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孔祥智（中国人民大学农业与农村发展学院教授）张琛（中国人民大学农业与农村发展学院博士研究生） 新中国成立70年来,原来贫穷落后的中国农村发生了历史性变革,取得了一系列成就,如农林牧渔总产值从1952年的326亿元增加到2018年的113580亿元;农民收入水平从1949年的 43.8元增加到2018年的14617元①;农村地区贫困发生率从新中国成立初期的普遍贫困下降到18年底的1.7%。与此同时,第一产业增加值占国内生产总值的比重从1952年的50.5%下降到 2018年的7.2%。70年的农业发展,在“大国小农”的背景下,成为“中国奇迹”的重要组成部分,为世界其他发展中国家农业发展提供了“中国方案”。
20世纪以来,许多发展中国家为了实现现代化,都从农村改革入手,但真正取得成功的国家并不多,大多数发展中国家的农业发展停滞不前。例如,委内瑞拉的农业生产主要以可可、咖啡、糖和棉花为主,伴随着城镇化的快速发展,该国农村人口从20世纪60年代的30%下降到90年代的12%,但直到20世纪末期,委内瑞拉最富裕的5%阶层拥有高达75%的土地,75%的农户拥有6%的土地,大城市却出现了大量的贫民窟,存在着严重的不平等问题①,出现了“人民很饥饿, 但农民难以养活”的所谓“委内瑞拉悖论”。② 印度作为为数不多农业发展取得成功的国家,与中国较为相似的是提出了“五年计划”(Five-yearPlan),对农业发展提出了明确规划。那么,为什么同是发展中国家,有的国家例如中国和印度的农业农村发展取得了举世瞩目的成就,而有的国家例如委内瑞拉却停滞不前?世界银行在2006年世界发展报告中提出了“包容性”(Inclusive)的理念③,并在2008年出版的发展报告中指出要实现“包容性增长”④。能否实现“包容性”增长,是一个国家农业能否顺利转型并作为现代化基础的关键。2010年9月,时任中国国家主席胡锦涛在第五届亚太经合组织人力资源开发部长级会议上做了题为《深化交流合作,实现包容性增长》的致辞,强调要实现包容性增长,尤其是解决经济发展中的诸多不平等问题。印度将第十二个五年计划 (2012—2017年)的主题定为“快速、更包容性和可持续增长”⑤。“包容性”增长逐渐成为世界各国经济发展所关注的重要话题。许多学者指出,包容性增长的一个核心要义是机会平等。⑥
与机会平等相对应的是机会不平等,指的是由个体无法控制的外在因素,即“环境”因素所产生的不平等。⑦机会不平等是社会发展不公平的重要表现形式。有学者指出机会平等比结果平等更为重要,“环境”因素所导致的不平等是难以接受的,而可以通过努力方式改变的“努力”因素所导致的不平等则是可以接受的。⑧阿玛蒂亚·森(A.Sen)从“功能”与“能力”两个维度出发, 提出了“可行能力”平等的理念。⑨ 其中,“功能”反映的是个体认为值得去做或能做到的各种活动和特征,“能力”则反映的是个体可以获得福利的真正机会和选择自由。“可行能力”平等指的是实现各种可能的功能性活动组合的实质自由,更多的是强调不平等中需要关注能力的不平等和选择自由的不平等,能力的不平等与机会平等理论中的“努力”因素不谋而合。“环境”因素的改善, 意味着个体选择自由程度的增加。选择自由的不平等正是对应于机会平等理论中的“环境”因素。
一些发展中国家面临农业发展的困境,正是由于忽视了实现公平和正义的重要内容之一———机会平等。例如,委内瑞拉的大多数农户没有自己的耕地,只能住在大城市的贫民窟里,而拥有土地的阶层却大量闲置土地。这种不平等,正是机会不平等的体现。这就导致了需要土地维持生存的穷人无法改变没有土地的状况。在这里,农户是否拥有土地经营权是“环境”因素,其结果是穷人选择自由的权利受到了剥夺。
实现机会平等,需要采用“补偿性”政策,即由政府来消除“环境”因素,让经济增长能够惠及更多的大众,让每个公民都具有平等参与的机会和权利。综观新中国成立以来的农业组织形式,从土地改革到农业合作化运动,从人民公社到家庭承包经营,再到新型经营主体;农村发展,从 20世纪50年代初期的“完全贫困”到“相对贫困”,再到2020年消灭“绝对贫困”,中国共产党和政府采取了一系列“补偿性”政策逐步消除机会不平等,走出了一条具有包容性特征的农业农村现代化之路。
在上述框架下,本文以要素市场和收入分配作为切入点,探究新中国成立70年来农业农村发展实现从机会不平等向平等转变的过程及机理。之所以选择要素市场和收入分配作为切入点,是因为70年来的农业发展是建立在要素投入基础之上的,农业资本有机构成随着现代化水平的提升而不断提高;农村发展则是以千方百计增加农民收入、缩小收入差距为目标。本文期望通过机会平等的视角,在乡村振兴的时代背景下,对未来农业农村发展予以展望。
一、要素市场的机会平等:农业发展的驱动力
综观新中国成立70年,土地、劳动力和资本三大要素正是在消除“环境”因素和重视“努力”因素的历程中逐步实现了机会平等,成为农业发展的重要驱动力。
(一)土地要素
