋予并保障农村基层组织，包括村党委、村委及其他经济组织的合法地位，通过完善立法规范农村基层组织的活动。而真正激活农村基层组织，提升村民自治能力，可能在这些立法之外。无论是农村基层组织建设，还是村民自治能力建设，最终依赖于农村自身的振兴，只有农村振兴，才能真正提升农村基层组织建设，提升村民自治能力，这也是我们建议把村级治理立法纳入到乡村振兴法的范畴中加以系统考量的根本原因。通过立法促进并恢复农村生机，实现振兴，才是实现村民自治的根本。
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