1.土地改革时期:消除“环境”因素
1952年,我国农业经济占国民经济的比例高达50.5%①,农业是国民经济中最重要的产业。土地作为农业生产中最基本的要素,严重的占有不均桎梏了农业的发展。刘少奇在《关于土地改革的报告》中阐述了进行土地改革的原因:“就旧中国一般的土地情况来说,大体是这样:占乡村人口不到百分之十的地主和富农,占有约百分之七十至八十的土地,他们借此残酷地剥削农民。而占乡村人口百分之九十以上的贫农、雇农、中农及其他人民,却总共只占有约百分之二十至三十的土地,他们终年劳动,不得温饱……有一些地区的土地是更加集中在地主的手中,例如四川等地区, 地主占有土地约占百分之七十至八十”②。作为生产主体的农民没有属于自己的土地,这一严重的机会不平等带来的后果必然是农业发展停滞不前。
早在解放战争时期,中国共产党便意识到土地要素配置的严重不均。1946年,中共中央发布《关于清算减租及土地问题的指示》,拉开了解放区土地改革的序幕。次年10月,中国共产党制定了《中国土地法大纲》,明确规定“废除封建性及半封建性剥削的土地制度,实行耕者有其田的土地制度”。这就意味着耕种土地的人们都有可能拥有自己的土地,广大农民群众迫切需要土地却得不到满足的“环境”因素被打破了,是机会不平等向平等转变的开端。1950年6月,《中华人民共和国土地改革法》第一条明确规定:“废除地主阶级封建剥削的土地所有制,实行农民的土地所有制”。随着封建土地制度被彻底摧毁,农民无偿分到土地和大批生产资料,真正实现了“耕者有其田”。
2.合作化运动、人民公社时期:忽略了“努力”因素
土地改革以后,虽然广大农民在此基础上所发挥的生产积极性得到了充分肯定,但是在优先发展重工业的政策导向下,1951年发布的《中共中央关于农业生产互助合作的决议(草案)》指出,“要克服很多农民在分散经营中所发生的困难,要使广大贫困的农民能够迅速地增加生产而走上丰衣足食的道路……必须提倡‘组织起来’,按照自愿和互利的原则,发展农民劳动互助的积极性”。中共中央于1953年12月发布《关于发展农业生产合作社的决议》,指出“农民这种在生产上逐步联合起来的具体道路”是:“经过简单的共同劳动的临时互助组和在共同劳动的基础上实行某些分工分业而有某些少量公共财产的常年互助组,到实行土地入股、统一经营而有较多公共财产的农业生产合作社,到实行完全的社会主义的集体农民公有制的更高级的农业生产合作社”。这个过程到 1956年全部完成,1958年完全实行了人民公社化。“一大二公”和“一平二调”是人民公社的主要特点,不仅脱离了社会生产力水平,也极大地挫伤了农民的生产积极性。依据机会平等理论,消除“环境”因素是实现结果平等的机会平等,但是不能忽略另一因素,即“努力”因素。当“努力” 因素趋于零时,即便“环境”因素得到了改善,农业发展也会停滞不前。正是因为忽略了“努力” 因素,人民公社时期的中国农业生产长期停滞不前,到20世纪70年代末期,只有3个省能够调出粮食,农业发展几乎到了崩溃的边缘。①
3.改革开放以来:消除“环境”因素与重视“努力”因素并重
改革开放至今,土地要素在不断消除“环境”因素、重视“努力”因素的过程中,为中国农业实现包容性发展提供了要素基础。具体来说,“环境”因素的消除主要包括四个方面:
第一,实行家庭承包经营制度,稳定土地承包关系。以承包经营为标志的新型土地承包关系不仅极大地激活了土地要素的潜力,也有效地保障了农民对土地的占有、使用和收益权益。1982年中共中央“一号文件”明确指出:“包产到户、到组,包干到户、到组,等等,都是社会主义集体经济的生产责任制”,对家庭联产承包责任制予以充分肯定。家庭联产承包责任制度确立后,随之产生的是承包期限问题。1984年中共中央“一号文件”提出:“土地承包期一般应在十五年以上。”1993年中共中央、国务院发布的《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》明确指出:“在原定的耕地承包期到期之后,再延长三十年不变”。为了进一步稳定土地承包关系,中共十七届三中全会指出:“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。怎样在政策和法律上体现“长久不变”?2017年,中共十九大报告指出:“保持土地承包关系稳定并长久不变,第二轮土地承包到期后再延长三十年”,并被纳入十三届全国人大常委会七次会议通过的新修订的《农村土地承包法》中。
开展农村土地承包经营权确权登记颁证是夯实土地承包关系“长久不变”的重要政策措施。2007年实施的《物权法》把土地承包经营权界定为用益物权,明确承包农户对承包土地依法享有占有、使用、流转、收益等权利。为了解决农户承包地块存在的面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等现实问题,从2009年开始,有关部门开始了农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作并稳步推进,到2018年底,该项工作基本完成。土地确权登记颁证不仅消除了农民承包土地的顾虑、保障了农户土地权益,也是土地要素“环境”因素消除的重要体现。
第二,实现农村土地所有权、承包权和经营权“三权分置”。改革开放初期的土地所有权与承包经营权的“两权分离”不再适应新时期现代农业发展的需要,尤其是当前农户呈现出不断分化的局面②,人地关系的变化推动着土地承包权主体同经营权主体相分离,亟须从原先的“两权分离” 向所有权、承包权和经营权的“三权分置”转变,扩大农村土地权能。2013年7月,习近平在武汉农村综合产权交易所调研时指出:“深化农村改革,完善农村基本经营制度,要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系”。2014年中共中央“一号文件”对放活土地经营权予以肯定,指出:在“落实农村土地集体所有权的基础上,稳定农户承包权、放活土地经营权”,正式提出“三权分置”的政策思路。2016年,中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,明确指出要在始终坚持农村土地集体所有权根本地位的基础上,严格保护农户承包权、加快放活土地经营权和逐步完善“三权”关系,充分发挥所有权、承包权和经营权的各自功能和整体效用,形成层次分明、结构合理、平等保护的格局。2018年新修订的《农村土地承包法》第九条规定:“承包方承包土地后,享有土地承包经营权,可以自己经营,也可以保留土地承包权,流转其承包地的土地经营权,由他人经营”。实现所有权、承包权和经营权“三权分置”,不仅保护了承包土地农户的合法权益,也保障了以土地规模经营为特征的新型农业经营主体和新型农业服务主体的权益,是消除土地要素“环境”因素的又一重要体现。
第三,农村宅基地制度由严格管控向制度放活转变。农村宅基地的改革目标是保障农民“居者有其屋”的权益。改革开放以来,一系列加强农村宅基地制度管理的文件相继出台,“一户一宅、福利分配、无偿回收、限制流转、禁止抵押、严禁开发”的宅基地管理制度逐步确立。①1981年, 国务院发布《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》,严格规定了农村宅基地管理和使用权益, 指出:“分配给社员的宅基地、自留地(自留山)和承包的耕地,社员只有使用权,既不准出租、买卖和擅自转让,也不准在承包地和自留地上建房、葬坟、开矿、烧砖瓦等”。1982年,国务院发布《村镇建房用地管理条例》,继续强调“社员对宅基地、自留地、自留山、饲料地和承包的土地, 只有按照规定用途使用的使用权,没有所有权”,“严禁买卖、出租和违法转让建房用地”。1986年通过的《土地管理法》第六条首次在法律上规定了农村宅基地的性质:“宅基地和自留地、自留山, 属于集体所有”。1998年修订的《土地管理法》第六十二条规定:“农村村民一户只能拥有一处宅基地”;“农村村民建住宅,应当符合乡(镇)土地利用总体规划,并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地”;“农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准”。1999年,国务院办公厅发布《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》,要求“农民的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅”。集体所有、一户一宅、严格管制是农村宅基地制度的基本特征。
进入新世纪,一户一宅、面积限制、严格管制仍然是农村宅基地政策的核心内容。2007年通过的《物权法》将宅基地使用权界定为用益物权,宅基地制度改革进入了新时期。2008年10月, 中共十七届三中全会指出:“完善农村宅基地制度,严格宅基地管理,依法保障农户宅基地用益物权”。2014年12月,中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》,标志着农村宅基地制度改革进入破冰期。作为乡村振兴的开局之年,2018年中共中央“一号文件”首次提出宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,即“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’,落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权”,并继续提出对宅基地使用进行规制,即“不得违规违法买卖宅基地,严格实行土地用途管制,严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆”。2019年4月,中共中央、国务院发布《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》,要求“允许村集体在农民自愿前提下,依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市”,村庄有偿收回的闲置宅基地通过转变为集体经营性建设用地入市的方式实现盘活增值,是宅基地制度改革的重大制度创新。
农村宅基地制度从严格管制到审慎推进改革,有助于盘活乡村闲置资源,逐步突破农村新产业新业态发展的制度枷锁,尤其是实现城乡要素的双向流动,对新型工农、城乡关系的塑造具有重要的意义。政策层面上,允许有偿收回的闲置宅基地入市,意味着大多数村庄都具备集体经营性土地入市的平等机会,是机会平等的重要体现。宅基地制度的放活也是消除土地要素“环境”因素的又一重要体现。
第四,农村集体经营性建设用地制度放活。改革开放初期,农村集体经营性建设用地处于严格管控阶段。1992年国务院颁布《关于发展房地产业若干问题的通知》,要求“集体所有土地,必须先行征用转为国有土地后才能出让”。进入21世纪,农村集体经营性建设用地的管制开始放活,从允许“依法流转”向“同等入市、同权同价”演变。2004年国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》规定:“在符合规划的前提下,村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”,农村集体建设用地流转首次在政策层面上予以肯定。2008年发布的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》要求构建“城乡统一的建设用地市场”和实现集体建设用地与国有土地的“平等权益”。2013年中共十八届三中全会提出“农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价”。2019年中共中央、国务院发布的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》制定了城乡统一建设用地市场的路线图,即 “到2022年……城乡统一建设用地市场基本建成。……到2035年……城乡统一建设用地市场全面形成”,同时规定农村集体经营性建设用地入市方式可以“就地入市或异地调整入市”,并允许“集体经营性建设用地使用权和地上建筑物所有权房地一体、分割转让”。农村集体经营性建设用地管制的逐步放活,既盘活了农村集体经营性建设用地的存量,又激活了土地要素新动能,是消除土地要素“环境”因素的又一重要体现。
稳定土地承包关系,实现土地所有权、承包权和经营权的“三权分置”,放活农村宅基地制度和集体经营性建设用地制度,逐步消除了制约农业发展中土地要素的“环境”因素。此外,2018 年新组建的农业农村部相比原先的农业部在部门职能方面得到拓展,有助于统筹管理农业农村工作中涉及的各类用地问题,这也是从管理机构改革方面消除土地要素的“环境”因素的重要举措。
改革开放以来,相关政策和法律在消除土地要素“环境”因素的同时,还十分重视“努力”因素,主要表现为以下两个方面:
第一,鼓励适度规模经营。1984年中共中央“一号文件”提出,不仅要“鼓励农民增加投资, 培养地力,实行集约经营”,也要“鼓励土地逐步向种田能手集中”。提升土地经营能力,让有能力的农户种更多的土地,是重视“努力”因素的重要体现。1993年发布的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出:“允许土地使用权依法有偿转让”。2002年通过的《农村土地承包法》第三十二条规定:“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。从“大国小农”的现实看,土地流转和服务规模化是实现农业适度规模经营的两条重要路径。2016年中共中央“一号文件”明确了新型农业服务主体也是农业现代化建设的重要力量。培育新型农业经营主体和新型服务经营主体,以土地流转、入股、合作和生产托管等多种形式推动适度规模经营有序开展,进一步反映了政府重视“努力”因素、提升农业经营效率的政策意图。截至2017年底,各类新型农业经营主体超过300万家,多种形式适度规模经营占比达到四成。①
第二,农业补贴与承包地面积挂钩。农业补贴与承包地面积相挂钩,是重视“努力”因素的又一体现。实践层面上,如种粮农民直接补贴的原则是按照种粮农民的实际种植面积补贴;良种补贴所涉及小麦、水稻等农作物,也是按照农户实际种植面积予以补贴。2016年5月,财政部、农业部发布《关于全面推开农业“三项补贴”改革工作的通知》,规定将农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴三项补贴合并为农业支持保护补贴,重点支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。同年6月,财政部、农业部共同制定了《农业支持保护补贴资金管理办法》,其中第五条明确了耕地地力保护补贴的对象原则,即“农业支持保护补贴用于耕地地力保护的资金,补贴对象原则上为拥有耕地承包权的种地农民”;在第七条明确了耕地地力保护补贴的补贴标准、补贴依据和补贴方式,即“用于耕地地力保护的资金,可与二轮承包耕地面积、计税耕地面积、土地承包经营权确权登记面积或粮食种植面积等挂钩”,提升了补贴的精准性。此外,价格支持补贴也逐步转变为与承包地面积相挂钩的生产者补贴制度,如2016年玉米临时收储政策调整为与基期种植面积相挂钩的生产者补贴,2017年大豆市场也取消原先的目标价格补贴制度,改为生产者补贴。
(二)劳动力要素
新中国成立初期,农业劳动生产率极其低下。安格斯·麦迪森(M.Angus)按照1987年不变价格计算,中国1952年的农业劳动生产率仅相当于1933年的94.8%,处于较低的水平。① 新中国成立至改革开放之前这段时期,农业劳动力流动受到了严格控制,农业生产物质装备水平也较为薄弱。改革开放以来,农业劳动生产率快速提高,加之由土地要素的再分配带来的劳动力要素的优化配置,大量劳动力从农业生产中解放出来。从20世纪80年代开始,国务院相继出台一系列文件,制约农业劳动力要素流动的“环境”因素逐步被消除。如国务院1984年出台的《关于农民进镇落户问题的通知》、1986年出台的《国营企业实行劳动合同制暂行规定》和《国营企业招用工人暂行规定》均指出要保障进城务工农户的权益。为了防止农村劳动力的盲目流动,国务院于1990年发出《关于做好劳动就业工作的通知》,要求合理控制农村劳动力转移,减轻城镇就业的压力。1993 年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》允许农民进入小城镇务工经商。1994年,原劳动部颁布《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》,允许农村劳动力跨省流动。针对进入城镇就业的农村劳动力面临的居住落户问题,1995年,中共中央办公厅和国务院办公厅颁布《关于加强流动人口管理工作的意见》,“允许农民进城务工经商,兴办企业,并根据一定条件, 允许农民在小城镇落户……实行统一的流动人口就业证和暂住证制度”。
进入21世纪以来,制度政策的进一步放活实现了劳动力要素的空间移动,限制农村劳动力流动的“环境”因素进一步得到消除。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》明确提出,“取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制,引导农村富余劳动力在城乡、地区间的有序流动”。2003年国务院办公厅发布《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》, 对农民进城务工就业的职业工种限制、拖欠和克扣农民工工资及农民工生产生活条件等突出问题予以政策上的保障。2004年至2019年的中共中央“一号文件”都从如何保障进城就业农民的各项权益出发提供政策支持。例如,2004年至2007年中共中央“一号文件”关注进城就业农民工就业培训和权益保护;2008年中共中央“一号文件”提出农民工“返乡创业”,即“改善农民工进城就业和返乡创业环境”。之后的历年中共中央“一号文件”均围绕健全农民工社会保障制度、切实保障农民工的各项权益提供多维政策支持。劳动力要素的制度放活使农户逐步获得了劳动力要素的配置权益,即突破了原先被束缚的“环境”因素。
与此同时,政府也十分重视劳动力要素的“努力”因素,一个重要标志是农业资本有机构成的提升。根据马克思的定义,由资本技术构成决定并且反映技术构成变化的资本价值构成是资本的有机构成。② 农业资本有机构成越高则意味着单位劳动力占用的农业生产资料就越多。孔祥智等对农业资本有机构成的测算发现,改革开放以来农业资本有机构成总体呈上升趋势。③ 除此之外,农业劳动力人力资本的提升也是政府重视劳动力要素“努力”因素的另一重要标志。根据《中国农村统计年鉴》,1983年农村劳动力不识字或识字很少的比例为35.5%,1990年和2000年这一比例分别为20.73%和8.09%,2012年降低为5.3%,农村劳动力平均受教育年限从1983年的5.26年增加到2012年8.36年①,农村人力资本水平得到了较大幅度的提升。此外,培育新型职业农民也是重视劳动力要素“努力”因素的重大战略举措。2007年,《中共中央、国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》指出:“建设现代农业,最终要靠有文化、懂技术、会经营的新型农民”,首次提出“新型农民”这一概念。2012年,中共中央“一号文件”指出:要“大力培育新型职业农民”,实现从“新型农民”向“新型职业农民”的转变。2017年,农业部发布《“十三五”全国新型职业农民培育发展规划》,明确了培育新型职业农民的总体思路、主要任务、重点工程和具体措施。《全国新型职业农民发展报告》的资料显示,2017年全国新型职业农民总量已突破1500万人。②
(三)资本要素
农业发展离不开资本要素的投入,新中国成立以来资本要素与土地和劳动力要素相似,也呈现出消除“环境”因素和重视“努力”因素的发展历程。
新中国成立初期,“积极组织推动信用合作”是农村金融发展的主旋律。1951年全国农村金融会议召开,要求积极发展农村信用合作。1957年修订出台的《农村信用合作社示范章程草案》对农村信用合作社的定义予以明晰,即“农村信用合作社是农村劳动人民在共产党和人民政府的领导和帮助下,根据自愿和互利原则组织起来的社会主义性质的资金互助组织”。人民公社时期实施“两放、三统、一包”的管理体制:“两放”指的是下放人员、下放资产;“三统”指的是统一政策、统一计划和统一流动资金管理;“一包”指的是包财政任务。“两放、三统、一包”忽略了资本要素的“努力”因素,带来了诸多问题(例如信用分部中出现资金被大队或社队干部占用、财务管理混乱等现象)。撤销农村信用分部、回归农村信用社是解决当时农村金融体系混乱的重要举措。1962 年中共中央、国务院批转中国人民银行《关于农村信用合作社若干问题的规定》,再次强调农村信用社的性质,收回“两放、三统、一包”的做法。1963年中国农业银行成立,成为农村信用社的管理机构。1977年国务院发布《关于整顿和加强银行工作的几项规定》,强调“信用社是集体金融组织,又是国家银行在农村的金融机构”。1979年中国农业银行恢复成立。同年9月,《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》明确要求,“为了适应发展农村信贷事业的需要,中国农业银行应当积极做好农村的信贷工作”。20世纪80年代,农村信用社逐步划归到中国农业银行管理, 其合作金融性质得以恢复,政策性、商业性与合作性“三位一体”的农村金融供给格局逐步形成,资本要素发展面临的不利“环境”因素开始得到消除。作为农村政策性金融机构的中国农业发展银行于1994年正式成立,主要承担农业政策性金融服务,代理拨付财政支农资金等业务。1996年国务院发布《关于农村金融体制改革的决定》,要求“把农村信用社逐步改为由农民入股、由社员民主管理、主要为社员服务的合作性金融组织”,同时也确立了农村信用社的主体地位,即“农村信用社与农业银行脱离行政隶属关系”,是充分发挥“环境”因素积极性的表现。进入21世纪,农村信用社进入改革深水区。2003年国务院出台的《关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》明晰了农村信用社深化改革的原则,确立了农村信用社的市场主体地位,即“按照市场经济规则, 明晰产权关系,促进信用社法人治理结构的完善和经营机制转换,使信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体”。2004年中央“一号文件”指出,“建立健全金融机构服务于农村的体制机制,明确县域金融组织为‘三农’发展提供服务的义务”,并对为“三农”提供金融服务主体予以明确,即“鼓励、支持社会资本和外资开办直接为‘三农’提供服务的金融机构”。中共十七届三中全会指出要“建立现代农村金融制度”,并规定了现代农村金融体系建设总要求,即“创新农村金融体系,放宽农村金融准入政策,加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合,资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系”。商业性进入、合作性金融、政策性相结合,各种金融机构并存的新格局,旨在消除农村金融市场一家独大的不利“环境”因素,重视各种金融机构服务“三农”的“努力”因素,“三农”发展面临的金融约束得到了一定缓解。中共十八大以来,历年“一号文件”都以消除农村金融服务对“三农”不利“环境”因素、发挥“努力”因素为出发点。2019年4月,中共中央、国务院发布了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》,制定了农村金融服务的路线图,即“到2022年……金融服务乡村振兴的能力明显提升”和“到2035年……城乡普惠金融服务体系全面建成”。一系列制度保障,优化了农村金融要素服务“三农”的“环境”因素,同时通过构建商业性进入、合作性金融、政策性相结合的农村金融服务体系,激发了各类农村金融主体服务“三农”的动力。
此外,改革开放以来,农村资本要素的发展也呈现出净流出的趋势。周振等人的测算表明,1978—2012年,通过财政、金融机构以及工农产品价格剪刀差的方式,农村地区向城市地区大约净流入资金26.66万亿元(以2012年价格计算),进入21世纪以来农村资金净外流速度逐步放缓, 工农产品价格“剪刀差”逐步消除。① 从2004年开始,农业补贴政策和价格支持政策相继出台, 尤其是从2006年起完全取消农业税、屠宰税、牧业税和农林特产税,实现了从“少取”向“多予” 的转变。同时,农业物质装备水平的提升也反映了农业生产的资本要素增强。2018年农作物耕种收综合机械化率超过67%,300多个县已基本实现全程机械化,新装备新技术广泛应用于农业各产业各环节。“少取”向“多予”的转变意味着农业物质装备水平的“环境”得到很大程度的改善,农业补贴的不断细化也是重视资本要素“努力”因素的具体反映。
综上,新中国成立以来,正是由于不利于农业发展的“环境”因素逐步被消除、有利于农业发展的“努力”因素得到提升,从而使农业发展取得了举世瞩目的成就。
二、收入分配的机会平等:农村发展的压舱石
农村发展的核心是收入分配。收入分配不公会产生一系列社会问题,例如收入差距的扩大不利于经济增长②,也会对社会安定带来不利影响③。当前农村较为严重的收入差距问题受到学者们的广泛关注,一部分学者从收入不平等视角探究收入差距问题,如万广华(WanGuanghua)④ 和朱诗娥等⑤的研究结果表明当前农户收入不平等程度处于较高水平;一部分学者从收入极化的视角研究农户的收入差距,如罗楚亮基于中国家庭收入调查数据⑥和张琛等基于全国农村固定观察点数据⑦均发现,中国农户收入极化程度处于较高的水平;还有学者从收入流动性视角研究收入差距, 如杨园争和方向明测算发现,当前农村居民收入的流动性较弱,尤其是向上流动比率有限。⑧ 缩小收入差距是农村发展的重要目标,降低基尼系数、极化指数和提高收入流动性是农村发展从机会不平等向机会平等转变的衡量依据。
新中国成立以来,从恩格尔系数、贫困人口数量和贫困发生率等指标看,中国最大限度地消灭了贫困,取得了举世瞩目的成就。新中国成立初期的农村处于凋敝状态,绝大多数农民处于贫困状况之中。改革开放初期的农村贫困发生率相对于新中国成立初期降低30%①,扶贫开发主要政策分为农业农村发展政策和以“输血”为主要方式的专项扶贫政策,制度变革的推动实现了贫困消除。1986年,国务院贫困地区经济开发领导小组成立,标志着我国进入大规模扶贫开发阶段。1994年国务院发布《国家八七扶贫攻坚计划》,要求力争用7年左右的时间(1994—2000年)基本解决当时全国农村8000万贫困人口的温饱问题。到2000年底,该目标基本实现。2001年,国务院发布《关于印发中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)的通知》,指出要继续实施开发式扶贫,扶贫瞄准机制从原先的以贫困县为主转变为以贫困村为主。2004年至2019年,连续16个中央“一号文件”大都涉及消灭贫困、增加农民收入问题。2011年,中共中央、国务院印发《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》,提出这一阶段针对贫困人口扶贫开发总体目标从原先的解决温饱向更高的“两不愁三保障”转变,即“到2020年,稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿,保障其义务教育、基本医疗和住房”。为了顺利实现2020年全面建成小康社会的战略目标,以习近平同志为核心的党中央充分辨析新形势下发展格局,创造性地提出解决我国社会主要矛盾的一个落脚点是精准扶贫,打赢扶贫攻坚战。2013年11月,习近平首次提出“精准扶贫”的重要概念。“小康路上一个都不能掉队”的精准扶贫口号反映的是扶贫开发政策从原先的机会不平等向机会平等转变:原先是“撒胡椒面”式的“大水漫灌”型脱贫方式,许多深度贫困户没有机会获得脱贫的机会,而精准扶贫为深度贫困户解决了“环境”因素,如“异地扶贫搬迁脱贫一批”和“社会保障兜底一批”分别解决了因自然环境因素和因自身条件(如疾病等)导致的难以脱贫问题,由自然环境因素和自身条件(如疾病等)所造成的贫困是贫困户难以改变的“环境”因素。“十大工程”的实施则正是要提升扶贫的“努力”因素。中共十九大报告指出“让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会是我们党的庄严承诺”,彰显了执政党对于打赢脱贫攻坚战的信心,同时对脱贫任务予以明晰, 即“确保到二0二0年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困,做到脱真贫、真脱贫”。实现“脱真贫、真脱贫”的目标离不开强化脱贫攻坚体制机制的构建。2019年4月,中共中央、国务院发布《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》,要求“改进帮扶方式方法,更多采用生产奖补、劳务补助、以工代赈等机制,推动贫困群众通过自己的辛勤劳动脱贫致富。对完全或部分丧失劳动能力的特殊贫困人口,综合实施保障性扶贫政策”,从机会平等的视角阐述了如何构建打赢脱贫攻坚战的体制机制。重视“努力”因素是鼓励贫困群众通过自身辛勤劳动脱贫致富,消除“环境”因素是采取保障性扶贫政策解决特殊贫困人口深度贫困问题。中共十八大以来,农村贫困发生率从2012年底的10.2%下降到2018年底的 1.7%,贫困人口累计减少8239万人,超过150个贫困县摘帽退出,深度贫困问题得到了有效解决。
新中国成立以来,不利于农民收入增加的“环境”因素逐步被消除、有利于农民收入增加的努力”因素得到提升。概括地看,以消除贫困人口为核心,缩小农村收入差距的途径主要有三个: 一是扶贫开发模式由改革开放初期的“短期”向精准扶贫的“长远”方向转变,立足于构建机会平等的长效机制;二是扶贫开发方式从给予贫困户补贴的“输血”向激发内生脱贫动力的“造血”转变,着眼于激发内生脱贫动力,激发贫困户的“努力”因素;三是扶贫开发组织载体由以政府为主导的“单一”模式向以政府和市场为核心的“多元”模式转变,着力推动扶贫开发组织载体的多元化,充分发挥各种组织载体的组合效果,为贫困户提供更多脱贫和发展的机会。
三、基于机会平等视角展望中国农业农村发展未来
本文的分析表明,未来我国农业农村发展的路径应该是机会更加平等,包括以城乡融合为手段推进城市和乡村机会均等化,以经济发展为手段推进区域差距和农村内部收入差距的缩小,实现包容性增长。对于不利于农业农村发展的“环境”因素,应采取“补偿性”政策使其不断完善;对于促进农业农村发展的“努力”因素,应多渠道予以放活并给予支持。
具体来说,要素市场的机会平等需要做到“人、地、钱”三个方面的平等。第一,强化农业经营人才培训力度,大力培育新型职业农民。随着农户分化趋势的日益加剧,从事农业生产的劳动力数量将会锐减,为实现机会平等,需要进一步强化从事农业生产劳动力的技能培训。为“乐意学” 的从事农业生产劳动力提供技能培训和全程社会化服务,为“不愿干”的从事农业生产劳动力提供退出农业生产的保障体系。随着城乡融合发展的不断深入,越来越多的城市人才返乡创业,要在政策上推动城市优质要素向乡村流动。第二,进一步深化农村土地制度改革,落实农村土地所有权、承包权、经营权的“三权分置”,从承包地、宅基地和集体经营性建设用地等方面着手,进一步提高农业农村土地资源的流动性和使用效率,盘活农村宅基地资源,深入推进农村集体建设用地入市改革。建立健全县(市)、镇(乡)、村三级土地流转服务体制,因地制宜建立农村产权交易平台。针对设施农用地政策的严格限制,要进一步细化设施农用地范围,优化设施农用地利用。农村建设用地需要进一步盘活,积极探索农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”办法,多渠道、多元化整合村庄闲置宅基地资源。保障农村集体经营性建设用地入市并和城市建设用地同地同权同价。第三,以普惠金融为基础,加大对农业农村的财政扶持力度,统筹整合涉农资金,建立健全农业信贷担保体系。农业补贴政策需要分类实施、进一步优化,尤其是针对农户的补贴,要由原先的 “撒胡椒面”式的单兵突进转变为建立健全符合农业生产实际的补贴体系,建立具有普惠性和激励性的补贴长效机制。以政策性金融为落脚点,建立集商业性金融、合作性金融于一体的现代农村金融体系,发挥各种金融主体的创新活力。
实现收入分配的机会平等需要进一步深入推进“精准脱贫”重大战略。首先要科学合理地界定贫困户”,避免出现非贫困户进入建档立卡目录的不精准现象,做到机会公平。重点解决深度贫困人口的增收问题,避免出现“低水平集聚”的收入极化现象。针对因病致贫的贫困户,采用基本医疗保险与商业保险相结合等方式予以解决;针对因交通条件落后致贫的农户,有条件地加大基础设施建设力度,或是通过异地搬迁的方式予以解决。因农户自身能力不足造成的贫困,政府应以激发内生动力为主。针对地区与地区之间的差异,要对贫困地区采取“补偿性”政策以解决因区域差异导致的机会不平等问题。2020年全面实现小康社会后,区域性整体贫困问题基本得到解决,但仍会存在相对贫困问题,“返贫”的问题不容忽视。2020后扶贫时代的贫困将不单单是收入绝对数值的概念,而是集绝对收入水平、社会保障体系、公共服务体系于一体的概念,更多的是机会平等的反映。当前,尽管农户的绝对收入水平在贫困线以上,但在诸如农村医疗、教育、基础设施服务等方面缺乏平等享用机会,仍处于相对贫困阶段。破解社会保障体系和公共服务体系的“碎片化”问题、重视贫困人口所享有的平等机会权利理应是2020后扶贫时代重点关注并予以解决的重大问题。解决2020后扶贫时代的机会不平等问题,城乡融合发展和乡村振兴战略是重要抓手。解决农村地区社会保障体系和公共服务体系这一突出“短板”,离不开城乡融合发展。只有树立城市与乡村“共存共荣”的发展理念,才能将中共十九大提出的“覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”落到实处。农村教育、医疗卫生服务、公共服务保障体系的完善需要将城市优质要素注入乡村。建立城乡教育资源均衡配置长效机制、健全乡村医疗卫生服务体系和公共文化服务体系、配套完善社会救助机制是解决机会不平等的重要举措。乡村振兴战略要求坚持农业农村优先发展,并在公共服务上优先安排资金投入。要依托乡村产业构建现代农业“三大体系”,实现农村产业融合和高质量发展,通过增加农民收入、培育农业农村发展新动能以全面解决不平等问题。
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